Toelichting
In 2007 bracht de Commissie Doorlichting Interbestuurlijke Toezichtarrangementen het rapport "Van specifiek naar generiek" uit (Kamerstukken II 2007/08, 31200 VII, nr. 8 en bijlage). De kabinetsreactie (Kamerstukken II 2007/08, 31200 VII, nr. 61) is uitgevoerd met de Wet revitalisering generiek toezicht, het Besluit verstrekking systematische toezichtinformatie, het Beleidskader schorsing en vernietiging (Kamerstukken II 2009/10, 32389, nr. 5 en bijlage) en het mede door de provinciebesturen vastgestelde Algemeen beleidskader indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing (Kamerstukken II 2010/11, 32500 VII, nr. 85 en bijlage).
Kern van het beleid is dat in wetten waarin aan organen van provincie of gemeenten taken in medebewind worden gegeven geen specifieke instrumenten voor interbestuurlijk toezicht worden opgenomen, maar dat, ingeval een interventie noodzakelijk is, wordt volstaan met de generieke instrumenten die zijn geregeld in de Provinciewet en de Gemeentewet, te weten: indeplaatsstelling (indien een wettelijke taak niet of niet tijdig wordt uitgevoerd) of vernietiging door de Kroon (bij besluiten in strijd met het recht of het algemeen belang). Zie de artikelen 121 e.v. en 261 e.v. van de Provinciewet en de artikelen 124 e.v. en 268 e.v. van de Gemeentewet. Uitgangspunt daarbij is dat het interbestuurlijk toezicht op gemeenten berust bij het provinciebestuur en het toezicht op provincies bij de vakminister(s). Indien het provinciebestuur geen
taak of expertise op een beleidsterrein heeft, kan het interbestuurlijk toezicht worden belegd bij de vakminister(s) (artikel 124b en bijlage van de Gemeentewet).
Dit beleid heeft geen betrekking op waterschappen, noch op de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba.
Toezichtinformatie. Met de wettelijke basis die door de Wet revitalisering generiek toezicht in de Provinciewet (artikel 121f ) en de Gemeentewet (artikel 124h) is opgenomen, is het niet langer nodig een aparte wettelijke grondslag in bijzondere wetten op te nemen. De bescherming van decentrale overheden die uitging van de noodzaak om per aangelegenheid een formeelwettelijke basis te creëren, wordt in het Besluit verstrekking systematische toezichtinformatie gecompenseerd door algemene regels te stellen over het verstrekken van toezichtinformatie, zodat enerzijds adequaat toezicht mogelijk is, maar anderzijds decentrale overheden niet worden geconfronteerd informatieverplichtingen die onevenredige inspannin-gen verinspannin-gen of voor een ander doel dan toezicht worden gebruikt.
Waterschappen. Er zijn geen vergelijkbare generieke regels voor het toezicht op waterschappen. In sommige gevallen is het gewenst om het interbestuurlijk toezicht op waterschappen te uniformeren met het toezicht op gemeenten of provincies. Een voorbeeld van het uniformeren van het toezicht op water-schappen met het toezicht op gemeenten bij zowel indeplaatsstelling door het provinciebestuur als vernietiging door de Kroon is artikel 38 van de Archiefwet 1995. Een voorbeeld van het uniformeren van het toezicht op waterschappen met het toezicht op provincies bij alleen indeplaatsstelling is artikel 17.15, tweede lid, laatste volzin, van de Wet milieubeheer. In een dergelijk geval worden tevens de bijlagen 1 en 2 bij de Algemene wet bestuursrecht aangevuld (zie de aanwijzingen 5.49 en 5.52), zodat de rechtsbescher-ming bij de toepassing op waterschappen gelijk is aan de rechtsbescherrechtsbescher-ming onder de Gemeentewet en de Provinciewet.
Caribisch Nederland. Zie voor het interbestuurlijk toezicht in Caribisch Nederland hoofdstuk V van de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba.
Europeesrechtelijke verplichtingen. Indien de naleving van Europeesrechtelijke verplichtingen in het geding is en het niet mogelijk of aangewezen is de generieke toezichtinstrumenten toe te passen, kan een beroep worden gedaan op de toezichtinstrumenten van de Wet Naleving Europese regelgeving publieke entiteiten.
Aanwijzing 5.25 Hardheidsclausule
1. In een regeling wordt geen hardheidsclausule opgenomen, tenzij er aanleiding is om te verwachten dat, gelet op het doel en de strekking van de regeling, de toepassing van de regeling kan leiden tot onbillijkheden van overwegende aard in niet precies te voorziene gevallen of groepen van gevallen.
2. In een regeling wordt geen hardheidsclausule opgenomen voor situaties waarin het buiten
toepassing laten of het afwijken van de regeling nadelige effecten heeft of in het algemeen
kan hebben voor derden-belanghebbenden.
3. Indien de toepassing van een hardheidsclausule voor bepaalde gevallen voldoende is uitgekristalliseerd en daardoor een bestendig karakter heeft gekregen, wordt dit bestendige beleid in een algemeen verbindend voorschrift neergelegd.
Toelichting
Eerste lid. Het opnemen van een hardheidsclausule in een regeling opent de mogelijkheid voor een bestuursorgaan om, in gevallen waarin toepassing van de regeling - gegeven de doelstelling en de strekking van die regeling - een onbillijkheid van overwegende aard zou opleveren, een onderdeel van die regeling buiten toepassing te laten of daarvan af te wijken. Indien het afwijking van de wet betreft, betekent dit een inbreuk op het primaat van de wetgever. Naast dit mogelijke principiële bezwaar kleven er ook praktische bezwaren aan het opnemen van hardheidsclausules in de wetgeving. Niet zelden blijken dergelijke clausules conflictopwekkend te zijn. In de praktijk kan het opnemen van een hardheidsclausule leiden tot grote aantallen aanvragen om toepassing van de hardheidsclausule, terwijl inwilliging daarvan slechts in zeer beperkte mate aangewezen is. Daarbij dient te worden bedacht dat tegen de afwijzing van de aanvraag om toepassing van een hardheidsclausule beroep openstaat bij de administratieve rechter. Mede gelet op aanwijzing 2.8 leiden deze factoren tot de noodzaak grote terughoudendheid te betrachten met het opnemen van hardheidsclausules. Indien toch een hardheidsclausule wordt opgenomen, dient hiervoor in de toelichting een toereikende motivering opgenomen te worden.
Een hardheidsclausule onderscheidt zich van ontheffings- en vrijstellingsbepalingen, doordat vooraf niet (precies) te voorzien is of afwijking nodig zal zijn en zo ja, om welke gevallen of groepen gevallen het bij de toepassing zal gaan. Voorts beperkt de toepassing van een hardheidsclausule zich tot (eventuele) onbillijk-heden van overwegende aard. Bij ontheffingen is het juist van meet af aan de uitdrukkelijke bedoeling om in bepaalde, individuele, voorzienbare gevallen een uitzondering te maken op de wettelijke regel. Alleen wanneer een ontheffings- of vrijstellingssysteem zeer gebonden bevoegdheden bevat, kan voor het daarnaast opnemen van een hardheidsclausule nog ruimte zijn.
Het primaat van de wetgever brengt met zich dat een hardheidsclausule in beginsel in de wet zelf wordt opgenomen. Zie ook aanwijzing 2.19. Het gaat echter te ver om uit te sluiten dat een hardheidsclausule onder omstandigheden in een algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling wordt opgeno-men. Delegatie van regelgevende bevoegdheid kan in bepaalde gevallen mede omvatten de mogelijkheid om een hardheidsclausule op te nemen. Dit betekent dat de mogelijkheid wordt geopend om in bepaalde gevallen van de desbetreffende krachtens delegatie gestelde regeling af te wijken. Uiteraard dient een eventuele afwijking dan wel binnen het kader van de wet te blijven.
In het algemeen zal de toepassing van een hardheidsclausule beperkt blijven tot individuele gevallen.
Onder omstandigheden kan een hardheidsclausule evenwel ook op een concreet te traceren groep van gevallen worden toegepast. Dan zal er overigens al gauw sprake zijn van bestendig beleid dat uiteindelijk in een algemeen verbindend voorschrift moet worden neergelegd (zie het derde lid).
Tweede lid. Vermeden moet worden dat het in bijzondere omstandigheden buiten toepassing laten of afwijken van een regeling nadelige effecten heeft of in het algemeen kan hebben voor derden-belangheb-benden wier belang door de desbetreffende algemeen verbindende voorschriften wordt beschermd. De
behoefte aan een hardheidsclausule doet zich in de praktijk soms gevoelen bij de toepassing van (meer) gebonden bestuursbevoegdheden. Dit geeft een verdere beperking van het gebruik van hardheidsclausu-les. In de praktijk betekent dit dat hardheidsclausules in bijzondere omstandigheden wel worden opgeno-men in regelingen op het terrein van de belastingen, de sociale zekerheid, de rechtspositie en in bepaalde subsidieregelingen.
Derde lid. Voor de realisering van het primaat van de wetgever en uit het oogpunt van duidelijkheid en rechtszekerheid verdient het de voorkeur om bestendig beleid dat in eerste instantie zal zijn neergelegd in een beleidsregel, uiteindelijk in wetgeving neer te leggen. Het is daarom van belang om de toepassing van hardheidsclausules periodiek te evalueren.