Implementatie EU-beleid in Nederlandse wet- en regelgeving .1 Procedure

De bepalingen uit richtlijnen en verordeningen moeten door de lidstaten worden verwerkt in nationale wetgeving. Dit gebeurt in twee stappen:

• omzetting (transpositie): dit betreft het «vertalen» van de inhoud van richtlijnen in nationale verbindende regelingen;

• inkadering (operationalisatie): dit omvat verschillende activiteiten, zoals het intrekken of aanpassen van nationale regelingen, het creëren of aanwijzen van bevoegde instanties voor de concrete uitvoering en handhaving van de regelingen, het formaliseren van procedures, het vaststellen van sancties en het instellen van rechtsbescherming.

Bij richtlijnen zijn beide activiteiten van belang, bij verordeningen alleen de tweede.¹⁸

De verplichtingen die voortvloeien uit Europese regelgeving beperken zich niet tot de nationale wetgeving. De lidstaat is er ook voor verantwoordelijk dat de EU-regels daadwerkelijk en correct op zijn grondgebied worden uitgevoerd en gehandhaafd.

2.2.2 Implementatie in Nederlandse wet- en regelgeving groten-deels probleemloos

2.2.2.1 Tijdigheid en volledigheid

Eén van de belangrijkste eisen van de Europese Commissie aan lidstaten is dat nieuwe Europese wet- en regelgeving tijdig en volledig wordt geïmplementeerd in nationale wetten en regels.

Tabel 6 geeft een overzicht van de mate waarin bij de implementatie van de onderzochte Europese wetgevingsbesluiten door Nederland is voldaan aan de eisen van tijdigheid en volledigheid.

Tabel 6 Mate waarin Nederland voldoet aan tijdigheids- en volledigheidseisen implementatie

Tijdigheid Volledigheid Inbreukprocedures Europese Commissie tegen Nederland

EMCS-beschikking Ja Grotendeels Nee

Accijnsrichtlijn 2008 Ja Ja Nee

Tariefrichtlijn tabak Ja Ja Nee

Verordening administratieve

samenwerking Ja Ja Nee

18 Een richtlijn bevat voor de lidstaten een opdracht tot aanpassing van het nationale recht in de door de richtlijn aangegeven zin, waardoor de verschillende wetgevingen van de lidstaten onderling op elkaar worden afgestemd. De lidstaten zijn verplicht de door de richtlijn gewenste resultaten tijdig en inhoudelijk volledig in de nationale rechtsorde te verwezenlijken. Een verordening is verbindend in al haar onderdelen en recht-streeks toepasselijk in elke lidstaat. Een verordening is als het ware een wet op Europees niveau: de bepalingen ervan vormen een rechtstreekse bron van rechten en verplichtingen voor allen die het betreft – particulieren of de lidstaten.

De tabel laat zien dat Nederland de Europese besluiten tijdig en groten-deels volledig heeft geïmplementeerd in Nederlandse wetten en regels.

De Europese Commissie heeft geen inbreukprocedures tegen Nederland ingesteld.

EMCS-beschikking

De EMCS-beschikking verplicht de lidstaten tot invoering van het geautomatiseerde systeem EMCS voor het vervoer van accijnsgoederen onder schorsing. De implementatie (de instelling en de volledige werking van het EMCS) diende zes jaar na inwerkingtreding van de beschikking (1 juli 2003) op 1 juli 2009 te zijn voltooid. Deze datum is door het

Accijnscomité uitgesteld vanwege discussies over systeemspecificaties en vanwege herziening van de Accijnsrichtlijn 92/12/EEG als wettelijke basis voor (de overbrengingsprocedure van) het EMCS.

Per 1 april 2010 waren alle lidstaten en de in die lidstaten gevestigde accijnsvergunninghouders verplicht om in het EMCS elektronische geleidedocumenten te kunnen ontvangen. Hieraan heeft Nederland voldaan. Per 1 januari 2011 is het volledige gebruik van het EMCS

(ontvangen én verzenden) verplicht geworden en daarmee is het papieren administratief geleidedocument definitief vervangen door een elektro-nisch administratief document. In Nederland konden accijnsgoederen echter pas per 16 januari 2011 met EMCS worden verzonden. Voor de tussenliggende periode gold in Nederland een overgangsregeling, waarbij de noodprocedure zoals voorzien in de Accijnsrichtlijn is toegepast.¹⁹

Accijnsrichtlijn en tariefrichtlijn tabak

De Accijnsrichtlijn 2008 en tariefrichtlijn tabak 2010/12/EU zijn door Nederland tijdig in de nationale wet- en regelgeving geïmplementeerd.

De Accijnsrichtlijn is bij de Wet op de accijns, het uitvoeringsbesluit accijns en de uitvoeringsregeling accijns geïmplementeerd en in werking getreden op 1 april 2010. De bepalingen over de procedure voor het overbrengen van accijnsgoederen onder schorsing in het EMCS zijn geïmplementeerd in het uitvoeringsbesluit accijns. De tariefrichtlijn is omgezet in de Wet Implementatie wijziging tabaksaccijns en deze wet is overeenkomstig de richtlijn in werking getreden met ingang van 1 januari 2011.

Verder heeft Nederland de wet op de accijns aangepast voor zover nodig ter implementatie van de tariefrichtlijn tabak. In verband met de richtlijn-conformiteit sluiten de bepalingen van de wet zoveel mogelijk aan bij de tekst van de richtlijn.

Verordening administratieve samenwerking

De verordening administratieve samenwerking 2073/2004 trad op 1 juli 2005 in werking. De aanpassing van hiermee mogelijk strijdige nationale bepalingen is tijdig uitgevoerd bij de wet van 16 juni 2005 tot wijziging van de wet op de internationale bijstandsverlening bij de heffing van belastingen.

2.2.2.2 Nederland voldoet aan uitvoerings- en handhavingsbepalingen

Per wetgevingsinstrument stelt de Europese Commissie eisen aan de wijze waarop de uitvoering in de lidstaat gestalte moet krijgen. In sommige gevallen kan het nodig zijn dat daartoe een uitvoerings- en handhavingstoets wordt uitgevoerd, mede om zicht te krijgen op de (daarmee verbonden) kosten. Verder kan het leiden tot een wijziging van verantwoordelijkheden. Uiteindelijk is de vraag van belang of Nederland

19 Artikel 3c van het uitvoeringsbesluit accijns bepaalt – in overeenstemming met artikel 26 van de Accijnsrichtlijn 2008 – welke procedure door de afzender in Nederland moet worden gevolgd wanneer het EMCS niet beschikbaar is in Nederland. Nederland maakte van 1 januari 2011 tot 16 januari 2011 gebruik van deze noodprocedure.

voldoet aan de eisen van de Europese Commissie. Tabel 7 geeft een overzicht.

Tabel 7 Mate waarin Nederland voldoet aan eisen uitvoering Mate waarin

Nederland voldoet aan eisen Europese Commissie

Invulling verant-woordelijkheden

Extra kosten voor Nederland

EMCS-beschikking Volledig Onveranderd Zie Accijnsrichtlijn Accijnsrichtlijn 2008 Volledig Onveranderd Ja

Tariefrichtlijn tabak Volledig Onveranderd Nee Verordening

administratieve samenwerking

Volledig Douane Informatie-centrum aangewezen als verbindings-bureau

Verwaarloosbaar

Uitvoeringseisen Europese Commissie

De tabel laat zien dat Nederland aan de uitvoeringseisen van de Europese Commissie voldoet. Alleen in het geval van de EMCS-beschikking was dat tijdelijk niet het geval, omdat het Nederlandse EMCS pas 16 januari 2011 volledig operationeel werd.

Invulling verantwoordelijkheden

Aan de verantwoordelijkheidsstructuur voor de uitvoering en handhaving van de Nederlandse accijnswetgeving en de daarmee samenhangende douanewetgeving is door de invoering van het EMCS en de Accijns-richtlijn 2008 geen verandering gekomen. Ook de tariefAccijns-richtlijn tabak leidt niet tot wijzigingen in de uitvoering en handhaving.

Als gevolg van de verordening administratieve samenwerking is het Douane Informatiecentrum (DIC) is aangewezen als de centrale instantie op het gebied van de internationale wederzijdse bijstand douane en accijnzen. Het DIC heeft de hoofdverantwoordelijkheid voor de uitwis-seling van inlichtingen over het accijnsgoederenverkeer.

Kosten

Tabel 7 laat zien dat de invoering van de nieuwe regels in de meeste gevallen niet zal leiden tot (geschatte) hoge kosten voor Nederland.

De invoering van de verordening administratieve samenwerking leidt tot verwaarloosbare uitvoeringskosten voor de Belastingdienst en adminis-tratieve lasten voor het bedrijfsleven.

Het gebruik van het EMCS leidt tot uitvoeringskosten voor de Belasting-dienst. Het betreft de kosten voor de bouw en het onderhoud van het systeem (€ 6,3 miljoen in 2008; € 8 miljoen in 2009, € 4,3 miljoen in 2010 en € 2 miljoen in de jaren 2011 tot en met 2013). Voor deze meerjarige kosten zijn voorzieningen opgenomen in de begroting van de Belasting-dienst.

2.2.2.3 Parlementaire behandeling vooral schriftelijk

Het wetsvoorstel voor de implementatie van het EMCS vond plaats binnen het kader van de parlementaire behandeling van de accijns-richtlijn. Het wetsvoorstel is zonder beraadslaging en zonder stemming door de Tweede Kamer aangenomen. Datzelfde gold voor het

wetsvoorstel voor de implementatie van de tariefrichtlijn tabak.

De Eerste Kamer heeft het voorstel voor de implementatie van de

Accijnsrichtlijn na beraadslaging zonder stemming aangenomen. Er heeft wel een schriftelijke behandeling plaatsgevonden in de Eerste Kamer.

In deze behandeling werden onder andere eventuele verliezen voor de Nederlandse schatkist door fraude en mogelijke kosten voor het bedrijfs-leven door het EMCS aan de orde gesteld. De Eerste Kamer heeft het voorstel voor implementatie van de tariefrichtlijn tabak als hamerstuk afgedaan.

Het voorstel voor de verordening administratieve samenwerking is met algemene stemmen aangenomen door de Tweede Kamer. De Eerste Kamer heeft het voorstel als hamerstuk afgedaan.

2.2.2.4 Internationale vergelijking

Er is weinig landenvergelijkende informatie publiek beschikbaar over de implementatie van de accijnsrichtlijnen en -verordening in de andere lidstaten.

Over de implementatie van het EMCS is wel informatie beschikbaar.

Nederland was niet het enige land waar op 1 januari 2011 nog problemen bestonden. Ook in België, Denemarken en Italië was het systeem niet volledig operationeel. Eind januari 2011 waren de problemen in deze landen opgelost.

3 UITVOERING VAN HET EU-BELEID