3 UITVOERING VAN HET EU-BELEID 3.1 Inleiding
3.2.2 Douaneaanpak heeft risico’s in praktijk .1 Opzet douaneaanpak
Generieke, risicogestuurde controles
De Douane controleert in- en uitgaande goederen aan de grens. Daarnaast voert zij in het kader van de accijnswetgeving ook in het binnenland controles uit bij accijnsvergunninghouders. De controles van de Douane zijn risicogestuurd. Dit betekent dat risicosignalen uit douanesystemen over mogelijke niet-naleving worden gebruikt om controles aan te sturen.
De Douane hanteert het uitgangspunt dat er bij buitengrenscontroles wordt gecontroleerd op de naleving van alle wetgeving met een douane-element. Daarbij wordt dus ook de accijnswetgeving gecontroleerd.
Volgens de Douane is daarmee elke controle aan de grens ook meteen een accijnscontrole. In opzet is deze aanpak van de Douane efficiënt, omdat de Douane met een generieke controleaanpak in theorie minder controles hoeft uit te voeren dan met een specifieke controleaanpak, waarbij per controle één thema of wet wordt gecontroleerd.
Verticaal toezicht
Voor het controleren van binnenkomende en uitgaande goederen maakt de Douane gebruik van verticaal toezicht en «horizontaal toezicht».
Verticaal toezicht is de «traditionele» vorm van controleren door het uitvoeren van bijvoorbeeld fysieke of administratieve controles. Volgens de Douane gaat verticaal toezicht uit van een belastingplichtige die zich niet of niet volledig aan de regels zal houden. In verticaal toezicht worden daarom maatregelen genomen om te bevorderen en waarborgen dat deze
zich wél aan de regels zal houden. De Douane wil verticaal toezicht alleen toepassen als «horizontaal toezicht» niet werkt (Belastingdienst, 2010a).
Horizontaal toezicht
Volgens de Douane zijn grote groepen burgers en bedrijven van nature bereid de regels na te leven. Naast verticaal toezicht maakt de Douane daarom ook gebruik van «horizontaal toezicht». «Horizontaal toezicht»
gaat ervan uit dat een belastingplichtige zich wél aan de regels zal houden, door waarborgen die deze in zijn bedrijfsprocessen heeft ingebouwd.
In «horizontaal toezicht» werkt de Douane op grond van vertrouwen samen met bedrijven om de naleving van wet- en regelgeving te
bevorderen. Dit houdt in dat die bedrijven actief worden betrokken bij hun eigen handhaving (zelfcontrole), waardoor de toezichtslast (controles) vanuit de Douane bij die ondernemers kan worden verminderd.
Volgens de Douane is er bij «horizontaal toezicht» sprake van een wijziging van de relatie met ondernemers: van gecontroleerde tot volwaardig partner. De Douane faciliteert haar «partners» onder andere door de goederenstroom zo min mogelijk te onderbreken, hun vooraf meer zekerheid te geven over voorgenomen controles en door hen voorrang te verlenen als er controles moeten worden uitgevoerd.
De Douane kan net als bij verticaal toezicht in «horizontaal toezicht» ook gebruikmaken van fysieke en administratieve controles, maar het inzetten van die instrumenten dient dan een ander doel. Bij verticaal toezicht toetst de Douane direct of een bedrijf de regels naleeft of niet. Bij «horizontaal toezicht» toetst de Douane met deze instrumenten de beheersmaatregelen van het bedrijf, met andere woorden: of het bedrijf nog aan de
voorwaarden voor «horizontaal toezicht» voldoet.
Relatie verticaal toezicht en horizontaal toezicht
De precieze relatie tussen verticaal toezicht en «horizontaal toezicht» bij de Douane is niet helder. Aan de ene kant worden verticaal toezicht en
«horizontaal toezicht» gepresenteerd als twee aparte, elkaar uitsluitende vormen van toezicht. In die visie past de Douane zoveel mogelijk
«horizontaal toezicht» toe en wordt verticaal toezicht alleen gebruikt waar
«horizontaal toezicht» niet werkt (Belastingdienst, 2010a).
Aan de andere kant beschrijft de Douane «horizontaal toezicht» als een onderdeel van verticaal toezicht. In die optiek is «horizontaal toezicht» één van de handhavingsinstrumenten die in meer of mindere mate kan worden ingezet.
Uitbreiding horizontaal toezicht
Volgens de Douane zijn de grenzen van «klassiek, repressief toezicht»
bereikt en zijn ondernemers in een situatie van «horizontaal toezicht»
eerder bereid om hun verplichtingen na te komen. De Douane stelt dat
«de beweging van horizontalisering is ingezet om de handhaving effectiever en efficiënter te maken» (Belastingdienst, 2010a).
De Douane heeft als doel om «horizontaal toezicht» in de komende jaren verder uit te breiden. Bij bedrijven waar geen «horizontaal toezicht» kan worden toegepast (omdat deze daartoe niet in staat of bereid zijn) wordt verticaal toezicht toegepast (Belastingdienst, 2010a).
AEO en Horizontaal Toezicht
«Horizontaal toezicht» loopt parallel aan een Europese ontwikkeling waarbij gecertificeerde bedrijven van de EU douaneautoriteiten de status van «Authorized Economic Operator» (AEO) krijgen. Bedrijven met een AEO-status kunnen gebruikmaken van vereenvoudigde douaneprocedures aan de grens.
Uitgangspunt van de Douane bij «horizontaal toezicht» is dat bedrijven eerst een AEO-certificaat behalen. AEO-gecertificeerde bedrijven kunnen vervolgens een horizonaal toezichtsconvenant met de Douane of de hele Belastingdienst afsluiten. Bedrijven met alleen een accijnsvergunning in het binnenland hoeven niet eerst een AEO-status aan te vragen, omdat deze betrekking heeft op douaneformaliteiten aan de grens. Wel hanteert de Douane bij deze bedrijven de eisen van AEO-certificering als basis voor de aanvraag van «horizontaal toezicht».
Een horizontaal toezichtsconvenant heeft de vorm van een contract tussen bedrijf en Douane of tussen bedrijf en Belastingdienst. De Douane en het betreffende bedrijf spreken daarbij af op basis van transparantie, begrip en vertrouwen met elkaar om te gaan. Het bedrijf moet zorgdragen voor een goed systeem van interne beheersing, interne controle en externe controle en de Douane zegt toe de vorm en intensiteit van zijn toezicht hierop af te stemmen.21
3.2.2.2 Praktijk douaneaanpak
Reikwijdte controles niet verifieerbaar
De Douane heeft niet kunnen aantonen dat ze in de praktijk daadwerkelijk bij elke controle aan de grens, op alle wetten waarvoor zij in de
handhaving verantwoordelijk is, controleert. Het is bovendien de vraag of een controle op al deze wetten praktisch mogelijk is, zeker als de
aanleiding voor een controle een specifiek risico is, bijvoorbeeld bij accijns. De douaneambtenaar die de controle uitvoert zal primair oog hebben voor het onderzoeken van dat specifieke accijnsrisico. Dat hij daarbij andere zaken (bijvoorbeeld wapens en munitie) kan tegenkomen die worden meegenomen in de controle-uitkomsten, kan volgens de Algemene Rekenkamer eerder als «bijvangst» worden gezien dan als het resultaat van een overkoepelende controle.
In het geval van een niet-specifiek ingestoken controle is het aannemelijk dat de douaneambtenaar zijn controle «breder» benadert. Ook hier moet deze ambtenaar echter keuzes maken: welke aspecten onderzoekt hij in de tijd die voor de controle beschikbaar is? Daarbij zal hij mede afgaan op wat hij in de controle tegenkomt. Ook hier geldt dat een controle op álle wetten praktisch onmogelijk lijkt.
Gezien het bovenstaande kunnen wij de stelling van de Douane dat alle controles aan de grens ook accijnscontroles zijn, niet ondersteunen.
Verticaal toezicht: aantal controles afgenomen, ook bij accijns
Tabel 12 toont de ontwikkeling van het aantal «traditionele» douanecon-troles tussen 2005 en 2011.22 Deze ontwikkeling is zowel procentueel als in absolute aantallen weergegeven.
21 Wij baseren deze bevindingen op een voorbeeld van een horizontaal toezichtcon-venant uit 2009 tussen de Belastingdienst Rijnmond, de Douane en een ondernemer. Uit privacyoverwegingen publiceren we de naam van deze ondernemer niet.
22 Het aantal controles op reizigers laten we buiten beschouwing, omdat we ons in dit onderzoek richten op grootschalige fraude.
Tabel 12 Trends in douanecontroles (2005–2011)
% #
Toename
Controles koeriers en post (fysiek) 100% ↑1 129 793 ↑
Scancontroles (fysiek) 29% ↑ 23 933 ↑
Afname
Fysiek toezicht (fysiek) 66% ↓ 22 903 ↓
Controles vracht (fysiek) 49% ↓ 105 221 ↓
Administratieve controles 45% ↓ 1 714 ↓
Ambulante controles (fysiek) 5% ↓ 3 678 ↓
1 Controles koeriers en post werden in 2005 nog onder «controles vracht» geadministreerd. In 2005 waren er nog geen aparte cijfers voor controles koeriers en post waardoor de stijging 100%
is. Dit verklaart ook de grote afname van «controles vracht».
Het aantal controles laat een toenemende trend zien (20 210): de totale toename (153 726 controles) is groter dan de totale afname (133 516 controles).
De High Level Group van directeuren-generaal van douaneautoriteiten in de EU, die in 1997 accijnsfraude onderzocht, onderstreepte indertijd het belang van fysieke controles bij accijns aan de voorkant van het proces (High Level Group, 1997). Ook de Douane erkent het belang van fysieke controles bij accijns, omdat accijns een belasting is die afhankelijk is van het type product (bijvoorbeeld wijn of bier) en de hoeveelheid daarvan.
Tegelijkertijd hanteert zij echter het uitgangspunt dat de fysieke controles bij vergunninghouders ondersteunend zijn aan administratieve controles, die aan de achterkant van het proces worden uitgevoerd.
In tabel 12 zien we dat het totaal aantal uitgevoerde controles in de periode 2005–2011 is toegenomen. Deze ontwikkeling betreft alleen de fysieke controles. De administratieve controles zijn in de betreffende periode afgenomen. Gegeven het feit dat de Douane een generieke controleaanpak hanteert, is het aannemelijk dat ook de inzet op accijns, zowel bij fysieke als administratieve controles, eenzelfde trend laat zien als voor het totaal van de generieke controles.
In vergelijking met andere Europese lidstaten voert de Nederlandse Douane relatief weinig controles uit. Het aantal fysieke controles op goederen bij import bedroeg in Nederland in 2009 0,9% van het totale aantal invoeraangiften. Het Europese gemiddelde bedroeg in 2009 6,5%.
Het aantal administratieve controles op invoeraangiftes bedroeg in Nederland in 2009 2% van het totale aantal invoeraangiftes, in vergelijking met een Europese gemiddelde van 14% (Kouwenberg, 2011).
Horizontaal toezicht: omvang en effecten onduidelijk
In verschillende documenten geeft de Douane aan dat zij gebruikmaakt van «horizontaal toezicht», maar de precieze omvang en effecten ervan zijn onduidelijk, omdat cijfers hierover ontbreken. Wel geeft de Douane aan dat in 2009 bijna 60% van de totale accijnsopbrengst onder «een vorm van horizontaal toezicht» viel.23 Een nadere uitsplitsing van deze cijfers naar type accijns (minerale oliën, alcohol, tabak) en een nadere specifi-catie van de precieze toezichtsvorm heeft de Douane niet beschikbaar.
Cijfers over de effecten van «horizontaal toezicht» zijn er niet, noch van het toezicht op accijns, noch van het douanetoezicht als geheel. Hierdoor kan niet worden vastgesteld of de grenzen van klassiek toezicht inderdaad
23 Het gaat om € 6,3 miljard op een totale accijnsopbrengst van € 10,7 miljard.
zijn bereikt en of ondernemers bij «horizontaal toezicht» eerder geneigd zijn hun verplichtingen na te komen.
De Douane benoemde in 2009 onvoldoende inzicht in «horizontaal toezicht» als een waarschijnlijk en ernstig risico, dat verslechtering van dienstverlening, toezicht en reputatie tot gevolg kan hebben. Om die reden kondigde zij aan om in 2010 een nulmeting uit te voeren naar het effect van «horizontaal toezicht». Dit is echter niet gebeurd.
Europese Rekenkamer: problemen bij vereenvoudigde douaneprocedures Nederland
In 2010 heeft de Europese Rekenkamer onderzoek gedaan naar het systeem van vereenvoudigde douaneprocedures bij invoer van goederen.
Het systeem van AEO-vergunningen maakt hier deel van uit.
De Europese Rekenkamer publiceerde behalve algemene bevindingen ook bevindingen per lidstaat. Zij prees het Nederlandse concept van de vergunningverlening, maar «vond nauwelijks bewijs dat de Nederlandse douaneautoriteiten deze aanpak hadden gevolgd» (Europese Rekenkamer, 2010a).
Zo stelde de Europese Rekenkamer vast dat de Nederlandse Douane niet steekproefsgewijs controles uitvoert (op basis van een geautomatiseerde aselecte steekproef) voordat goederen worden vrijgegeven. Dit is volgens de Europese Rekenkamer wel nodig om voor handelaren een zekere mate van onzekerheid te behouden, om overtredingen van EU-wetgeving op te kunnen sporen en te lage betalingen van verschuldigde invoerrechten te voorkomen (Europese Rekenkamer, 2010a).
De Europese Rekenkamer stelde vast dat Nederland weliswaar beschikt over een gestructureerd systeem voor het achteraf beoordelen van gecertificeerde handelaren, maar dat de frequentie van de Nederlandse controles op de naleving van gecertificeerde bedrijven niet bevredigend is, noch de daarbij gehanteerde controle standaarden (Europese Reken-kamer, 2010a). In haar preliminaire bevindingen voor de verklaring bij de Europese rekeningen kwam de Europese Rekenkamer tot dezelfde conclusie. De Europese Rekenkamer stelde in dit document vast dat de Douane gecertificeerde handelaren niet minstens één keer in de drie jaar diepgaand controleert, terwijl dit wel nodig is om het risico op verjaring van niet geïnde invoerrechten te verminderen.
De bevindingen van de Europese Rekenkamer hebben ook betrekking op de Nederlandse bedrijven die van vereenvoudigde procedures gebruik-maken bij de import van accijnsgoederen. Ook hier zijn controles vóór vrijgave van goederen van belang om te voorkomen dat gecertificeerde bedrijven zekerheid hebben dat ze niet worden gecontroleerd en daarmee in de verleiding kunnen komen om overtredingen van accijnswetgeving te begaan (bijvoorbeeld smokkel of onvolledige aangifte). Controles achteraf zijn onder andere nodig om het risico van verjaring van niet geïnde accijns te voorkomen. De Douane geeft aan dat in tegenstelling tot invoerrechten de accijns niet na drie jaar, maar na vijf jaar verjaart.
Door de problemen die de Europese Rekenkamer vaststelt bij de manier waarop Nederland gecertificeerde handelaren controleert, is er een risico van een «stapeleffect», waarbij Nederland zowel invoerrechten als accijns misloopt. Omdat invoerrechten deel uitmaken van de eigen middelen van de EU, kan op die manier ook de EU inkomsten mislopen.
Onvoldoende scheiding relatiebeheer en controle
De Douane maakt bij bedrijven met een douane- of accijnsvergunning onderscheid tussen «groepsgewijze klanten» en «individuele klanten».
De «groepsgewijze klanten» worden per groep beheerd door een relatiebeheerder. De «individuele klanten» hebben elk een eigen klantma-nager bij de Douane.
Zowel relatiebeheerders als klantmanagers fungeren als aanspreekpunt.
Het verschil tussen beiden is gelegen in de rol die ze vervullen in de controle. Relatiebeheerders zijn niet verantwoordelijk voor de controles op de bedrijven die ze beheren. Het afdekken van de risico’s en aansturen van controles bij deze bedrijven wordt gedaan door een aparte afdeling binnen de Douane. Bij klantmanagers daarentegen is er in de behandeling van de individuele klanten geen functiescheiding tussen relatiebeheer en controle. De klantmanager beheert niet alleen de relatie met een bedrijf, maar zorgt er ook voor dat risico’s bij het bedrijf worden afgedekt, door vast te stellen welk type en hoeveel controles bij het bedrijf moet worden uitgevoerd.
Wij signaleren in dit ontbreken van een functiescheiding een systeem-risico, omdat relatiebeheer en controle twee activiteiten zijn die op gespannen voet met elkaar kunnen staan. Het verenigen van deze twee functies kan afbreuk doen aan de kwantiteit en kwaliteit van controles en daarmee aan de mate van naleving bij individuele klanten. In het geval van accijns hoort bij dit systeemrisico ook een financieel risico, omdat de 208 individuele accijnsklanten voor een groot deel van de accijnsop-brengst van Nederland zorgen.24
Bij de groepsgewijze klanten speelt dit risico niet, aangezien de Douane de verantwoordelijkheden voor relatiebeheer en controle daar wel heeft gescheiden.
3.2.3 Bestrijding accijnsfraude geen hoge prioriteit