Hoofdstuk 12 Sturing van de aanpak van droogte

Fysieke systemen zijn altijd in beweging door allerlei interne en externe processen en kennen daardoor meerdere denkbare toekomstpaden. Beleid dat in tijd en ruimte is begrensd, beïnvloedt het systeem en stuurt het binnen een bandbreedte. Predict and control regimes leiden tot instabiliteit en verbruik van hulpbronnen. Management moet daarom flexibel, adaptief en experimenteel zijn, verenigbaar met de schaal van kritieke functies van het systeem (Holling 1978, Gunderson et al 1995). Planning moet dus gericht zijn op het includeren van deze functies op verschillende schaalniveaus. De oplossing kan ook liggen in het op- of afschalen van de maatregelen voor droogte. Pahl-Wostl (2007) geeft aan dat adaptieve systemen worden gekenmerkt door zelf-organiserend vermogen en gedeelde controle. Een voorbeeld hiervan is dat mensen op verschillende plekken in het gebied maatregelen nemen tegen droogte of hun watergebruik terugdringen, in plaats van op één plaats een grote watervoorraad aan te leggen en aan te spreken in perioden van droogte.

Een integrale benadering is ook een stuwende factor voor multifunctionaliteit. Meervoudig ruimtegebruik, meervoudig gebruik van water en de meest efficiënte aan- en afvoer van water kan enkel wanneer alle partijen hun belangen en middelen in kunnen brengen tijdens planprocessen. Deze planprocessen zijn voor het waterschap de nieuwe gebiedsontwikkelingen, waarvoor de watertoets wordt uitgevoerd. Daarnaast heeft het waterschap de bevoegdheid watervergunningen te verlenen en ontheffing van verordeningen als de ‘Keur’ te geven.

De integratie van sectoren, zoals die op rijksniveau is ingezet met integrale wetten en beleid, zoals de omgevingsplannen, wringt soms met decentralisatie van taken (Roosenboom, 2012, pers. communicatie). Het bij elkaar brengen van alle (sectorale) belangen wordt vooral centraal geïnitieerd en uitgevoerd. Het includeren van sectoren moet daarom vooral in de gebiedsontwikkeling plaatsvinden. Ruimtelijke ordening heeft als taak het zo efficiënt mogelijk verenigen van de ruimteclaims van de functies. Water is niet langer een sectoraal belang in de ondergrond of de netwerken van de omgeving, maar vraagt ruimte en biedt kansen voor de efficiënt gebruik van de omgeving. De ruimtelijke opgave wordt bepaald door meer behoefte aan bergingscapaciteit, maar ook door kansen voor duurzame en leefbare gebiedsontwikkeling.

In het overkoepelend conceptueel model van dit onderzoek zijn al enkele dimensies genoemd die een positieve relatie hebben met de aanpassing aan toenemende droogte, namelijk integratie, coördinatie,

leervermogen en flexibiliteit. Deze dimensies sluiten aan bij het adaptieve en integrale regime. Een adaptief regime biedt ruimte voor het inbrengen en leren van nieuwe kennis, wat flexibiliteit in de planvorming vraagt. Integraliteit valt uiteen in horizontale integratie, het bijeen brengen van alle sectoren en belangen in het gebied, en verticale integratie (coördinatie) tussen bestuurslagen. Hoewel wordt verondersteld dat een adaptief en integraal regime het best in staat is om te gaan met onzekerheid en verrassingen, kan het integreren van te veel disciplines tegelijkertijd leiden tot een lager kennis- en detailniveau. Ook het inruilen van harde cijfers en grenzen voor sociaal leren en flexibiliteit kan als keerzijde hebben dat doelen naar beneden worden bijgesteld of helemaal niet worden gesteld. Het regime is daarom niet een streefdoel, maar medewerkers en partners wordt gevraagd of het droogtebeleid van het waterschap voldoende adaptief en integraal is.

C.12.1 Conceptueel model

In het voorgaande is geschetst hoe diverse auteurs oude technocratische regimes afzetten tegen geïntegreerde en participatieve regimes. Hierin wordt het ideaaltypische beeld geschetst van laatstgenoemde regimes, dat over de volle breedte van de maatschappij steeds meer ingebed raakt. EU richtlijnen onderschrijven ook het belang van participatie in planprocessen, vrijwillige overeenkomsten, sector overschrijdende integratie, gebruik van economische instrumenten, openheid en flexibiliteit om in te spelen op regionale diversiteit en onzekerheid (Moss, 2004). De participatieve en geïntegreerde benadering geeft een centrale positie aan eerder genoemde proceskenmerken, die kunnen worden vertaald naar het ideaaltypische droogtebeleid van het waterschap. Dit vraagt echter een uitvoerige beschrijving en vergelijking van verschillende beleidsprogramma’s. Deze studie focust op de beoordeling van het huidige beleid en de toekomstvisie van medewerkers van het waterschap en haar partners. De beoordeling van het huidige beleid en de visie op het toekomstige beleid liggen beide ergens tussen een technocratisch regime en een regime dat participatief en integraal is.

Het bepalen van de positie van het droogtebeleid van het waterschap op deze lat beantwoordt aan Deelvraag 7: Hoe beoordelen medewerkers en partners van het waterschap problemen en oplossingen en

welk toekomstbeeld ligt daaraan ten grondslag?

Het waterschapsbeleid wordt beoordeeld op de proceskenmerken integraliteit, adaptiviteit, flexibiliteit en kennis en leren. Op basis hiervan kan het inspelen van het waterschap op droogte worden gepositioneerd op de lat van figuur 26, maar niet in het licht van de bestaande problematiek. Dit vraagt een perspectief dat het gat tussen de theorie en de praktijk kan overbruggen, namelijk hoe het waterschap de planvorming en uitvoering kan inrichten om effectief te kunnen sturen op onzekere en veranderende omstandigheden (deelvraag 7).

De manier waarop het waterschap de beleidsvoering voor droogte inricht staat niet op zichzelf, maar moet passen bij de opgaven en kansen die zich in werkelijk voordoen. Moss (2004 naar aanleiding van Young, 2002) gebruikt de termen ‘interplay’ en ‘fit’ om aan te geven tot op welke hoogte het beleid past bij de werkelijke situatie. Bij onvoldoende fit kan het beleid zijn doel voorbijschieten en externaliteiten veroorzaken. Ook kan het beleid niet toereikend zijn en daardoor niet effectief. Bij ruimtelijke ‘fit’ past de vorm en schaal van de bestuurseenheid optimaal op het vraagstuk. Dit concept kan in verschillende beleidsvelden worden toegepast, maar wel vooral in de toedeling van publieke goederen.

Ruimtelijk vormt het waterschap de optimale eenheid om de problemen in het gebied aan te pakken. Het waterschap is echter afhankelijk van andere partijen, die niet deze optimale ruimtelijke fit hebben. Gebruikers richten zich enkel op hun eigen functies in het gebied, gemeenten kijken vooral binnen eigen gebiedsgrenzen, provincies hebben ook verantwoordelijkheden in andere gebieden dan die van waterschap Vallei en Veluwe. Interplay heeft betrekking op het overbruggen van de gaten die in de belangen en doelen van instituties ontstaan als gevolg van een niet optimale fit voor de problematiek.