Hoe woningcorporaties met burgerinitiatieven omgaan

Volgens de probleemstelling van deze scriptie is het niet zonder meer mogelijk om op basis van bestaande literatuur te stellen hoe woningcorporaties met burgerinitiatieven omgaan. De uitzonderlijke omvang, de unieke structuur en het omvangrijke takenpakket van de Nederlandse woningcorporaties zorgen ervoor dat het gebruik van internationale literatuur niet voor de hand ligt (Elsinga et al., 2014: p. : 12-15). Daarnaast is het wegens de verschillen tussen woningcorporaties en gemeenten niet zonder meer mogelijk om literatuur die gaat over de omgang van gemeenten met burgerinitiatieven, toe te passen op de omgang van woningcorporaties met burgerinitiatieven. Middels de drie deelvragen is gepoogd dit probleem te ontmantelen. Ook geven de drie deelvragen antwoord op de (hoofd)vraag: wat de consequenties zijn van de Woningwet 2015 op het gebied van de kansen en barrières voor woningcorporaties in hun omgang met burgerinitiatieven.

5.1.1 Invloed van wetgeving op het gedrag van woningcorporaties

Woningcorporaties zijn privaatrechtelijke organisaties met een publieke taak die vastgelegd is in de Woningwet 2015. Woningcorporaties hebben een publieke taak; voorzien in de drie diensten van algemeen economisch belang. Ze leveren private goederen (woningen). Dit plaatst woningcorporaties op het continuüm tussen publiek en privaat van Waarden (2012, p.8) en maakt van woningcorporaties semipublieke organisaties. Een van de drie diensten van algemeen belang is het investeren in de verbetering van leefbaarheid in wijken en buurten waar de woningcorporatie woningen bezit. Onder ‘het verbeteren van de leefbaarheid’ valt ook eventuele samenwerking met burgerinitiatieven om de leefbaarheid van wijken en buurten te verbeteren.

De Woningwet 2015 geeft beleidsvrijheid aan woningcorporaties, gemeenten en huurderorganisaties om afspraken te maken over de lokale invulling van de taken van

woningcorporaties op het gebied van visie, doelstellingen, activiteiten en prestaties. Daarvoor is in de Woningwet 2015 een verplichte beleidscyclus vastgelegd: de beleidscyclus woningcorporaties. Binnen deze beleidscyclus hebben woningcorporaties expliciet de mogelijkheid om problemen te agenderen bij de totstandkoming van de gemeentelijke woonvisie, beleid te formuleren in het activiteitenoverzicht, bij te dragen aan de besluitvorming middels prestatieafspraken, beleid zelfstandig te implementeren en het gevoerde beleid middels verslaglegging en verantwoording te evalueren. De strategieën die woningcorporaties in deze beleidscyclus gebruiken, zijn in deze scriptie de ‘ABBIE-instrumenten’ genoemd. Mayntz (1983: p. 14) stelt dat de stappen van beleidsycli door elkaar lopen en Jann en Wegrich (2007: p. 43) stellen dat de ABBIE-instrumenten ook informeel gebruikt kunnen worden. Daarmee bestaat de beleidscyclus woningcorporaties eigenlijk uit verschillende beleidscycli: de beleidscyclus woonvisie, de beleidscyclus activiteitenoverzicht, de beleidscyclus prestatieafspraken en de beleidscyclus verslaglegging en verantwoording. In de literatuur wordt ook het wetsproces, met onder meer de evaluatie van de Woningwet 2015, als een beleidscyclus gezien.

In de onderzochte beleidscyclus prestatieafspraken gebruikt 70% van de woningcorporaties bepaalde tactieken in de agenderingsfase, beleidsformuleringsfase en besluitvormingsfase. Hierbij valt op dat meervoudig gebruik van agenderingstactieken en beleidsformuleringstactieken of besluitvormingstactieken minder voorkomt dan het meervoudig gebruik van beleidsformuleringstactieken en besluitvormingstactieken (zie tabel 10). In tegenstelling tot de volgordelijkheid die de Woningwet 2015 veronderstelt, tonen deze resultaten in lijn met Mayntz (1983: p. 14), dat specifieke ABBIE-instrumenten ook gebruikt kunnen worden in andere fases van beleidscycli dan waarvoor deze instrumenten primair gebruikt kunnen worden.

De relatie tussen wet- en regelgeving en het gedrag van woningcorporaties is wederkerig. Aan de ene kant wordt de status van woningcorporaties in de wet bepaald, terwijl aan de andere kant de woningcorporaties via een in de wet vastgelegd proces invloed kunnen uitoefenen op wet- en regelgeving waar woningcorporaties in de dagelijkse uitvoering van hun taken mee te maken hebben.

5.1.2 De Woningwet 2015 en de omgang met burgerinitiatieven

De Woningwet 2015 geeft woningcorporaties beleidsruimte om zelfstandig vooraf vastgestelde doelen, vastgelegd in prestatieafspraken, te behalen. In niet alle prestatieafspraken zijn afspraken gemaakt over de omgang met burgerinitiatieven: 43% van de woningcorporaties

heeft prestatieafspraken over de omgang met burgerinitiatieven, 9% van de woningcorporaties heeft deze prestatieafspraken met enkele gemeenten en 48% heeft met geen enkele gemeente prestatieafspraken over de omgang met burgerinitiatieven. Wanneer een woningcorporatie geen prestatieafspraken heeft gemaakt over de omgang met burgerinitiatieven, mag contact met burgerinitiatieven van de Woningwet 2015 geen doel op zich zijn. Woningcorporaties zijn echter wel vrij om contact met burgerinitiatieven te onderhouden als dat een middel is om doelstellingen waar prestatieafspraken over gemaakt zijn te behalen. Uiteindelijk heeft 73% van de woningcorporaties contact met burgerinitiatieven en 27% heeft geen contact met burgerinitiatieven. Uit het onderzoek bleek dat er geen verband is tussen prestatieafspraken over de omgang met burgerinitiatieven en of woningcorporaties daadwerkelijk contact hebben met burgerinitiatieven. Lipsky (1980: xiii) biedt hiervoor een mogelijk verklaring: beleid is niet alleen hetgeen wat is vastgesteld in de vorm van plannen, doelen en visies, maar vooral hetgeen wat door frontlijnwerkers in de praktijk geïmplementeerd wordt.

Voor de implementatie van vastgesteld beleid hebben frontlijnwerkers discretionaire ruimte nodig. Volgens Lipsky (1980: p. 13-16) kunnen frontlijnwerkers op drie manieren discretionaire instrumenten verkrijgen: discretionaire bevoegdheden voor frontlijnwerkers zijn vastgelegd in wet- en regelgeving, frontlijnwerkers krijgen discretionaire bevoegdheden met expliciete toestemming van hun managers of frontlijnwerkers pakken discretionaire ruimte zelf met impliciete toestemming van hun managers. Dit onderzoek laat zien dat de discretionaire ruimte van frontlijnwerkers van woningcorporaties door al deze drie manieren vormgegeven wordt.

Ten eerste geeft de Woningwet 2015 woningcorporaties expliciete beleidsruimte om zelfstandig vooraf vastgestelde doelen te behalen. Eigen beleidsruimte voor woningcorporaties is een van de hoofdredenen waarom woningcorporaties op ‘afstand’ van de politiek staan.

Ten tweede kunnen woningcorporaties zelf hun eigen organisatie inrichten. Deze discretionaire bevoegdheid om de eigen organisatie in te kunnen richten, leidt ertoe dat woningcorporaties discretionaire bevoegdheden voor frontlijnwerkers expliciet vast kunnen leggen in interne procedures. Uit de onderzoeksresultaten blijkt dat 43% van de woningcorporaties gebruikmaakt van interne procedures voor de omgang met burgerinitiatieven. Dit betekent echter niet dat discretionaire instrumenten voor de frontlijnwerker in al deze gevallen in de interne procedures vastgelegd zijn. In interne procedures kan de discretionaire ruimte van frontlijnwerkers ook beperkt worden door ruimte voor eigen afwegingen door de frontlijnwerker te beperken. Zo ervaart 80% van de frontlijnwerkers in wisselende mate een verschil tussen regels en de praktijk in het contact met

burgerinitiatieven; 26% ervaart daadwerkelijke hinder door het verschil tussen de regels en de praktijk.

Ten derde kunnen frontlijnwerkers van woningcorporaties te maken krijgen met tegengestelde belangen enerzijds tussen wat managers, de woningcorporatie en/of de gemeente(n) willen en anderzijds wat de initiatiefnemers van burgerinitiatieven willen. Dit levert dilemma’s op voor frontlijnwerkers, die moeten afwegen welk belang voorgaat. Als frontlijnwerkers niet de ruimte hebben om deze afwegingen te maken, kan het voorkomen dat ze door deze tegengestelde belangen beperkt worden om de best mogelijke oplossing te implementeren. Zo ervaart 79% van de frontlijnwerkers in wisselende mate een verschil enerzijds tussen wat managers, de woningcorporatie en/of de gemeente(n) willen en anderzijds wat de initiatiefnemers van burgerinitiatieven willen; 70% van de frontlijnwerkers ervaart daadwerkelijke hinder van het verschil tussen wat managers, de woningcorporatie en/of de gemeente(n) willen en wat de initiatiefnemers van burgerinitiatieven willen. Als frontlijnwerkers tegen deze tegengestelde belangen aanlopen in een situatie waarin het bovenliggende management minder de leiding neemt, kunnen ze zelf de benodigde discretionaire ruimte scheppen om zelfstandige afwegingen te maken. Enkele woningcorporaties geven hun frontlijnwerkers daarom de mogelijkheid om gemotiveerd van de regels af te wijken.

5.1.3 Bijdragen van woningcorporaties aan burgerinitiatieven?

De relatie tussen woningcorporaties en burgerinitiatieven wordt gekenmerkt door wederzijdse afhankelijkheid. Door deze wederzijdse afhankelijkheid kunnen woningcorporaties hun beleid niet eenzijdig opleggen aan burgerinitiatieven of uitvoeren binnen de vooraf vastgestelde beleidskaders. Wanneer woningcorporaties bepaalde doelen in samenwerking met burgerinitiatieven willen behalen of willen bijdragen aan burgerinitiatieven, moeten burgerinitiatieven daarvoor ontvankelijk zijn.

Woningcorporaties kunnen burgerinitiatieven op verschillende manieren bijstaan. Jasper (1997: p. 43) onderscheidt vier dimensies die het ontstaan en de zelfgovernance van burgerinitiatieven mogelijk maken: hulpbronnen, strategie, cultuur en biografie. Jasper beschrijft deze dimensies vooral vanuit een perspectief van zelforganisatie tussen individuele participanten van burgerinitiatieven. Uit dit onderzoek blijkt echter dat wanneer woningcorporaties willen bijdragen aan burgerinitiatieven, deze dimensies ook een rol spelen bij woningcorporaties, nog voordat het eerste contact met burgerinitiatieven is gelegd. Zo lijkt er een mate van samenhang te zijn tussen de kernwaarden (biografie) van de woningcorporatie

en de redenen om burgerinitiatieven te ondersteunen (cultuur) enerzijds en het aantal burgerinitiatieven waarmee de woningcorporatie contact heeft anderzijds. In de enquêteresultaten is een vergelijkbare uitkomst aangetroffen: er is een verband tussen interne procedures voor de omgang met burgerinitiatieven en bijstand aan burgerinitiatieven. Dit zou kunnen betekenen dat woningcorporaties door de ontwikkeling van eigen kernwaarden (biografie), doelstellingen (cultuur) en interne procedures (strategie) voor de omgang met burgerinitiatieven beter in contact kunnen komen met burgerinitiatieven en hen sneller bijstand kunnen geven.

Uit het onderzoek blijkt dat de geleverde bijdragen van woningcorporaties aan burgerinitiatieven allerlei vormen kunnen aannemen. Van de 31 onderzochte hulpbronnen, worden 30 hulpbronnen daadwerkelijk in meerdere of mindere mate gebruikt ter ondersteuning van burgerinitiatieven. Dit betekent dat woningcorporaties deze 30 gebruikte hulpbronnen uit tabel 13 kunnen inzetten om burgerinitiatieven te ondersteunen.