Hiërarchie, markt en netwerk

Een eerste stap om te komen tot het beschrijven en voorschrijven van institutionele sturing op een samenleving is het onderkennen van drie wezenlijk verschillende coördinatievormen, te weten `hiërarchie’, `markt’ en `netwerk’ (Thompson et al., 1991). Dit breed gedragen theoretisch kader (Exworthy, Powell & Mohan, 2010) onderscheidt coördinatie door rechtstreekse sturing (hiërarchie), coördinatie door concurrentie (markt) en coördinatie door onderlinge samenwerking (netwerk) (Verhoest, Legrain & Bouckaert, 2003). Het gaat bij deze coördinatievormen niet om wie of wat er gecoördineerd wordt, maar om de manier waarop dit gebeurt (Buitelaar, 2003). Hoewel ze in deze thesis zullen worden gerelateerd aan woningbouwbeleid, kunnen deze verschillende coördinatievormen dus optreden in tal van sectoren.

Hiërarchie

Een hiërarchische sturingsvorm is de klassieke benadering als het gaat om het in de gewenste richting sturen van onderdelen van de samenleving (Thompson et al., 1991). Een hiërarchische, bureaucratische coördinatiestructuur wordt gekenmerkt door een top-down sturing, waarbij de besluitvorming plaatsvindt op centraal niveau en de lagere organisaties enkel uitvoerder zijn van het vastgestelde beleid (Verhoest et al, 2003). Het model kent een duidelijke scheiding tussen zij die

25

besturen en zij die bestuurd worden (Martens, 2007). De taken en regels zijn er sterk formeel vastgelegd waardoor een rationele sturing ontstaat waarbij iedere persoon, organisatie of situatie hetzelfde wordt behandeld, ongeacht de sociale relaties die er spelen. Een hiërarchische sturing gaat uit van gezagsgetrouwe, objectieve ambtenaren welke zich conformeren aan het hogere beleid (Exworthy et al, 2010).

De hiërarchische sturing grijpt terug op de theorieën van Max Weber en Arthur Pigou welke betogen dat een centrale overheidsregulering gerechtvaardigd is om het algemeen belang te dienen (Verhoest et al, 2003; Webster, 1993). Pigou’s welvaartseconomische benadering (begin 20e eeuw) wijst op het onvermijdelijke optreden van marktfalen waardoor externaliteiten onvoldoende worden beprijsd en er onvoldoende wordt voorzien in publieke goederen. De hiërarchische sturing is tevens gebaseerd op de ideeën van Weber aan het einde van de 19de eeuw, welke wees op de grote potentiële effectiviteit, efficiëntie en rechtvaardigheid van een bureaucratische organisatiestructuur (Verhoest et al., 2003). De hiërarchische sturing biedt de mogelijkheid om collectief handelen, al dan niet op de markt, op een effectieve manier bij te sturen, geeft Jeremy Mitchell aan:

“Despite its problems hierarchy remains the most efficient mechanism for integrating the activities of a large group of people, of making an organization work effectively” (in Thompson et al., 1991, p.105)

Maar wat zijn dan de problemen waar Mitchell naar verwijst? Ondanks de theoretische kracht van de hiërarchische benadering blijken in de praktijk haar uitgangspunten veelal niet op te gaan (Webster, 1993). In werkelijkheid is in de complexe en veranderende samenleving veelal geen rationele aanpak mogelijk en spelen sociale relaties wel degelijk een rol. Uit de literatuur kunnen de nadelen van de hiërarchische benadering worden gedestilleerd. Ten eerste is een top-down sturing veelal onvoldoende in staat de sociaal wenselijke uitkomst te bepalen (Verhoest et al., 2003). De centrale overheid heeft een informatietekort aangaande de decentrale omgeving waardoor het lastig is de diversiteit in kaart te brengen. Veel problemen vragen om een contextspecifieke aanpak wat met het hiërarchische model wordt bemoeilijkt. Ten tweede is een hiërarchische organisatie vaak niet efficiënt (Webster, 1993; Verhoest et al., 2003). Om centrale sturing mogelijk te maken moeten veel transactie- en proceskosten worden gemaakt. Hierbij moet worden gedacht aan de beleidsvoorbereiding, het in werking stellen van regelgeving en de handhaving hierop. Bovendien wordt door de verticale beleidslijnen horizontale afstemming bemoeilijkt. Gezien deze nadelen is het niet vreemd dat de term `bureaucratie’ in het dagelijkse taalgebruik een negatieve bijklank heeft gekregen en vaak verwijst naar onpersoonlijke behandeling en inefficiëntie(Jacques, 1990).

VOORBIJ DE CONCURRENTIESTRIJD 26

Markt

Met het oog op de problemen die spelen bij een hiërarchische, bureaucratische overheidssturing is er begin 20ste eeuw een tweede coördinatievorm opgekomen die stelt dat het inspelen op marktmechanismen een veel efficiëntere manier is om de samenleving te coördineren (Verhoest et al., 2003; Thompson et al., 1991). Deze neoklassieke economische stroming heeft door de jaren heen betoogd dat ook in de publieke sector marktmechanismen zouden moeten worden ingevoerd om zo beter in te spelen op de (veranderende) behoeften en efficiënter te werken te bewerkstelligen. Deakin en Pratten (2000) definiëren het als een `quasi market’ waarbij men de markt zo structureert dat de overheid weliswaar het publiek belang bewaakt, maar de totstandkoming hiervan zoveel mogelijk over laat aan de markt:

“The state […] continues to have an extensive role in regulating the conditions under which the supply of goods and services takes place and in mediating between the public and private sectors. As a result, the quasi market is an apparently curious mixture of regulation and competition” (p.322)

Het betoog van de aanhangers van deze neoklassieke benadering bleek succesvol, want door de jaren heen is in veel overheidssectoren markwerking aangebracht (Osborne, 2010). Uitvoeringstaken welke voorheen een overheidsverantwoordelijkheid waren werden geprivatiseerd en ook intern is de publieke sector meer gaan concurreren. Het toelaten van marktwerking staat hierbij steeds op gespannen voet met het ontstaan van ongelijkheid en instabiliteit als het gaat om het voorzien in publieke goederen en het oplossen van sociale vraagstukken (Verhoest et al., 2003).

Netwerk

Hoewel Williamson in zijn publicatie `Markets and Hierarchies: Some Elementary Considirations’ (1975) nog genoegen nam met de twee voorgaande coördinatievormen moet er nog een laatste model worden toegevoegd om de werkelijkheid echt te kunnen begrijpen. Naast het top-down reguleren van de gewenste situatie en het beprijzen van de gewenste en ongewenste situatie is het immers ook mogelijk om op basis van samenwerking en een algemeen verantwoordelijkheidsgevoel te komen tot de gewenste situatie (Thompson et al., 1991). De coördinatievorm die zich op deze uitgangspunten baseert noemen we netwerkcoördinatie. De benadering bouwt voort op de ideeën uit de communicatieve planning en deliberatieve democratie, die veel meer de nadruk leggen op gedachtewisseling en debat tussen de belanghebbenden van een bestuurs- of beleidsproces (Martens, 2007). Het grootste verschil met een hiërarchische sturingsvorm is dat besluiten niet van bovenaf worden opgelegd, maar tijdens een vrijwillige onderhandeling worden genomen (Buitelaar, 2003). Het grootste verschil met marktcoördinatie is dat de onderhandelingen niet worden bepaald door het prijsmechanisme, hoewel er als uitkomst wel degelijk een prijs kan worden betaald (Buitelaar, 2003). Het gaat in netwerken veel meer om vertrouwen en overleg. De afspraken zijn dan ook veelal gebaseerd op een sociale

27

of politieke verplichting in plaats van strikt wettelijk vastgelegd (Sorensen & Torfing, 2005).

In figuur 11 is op schematische wijze samengevat wat de belangrijkste verschillen zijn tussen de drie coördinatievormen. Wel is het van belang in te zien dat de modellen in de praktijk zelden zo strikt gescheiden zijn:

There is no strict separation of the `models of coordination’. We often find mixed forms, containing elements of two or all of the models” (Buitelaar, 2003)

Het verschilt per beleidsveld in hoeverre de verschillende vormen van sturing aanwezig zijn (Thompson et al., 1991) (zie figuur 12). Hoe dan ook kan het onderscheid tussen deze fundamenteel andere vormen behulpzaam zijn om een praktijkanalyse te structureren.

^ Figuur 11: Schematische weergave van de belangrijkste verschillen tussen de drie coördinatie- vormen (bron: eigen figuur o.b.v. Verheugt et al., 2003; Thompson et al., 1991; Exworthy et al., 1999)

Figuur 12: De drie vormen van coördinatie kunnen in de samenleving gescheiden of gebundeld optreden (bron: Thompson et al., 1991) >

VOORBIJ DE CONCURRENTIESTRIJD 28