Het transitieproces in Egypte

Op 25 januari 2011 begon de revolutie in Egypte met demonstraties door het hele land tegen het autoritaire regime van president Mubarak. De oorzaak achter de demonstraties moet vooral ge- zocht worden in de heersende ontevredenheid over de economische situatie, maar corruptie en po- litieke repressie waren eveneens belangrijke factoren. De opstanden gingen gepaard met een roep om democratische hervormingen. Er bestonden echter grote verschillen over de uitvoering van de- ze hervormingen in combinatie met de diversiteit in religieuze en culturele waarden tussen de de-

36

monstranten. De verschillende eisen werden echter spoedig vervangen door één gezamenlijke eis, de val van Mubarak (Tudoroiu 2011: 380).

Op 11 februari, na 18 dagen van demonstraties, besloot Mubarak af te treden en de macht over te dragen aan de hoogste raad van de strijdkrachten (Scaf). De grondwet werd opgeschort en het parlement ontbonden. De militaire raad verordonneerde dat er in een tijdsbestek van zes maanden een nieuwe grondwet moest worden opgesteld en dat er nieuwe parlementaire en presidentiële verkiezingen gehouden zouden worden. De militaire raad zegde bovendien toe de macht over te dragen aan de nieuwe burgerregering.

In de beginperiode na de val van Mubarak leken de maatschappelijke tegenstellingen beheers- baar (Brown 2012: 46) en bovendien zijn democratische mechanismen bij uitstek geschikt om dit soort conflicten op te lossen. Als men uit zou gaan van een zuiver electorale definitie van democra- tie, kan worden geconcludeerd dat Egypte het bijzonder goed deed in de transitieperiode. Tot het aantreden van president Morsi op 30 juni 2012 werden er vijf keer verkiezingen georganiseerd6_.

Op 19 maart werd een referendum gehouden door de militaire raad over aanpassingen van de grondwet, met als doel de weg vrij te maken voor verdere politiek hervormingen. (Sarquis 2012: 886). De aanpassingen betekenden eveneens dat het land tijdens het transitieproces bestuurd zou worden door het leger (Brown 2012: 47). De Moslimbroederschap koos de kant van de militaire raad en steunde deze verkiezingen. De snelle organisatie van parlementaire verkiezingen bood de Broederschap een unieke kans om gebruikt te maken van haar populariteit onder de bevolking en haar solide organisatie ten opzichte van de andere aanhangers van de revolutie. De opkomst was ruim 40% van de bevolking en bijna 80% van de uitgebrachte stemmen ondersteunde de voorge- stelde aanpassingen (Tudoroiu 2011: 380 en Wickham 2011: 213).

De liberale groeperingen waren echter zeer ontevreden over deze verkiezingen (Hellyer 2011: 122). De liberalen en de andere revolutionaire groeperingen wilden een geheel nieuwe grondwet en bovendien meer tijd om de verkiezingen voor te bereiden. In tegenstelling tot de Moslimbroe- derschap waren de overige partijen sterk verdeeld zowel wat betreft de organisatie als het politieke programma. Het coherente politieke programma en de hogere organisatiegraad van de Moslim- broeders bleken inderdaad de doorslag te geven (Hellyer 2011: 118 en Tudoroiu 2011: 381). De uitslag kan echter ook worden gezien als een teken dat de Egyptische bevolking behoeft had aan stabiliteit in de context van de economische crisis en de maatschappelijke chaos en niet per defini- tie als een afwijzing van het standpunt van de liberalen (Hellyer 2011: 122). De liberalen leken deze

6 _{Bovendien waren er onder het regime van Mubarak in november en december eveneens parlementaire ver-}

37

situatie echter niet goed aan te voelen en hielden nieuwe demonstraties tegen het leger en de grondwet (Dunne en Radwan 2013: 93).

Op 30 april 2011 richt de Moslimbroederschap een politieke partij op, de Partij voor Vrijheid en Rechtvaardigheid. In een poging de overige oppositie partijen gerust te stellen liet de Broederschap weten geen presidentskandidaat te zullen leveren en niet uit te zijn op een meerderheid in het par- lement (The Economist: 2011). In juni beloofde de partij bovendien dat een coalitie met de nationa- listische en liberale partij (Wafd) aan te gaan (The Economist: 2011b).

De tegenstellingen tussen de Broederschap en de oppositie namen echter toe. Bij demonstraties op 27 mei 2011 voor een nieuwe grondwet en voor de berechting van Mubarak en zijn handlagers, koos de Broederschap wederom de zijde van het leger. De demonstraties werden daarbij afgedaan als antirevolutionair (Hellyer 2011: 123).

De verkiezingen voor het Egyptische Lagerhuis werden gehouden in de periode van november 2011 tot januari 2012. De daarop volgende verkiezingen voor het Egyptische Hogerhuis (Shura) werden gehouden in de periode januari en februari. De verkiezingen voor de Shura waren echter minder populair dan het eerdere referendum (Sarquis 2012: 888). Wellicht was de bevolking moe van de verkiezingen of groeide de angst voor de islamisering van de samenleving.

In de uitslagen van beide verkiezingen kwam de sterke positie van de Moslimbroederschap we- derom naar voren. Ongeacht de relatief kleine rol in de demonstraties tegen Mubarak, was de Broe- derschap de grote overwinnaar. De moslimpartijen behaalden uiteindelijk meer dan 70% van de zetels in het parlement. De militaire raad viel echter niet onder toezicht van het nieuwe parlement op basis van de aangepast grondwet. Pas na de verkiezing van een nieuwe president zou de macht doorgegeven worden.

De populariteit van de Broederschap onder de bevolking was mede gebaseerd op haar maat- schappelijke rol op het gebied van armoedebestrijding, gezondheidszorg, scholing en een lange ge- schiedenis van protest tegen het regime van Mubarak (Sarquis 2012: 887 en Tudoroiu 2011: 381- 382). Na de val van het regime van Mubarak was de Moslimbroederschap, naast het leger, de sterk- ste en best georganiseerde partij in de Egyptische politiek. Na het afschaffen van van sociale voor- zieningen door de staat, in het kader van de neoliberale hervormingen, had de Moslimbroederschap veel van deze taken overgenomen waardoor de populariteit van de organisatie onder de bevolking steeg.

Er werd eveneens geen consensus bereikt tussen de partijen bij het schrijven van een nieu- we grondwet. De islamitische meerderheid van de Broederschap en de andere islamitische partijen in zowel het Hogerhuis als het Lagerhuis vertaalde zich in een door de islamieten overheerst comité

38

dat verantwoordelijk zou zijn voor het schrijven van een nieuwe grondwet (Brown 2012: 47-48). De overige oppositiepartijen weigerden mee te werken aan het comité en deden beklag bij de ad- ministratieve rechtbank waarna het comité werd ontbonden. De motivering van de rechtbank was dat het comité niet representatief was en parlementariërs zichzelf niet mochten verkiezen (Brown 2012: 48). Het resultaat was de oprichting van een nieuw comité dat qua samenstelling niet veel verschilde, maar waarin geen parlementariërs zitting namen (Brown 2012: 48).

De groeiende invloed van de Moslimbroederschap betekende een grote verandering voor de Egyptische revolutie. In eerste instantie waren het de jonge revolutionairen en liberale groeperin- gen die een voortrekkersrol innamen bij de demonstraties tegen Mubarak (Sarquis 2012: 887). Na de verkiezingen werd de Moslimbroederschap echter de belangrijkste vertegenwoordiger van het nieuwe regime. De Moslimbroederschap was niet per definitie ondemocratisch, maar gaf wel een andere invulling aan politieke hervormingen dan de liberale groeperingen (Sarquis 2012: 887). De Broederschap streeft islamitische principes na die niet altijd overeen komen met de klassiek wes- terse opvatting van democratie die aangehangen werd door de liberalen. De Broederschap was bo- vendien de traditionele opponent van het oude, door het leger gesteunde, regime van Mubarak.

Eind mei werd de eerste ronde van de presidentiële verkiezingen gehouden. Deze verkiezin- gen werden echter gemarkeerd door het controversiële besluit van de kiescommissie om drie van de presidentiële kandidaten op dubieuze wettelijke gronden uit te sluiten van de verkiezingen (Sarquis 2012: 888). Onder deze kandidaten was de eerste keuze van de Moslimbroederschap.

Zoals verwacht vielen de resultaten van de eerste ronde van de verkiezingen niet bij ieder- een in goede aarde. De belangrijkste functie van democratische mechanismen is een vreedzame op- lossing van maatschappelijke conflicten te faciliteren. Na de eerste verkiezingsronde bleven er twee kandidaten over. Ten eerste Mohamed Morsi als kandidaat van de islamitische Moslimbroeder- schap en ten tweede Ahmed Shafiq, voormalig premier onder Mubarak en vertegenwoordiger van het oude neoliberale beleid. De uitslagen van de eerste ronde waren een goede indicatie van de complexe verhoudingen in de maatschappij. Het verschil tussen beide kandidaten was minder dan 1 procent van de stemmen. Samen vertegenwoordigde de twee kandidaten echter maar 50% van de bevolking. De kandidaten van de jonge revolutionairen en de liberalen vielen af. De opkomst bij de verkiezingen was bovendien slechts 47%, maar in het kader van de historisch context kan dat als een relatief hoog percentage beschouwd worden (Sarquis 2012: 889).

Ondanks beschuldigingen van fraude bleef de situatie relatief rustig bij de verkiezingen. De mo- gelijkheid op interventie van het leger was een constante factor en gaf de impressie dat het leger ongeacht de uitslag van de verkiezingen het laatste woord zou hebben (Sarquis 2012: 890).

39

In de tweede ronde moest de bevolking een keus maken voor het islamitische beleid van de Moslimbroederschap of voor een continuering van het oude beleid onder Mubarak. Op 31 mei 2012 verliep de staat van beleg na een periode van dertig jaar. Het leger besloot de noodtoestand niet te verlengen. Dit leek een goed teken. De noodtoestand was een van de redenen achter de demonstra- ties tegen Mubarak (Sarquis 2012: 892).

Vlak voor de tweede ronde van de presidentiële verkiezingen werd het parlement echter ont- bonden door de Hoge Raad wegens ongeldigheid van 30% van de zetels. Tevens werd op 17 juni de staat van beleg weer ingesteld door de Scaf (Kirkpatrick 2012). Bovendien vaardigde de militaire raad een decreet uit waarbij het zichzelf ongekende wetgevende bevoegdheden gaf, een beslissende stem bij het schrijven van de nieuwe grondwet en controle over het budget van defensie (Sarquis 2012: 893 en Freedom House 2014). De Scaf verzekerde zichzelf daarmee van een politieke rol on- geacht de uitslag van de verkiezingen en ontrok het leger aan burgerlijk toezicht (Brown 2012: 48). De tweede ronde van de presidentiële verkiezingen werden gekenmerkt door een grote mate van scepsis. De lange duur van het transitieproces, het gebrek aan acceptabele kandidaten en de acties van het leger deed grote delen van de bevolking twijfelen over de betekenis van de verkiezin- gen (Sarquis 2012: 894). Op 24 juni werd Morsi uitgeroepen tot winnaar van de tweede ronde waarna hij op 30 juni aantrad als president.

Na zijn aantreden als president probeerde Morsi het parlement te herinstalleren (Hendrix en Londono 2012), maar de Hoge Raad handhaafde het besluit om het parlement te ontbinden (Hussein 2012). Morsi slaagde er echter wel in om met een presidentieel decreet het decreet van de militaire raad op te heffen (Brown 2012: 49). De angst bij de oppositie over de ongebreidelde macht van de president groeide. Een ander decreet uit november waarmee Morsi de grondwet buiten het wettelijke toezicht van de Hoge Raad plaatste, leek de ambities van de president te bevestigen (Kirkpatrick en El Sheikh 2012). Een nieuwe ronde van demonstraties brak uit, maar dit keer ge- richt tegen de Moslimbroederschap in plaats van het leger. Het referendum over de nieuwe grond- wet werd door een groot deel van de oppositie geboycot en de opkomst was slechts 33%.

De verkiezingen voor het nieuwe parlement zouden worden gehouden in februari 2013, na goedkeuring door het Constitutionele Hof. Het Constitutionele Hof stuurde het conceptplan voor de verkiezingen echter tot twee keer toe terug (Kirkpatrick 2013). Op 30 juni demonstreerden miljoe- nen Egyptenaren op straat tegen het regime van president Morsi en op 3 juli greep het leger in en werd president Morsi afgezet en gearresteerd.

40

6.2 Strategische keuzes van politieke elites

Als we naar het handelen van de belangrijkste politieke actoren rondom de verschillende verkie- zingen kijken, komen een aantal fundamentele problemen naar voren. Allereerst resulteerden de diverse verkiezingen niet in een afname van spanning tussen de partijen. Na elke verkiezingsronde leken de bestaande tegenstellingen tussen de diverse groeperingen juist dieper te zijn geworden (Brown 2012: 46). Het eerste probleem was te wijten aan een gebrek aan overeenstemming tussen de elites over de regels en het verloop van het democratiseringsproces. Het is van belang om duide- lijke afspraken te maken en compromissen te sluiten met de andere partijen, alvorens te beginnen aan verkiezingen (di Palma 1990: 44-46).

Een tweede probleem was de regie van het leger over het transitieproces zelf. Uit de theorie komt naar voren dat het belangrijk is om het leger bij het democratiseringsproces te betrekken. De pogingen van de Broederschap om een goede relatie met het leger op te bouwen lijken echter ten koste te zijn gegaan van de relatie tussen de Broederschap en de andere partijen. Het gevolg was dat verkiezingsuitslagen niet als legitiem werden ervaren onder grote delen van de bevolking. Een tweeënhalf jaar durende politieke crisis die eindigde met een tweede staatsgreep was het resultaat.

Een goed voorbeeld hiervan is de steun van de Broederschap aan het door het leger georgani- seerde referendum op 19 maart 2011 over wijzigingen in de grondwet. De Broederschap besloot de verkiezingen te steunen terwijl de liberale partijen zich er juist tegen gekeerd hadden. De Broeder- schap wilde de verkiezingen gebruiken om haar positie te verstevigen ten koste van de overige par- tijen. Van samenwerking en het sluiten van compromissen tussen de elites was daarmee geen spra- ke.

De keuze voor het leger valt bovendien niet uit te leggen als een poging om het leger bij het be- sluitvormingsproces te betrekken. Het leger had al volledige controle over het transitieproces. In- dien de Moslimbroederschap zich had aangesloten bij de liberalen was het niet ondenkbaar ge- weest dat men het leger had kunnen dwingen een nieuwe grondwet op te stellen. Er was geen spra- ke van overeenstemming tussen de verschillende partijen over de wijze waarop de samenwerking in het transitieproces plaats moest vinden.

De fout lag echter niet alleen bij de Moslimbroederschap. In plaats van de verkiezingsuitslag van 19 maart te accepteren en zich voor te bereiden op de daaropvolgende parlementsverkiezingen, besloten de liberalen te demonstreren tegen de grondwet en de verkiezingen te boycotten. De libe- ralen waren intern bovendien sterk verdeeld en niet in staat om een coherent verkiezingspro- gramma op te stellen (Dunne en Radwan 2013: 94). De liberalen leken zich meer te identificeren

41

met een rol als tegenstander van het leger of als tegenstander van de Moslimbroederschap, dan uit te gaan van een eigen politiek programma (Dunne en Radwan 2013: 87).

Aan de andere kant bleek dat in tegenstelling tot de eerder gedane uitspraken, de Moslimbroe- derschap wel streefde naar een meerderheid in zowel het Lagerhuis als het Hogerhuis. Ook hieruit blijkt dat de Moslimbroederschap meer belang hechte aan het vergroten van de macht, dan op sa- menwerking op basis van respect voor democratische waarden. Tijdens het bewind van Mubarak was de Broederschap erg voorzichtig en werd er bewust voor gekozen om kandidaten te leveren voor een beperkt aantal zetels en daardoor af te zien van een grotere overwinning (Wickam 2011: 211). Het doel hiervan was om zowel het regime als de rest van de maatschappij gerust te stellen (Wickam 2011: 211). Op basis van die overwegingen was een meer geleidelijke koers naar electo- raal succes daarom een mogelijke optie geweest. Ook hieruit blijkt dat de Broederschap in deze fase van het transitieproces weinig oog had voor een meer op consensus gerichte benadering van het democratiseringsproces waarbij de belangen van de andere partijen meegenomen konden worden.

De keuze om het leger te steunen bij de demonstraties op 27 mei benadrukte eveneens het feit dat de Moslimbroederschap koos voor het leger over samenwerking met de liberalen. Daarbij bleek ook uit de keuzes met betrekking tot de samenstelling van de grondwettelijke commissie dat Broe- derschap geen compromis zocht, maar zoveel mogelijk invloed wilde verkrijgen.

De presidentiële verkiezingen resulteerden eveneens in een verdieping van de tegenstellingen tussen de Moslimbroederschap en de overige partijen. De rol van het leger was hierbij echter van cruciaal belang. Door het uitsluiten van diverse presidentiële kandidaten, het ontbinden van het parlement en het militaire decreet op de vooravond van de verkiezingen gaf het leger aan niet van plan te zijn haar politieke invloed op te geven. Op dat moment ging het meer om de strijd tussen het leger en de Moslimbroederschap waarbij de overige partijen geen rol speelden.

Bovendien zorgde het feit dat er gekozen werd in twee rondes ervoor dat de scheidslijnen ver- groot werden. Na de eerste ronde bleven er slechts twee kandidaten over. Voor een groot deel van de bevolking betekende dit een keuze uit twee kwaden. De jonge revolutionairen en de liberalen verdwenen hierdoor verder naar de achtergrond van het politieke toneel (Sarquis 2012: 892).

Het gebruik van presidentiële decreten door Morsi valt in de context van de acties van het leger misschien goed te begrijpen. Voor de overige partijen werd de angst voor unilateraal optreden van de Broederschap echter bevestigd. Het vertrouwen in de mogelijkheden van samenwerking was verdwenen en de Egyptische maatschappij was diep verdeeld.

Concluderend kunnen we stellen dat de keuzes van de diverse politieke actoren cruciaal waren bij het mislukken van het democratiseringsproces. Het gebrek aan overeenstemming over de in-

42

richting van het transitieproces en het ontbreken van een geloof in consensus bij vooral de Broe- derschap waren van doorslaggevend belang. Het gevolg was dat de liberalen niet bereid waren om de uitslagen van democratische verkiezingen te accepteren en de Moslimbroederschap de verkie- zingen leek te gebruiken voor confrontatie in plaats van pacificatie. De Broederschap beschouwde democratische mechanismen meer als middel om tegenstanders te verslaan dan als instrument om, ondanks bestaande tegenstellingen, tot vreedzame oplossingen te komen. Van een geloof in de in- trinsieke waarde van democratie was hierbij zeker geen sprake. Het is echter de vraag in hoeverre de Broederschap reageerde op acties van het leger en in hoeverre zij voordeel wilde behalen ten opzichte van andere groeperingen. De keuzes met betrekking tot de parlementaire verkiezingen suggereren echter dat een democratische oplossing voor ideologische tegenstellingen niet hoog op de agenda van de Broederschap stond

Door de interne verdeeldheid kon men niet gezamenlijk optreden tegen het militaire gezag. Het leger behield de controle over het transitieproces, waardoor de verschillende partijen vooral sa- menwerking met het leger zochten en geen serieuze poging deden om gezamenlijk onderlinge ge- schillen op te lossen. De politieke erfenis van Mubarak met zwakke oppositie partijen en een sterke, maar in zichzelf gekeerde Moslimbroederschap vormde hierbij een complicerende factor. Ook de autoritaire patronen van onderdrukking en unilateraal optreden in plaats van onderling vertrou- wen en samenwerking kunnen worden teruggeleid tot het beleid van onderdrukking en de verdeel en heerspolitiek onder Mubarak en zijn voorgangers (Rahman 2007: 27-30).