‘De opvolging van Tito is niet alleen voor Joegoslavië van belang. Men bedenke wel dat het land een strategisch belangrijk punt is gelegen. Het geeft rugdekking aan Roemenië, het dekt de flanken van Oostenrijk, Italië, Albanië en Griekenland en het heeft een kust waar de Russen zo graag marinefaciliteiten zouden krijgen’.78
‘Generaties van waarnemers in Joegoslavië hebben gespeculeerd over wat er met dit land zou gebeuren wanneer de grote leider [Tito] eenmaal van het toneel zou zijn verdwenen. De huidige generatie heeft nu 2 jaar de gelegenheid gehad een Tito-loos Joegoslavië te observeren en ontkomt niet aan de conclusie dat over de gehele linie weinig reden tot juichen bestaat’ - Ambassadeur van der Valk te Belgrado aan Den Haag, 21-04-1982.79
2.1 Inleiding
Het citaat van Broekmeyer geeft aan dat Joegoslavië een strategische ligging had in Europa, niet alleen gezien de bipolaire situatie in Europa die de Koude Oorlog creëerde, maar ook geografisch. De onafhankelijke positie van Joegoslavië was voor zowel het communistische als het kapitalistische blok belangrijk. Het tweede citaat geeft weer dat voorafgaand aan het overlijden van de Maarschalk zowel nationale en internationale waarnemers zich afvroegen wat er met Joegoslavië zou gebeuren als Tito zou overlijden. Dit hing samen met de onafhankelijkheid van Joegoslavië. Ook in Nederland besteedde het ministerie van Buitenlandse Zaken aandacht aan de eventuele gevolgen en toekomst.
Aangezien in het vorige hoofdstuk is geconstateerd dat het Nederlandse beleid ten aanzien van Joegoslavië de lijn volgde van de NAVO, valt te verwachten dat de eerste hoofdlijn en de daartoe behorende rolopvattingen terug te vinden zijn in het politieke beleid rondom de dood van Tito. Tevens wordt verwacht dat de derde hoofdlijn naar voren komt in het beleid. In 1981 werden namelijk gedurende een opstand in Kosovo mensenrechten geschonden en stond de rechtsorde in Joegoslavië onder druk. Alvorens het Nederlandse beleid wordt onderzocht, zal eerst de achtergrond van de politieke situatie in Joegoslavië worden toegelicht. In dit hoofdstuk staat de volgende onderzoeksvraag centraal: bereidde de Nederlandse regering zich voor op het overlijden van Tito en hoe reageerde zij op de onrust in Kosovo in 1981?
2.2 Achtergrond
Het Joegoslavië van Tito was een communistische federatie, bestaande uit zes republieken (Slovenië, Kroatië, Servië, Bosnië-Hercegovina, Montenegro en Macedonië) en twee autonome
78
M.J.Broekmeyer, ‘Na Tito – wat dan?’, Internationale Spectator, vol. 34, no. 1 (1980), 25-30, aldaar 25.
25 provincies (Vojvodina en Kosovo).80 Het streven van Tito was het creëren van een klasseloze samenleving.81 Deze nieuwe staat zou in geen enkel opzicht een voorzetting vormen van het ‘eerste Joegoslavië’, dat een sterk gecentraliseerd bestuur kende en werd gedomineerd door de Serven.82 Tito wilde dat niet één volk de boventoon zou voeren. Alle republieken hadden dezelfde status en rechten, waardoor de rivaliteiten tussen nationaliteiten (en republieken), zoals die in het eerste Joegoslavië tot uiting kwamen, in toom werden gehouden.
Het feit dat Joegoslavië als een federatie werd vormgegeven, betekende niet dat de macht op een dergelijke wijze was georganiseerd. De macht lag duidelijk bij de partijtop en in het bijzonder bij Tito.83 Feitelijk was het dus een gecentraliseerde staat met een één-partijstructuur.84 Het bestuurssysteem van Joegoslavië was bijzonder complex.85 Dit leidde tot onduidelijkheid over en vertraging in het nemen van beslissingen die door de partijtop werden genomen.
Joegoslavië modelleerde de staat in de eerste jaren na de Tweede Wereldoorlog naar direct voorbeeld van de Sovjet-Unie. De grondwet van 1936 van de Sovjet-Unie was vrijwel in zijn geheel overgenomen voor de eerste constitutie van Joegoslavië uit 1946.86 Op bestuurlijk terrein betekende dit dat de communistische partij de enige en leidende partij was en er zou worden gestreefd naar ‘de dictatuur van het proletariaat’. Op economisch gebied was er sprake van grootschalige collectivisatie en werden er vijfjarenplannen opgesteld. Stalin was een groot voorbeeld voor Tito en de Joegoslavische natie.
De bewondering en directe navolging van de Sovjet-Unie was echter van korte duur. In 1948 keerde Joegoslavië zich af van de Sovjet-Unie en het Stalinisme. Joegoslavië ging een eigen koers varen. Vanaf dat moment wilde de federatie zich niet alleen afzetten tegen het ‘eerste Joegoslavië’, maar ook tegen de Sovjet-Unie en alles wat daarbij hoorde.87 Dit kenmerkte Joegoslavië. Gedurende de jaren vijftig en zestig kreeg het Joegoslavië van Tito verder vorm. Belangrijke en kenmerkende elementen van Tito’s regeerperiode op het gebied van nationale politiek waren: broederschap (en eenheid), het arbeiderszelfbestuur en nadruk op socialisme (in
80
Zie voor een kaart Bijlage II.
81 D. Jović, ‘Yugoslavism and Yugoslav Communism’, in: D. Djokić (ed.), Yugoslavism histories of a failed idea
1918-1992 (Londen 2003) 159.
82
Ibidem.
83 Burg, ‘Ethic conflict and the Federalization of Socialist Yugoslavia’, 120.
84 Tepavac, ‘Tito’, in: Burn This House, 67.
85 Zie voor een schematisch overzicht met korte toelichting Bijlage II.
86
C. Bennett, Yugoslavia’s bloody collapse, causes, course and consequences (Londen 1995) 53.
plaats van nationalisme).88 Op het internationale toneel was Joegoslavië de nadrukkelijke leider van de niet-gebonden landen.
Gedurende Tito’s bewind werd er viermaal een nieuwe grondwet geïntroduceerd. De belangrijkste verandering kwam voort uit de constitutie van 1974 – tevens de laatste grondwet van Joegoslavië en toentertijd de langste ter wereld. Kosovo en Vojvodina kregen beide volledige economische en politieke autonomie, met een de facto status als republiek.89 De republieken en de provincies kregen het vetorecht in de federale vergadering, wat ertoe leidde dat Joegoslavië veranderde van een federatie in een confederatie.90 In de constitutie van 1974 probeerde Tito een basis te creëren voor een nieuw soort presidentschap na zijn dood. Hij wilde voorkomen dat één individu de macht zou krijgen en stelde daarom een collectief presidentschap in. Dit bestond uit acht leden, één uit elke republiek en provincie, plus Tito als negende lid.91 Tito zou het nieuwe presidentschap voorzitten en tegelijkertijd president van de republiek zijn. In de wet werd vastgelegd dat na Tito’s overlijden, deze laatste post zou verdwijnen en het collectieve presidentschap roterend zou worden. Deze beslissing zou Joegoslavië bestuurlijk gezien verzwakken en in de jaren tachtig leiden tot een machtsvacuüm waarin het desintegratieproces versneld zou raken.92
2.3 Het overlijden van Tito en de politieke situatie in Joegoslavië
Toen Tito op 4 mei 1980 overleed, draaide het politieke debat de eerste jaren daarna vooral om het al dan niet invoeren van hervormingen binnen bestaande instituties en om het toenmalige politieke systeem beter te laten functioneren. De partij wilde de lijn van Tito voortzetten en van ingrijpende hervormingen die het systeem zouden veranderen, was geen sprake. Dit gebeurde pas halverwege de jaren tachtig, toen het duidelijk werd dat het politieke systeem onhoudbaar was.93 De manier waarop het politieke en bestuurlijke stelsel zou moeten worden aangepast, was onderwerp van debat: decentralisatie versus centralisatie en liberalisme versus conservatisme.94 De machthebbers bleven vasthouden aan een eenpartijstelsel.
88 Detrez, 103.
89 M. Tepavac, ‘Tito’, in: Burn This House, 72.
90
Ibidem, 81.
91
Ramet, The Three Yugoslavias, 327.
92 Zie: D. Jović, ‘Yugoslavism and Yugoslav Communism’, in: D. Djokić (ed.), Yugoslavism histories of a failed
idea 1918-1992 (Londen 2003) 158.
93
Ramet, The three Yugoslavia’s, 334.
27 Het roulerende en meerkoppige presidentschap functioneerde al voordat Tito was overleden, maar kenmerkte zich door de sturende rol van de maarschalk. Tito bleef duidelijk de opperste leider. Na zijn overlijden moest het presidentschap daadwerkelijk gaan functioneren zoals Tito het had bedoeld: de macht mocht niet bij één persoon komen te liggen (en belangrijker: niet bij één nationaliteit en republiek) en daarvoor werd het president- en vicepresidentschap eens per jaar afgewisseld. Een ander aspect van de grondwet van 1974 was de vergaande verzelfstandiging van de republieken en provincies en het vetorecht waarover zij beschikten in de federale vergadering. Hierdoor kon elke beslissing, die in de ogen van één republiek ongunstig leek, worden tegengehouden.
Het systeem bleek een fiasco. Het collectieve leiderschap verzuimde heldere en haalbare doelen te stellen om de economische, bestuurlijke en sociale problemen het hoofd te bieden.95 Het ontbreken van een duidelijke leider bracht het systeem in continue staat van afwachting en verwarring. Het voornaamste politieke en bestuurlijke probleem in Joegoslavië gedurende de jaren tachtig was het feit dat het land onbestuurbaar was. De republieken keerden zichzelf steeds meer naar binnen en waren op zichzelf gericht.
2.4 Het Nederlands beleid ten aanzien van Tito
In zowel nationale als internationale kringen werd al sinds de jaren zeventig gespeculeerd over de toekomst van Joegoslavië, als Tito zou te komen overlijden. Verschillende scenario’s passeerden de revue in wetenschappelijke artikelen, de pers, maar ook in berichtgeving tussen ambassades en hun regeringen. In 1976 werd door het Ministerie van Buitenlandse zaken een nota opgesteld met als titel ‘Joegoslavië als mogelijke crisishaard’.96 Het bevatte een analyse over de toekomst van Joegoslavië als Tito zou komen te overlijden.
In de eerste alinea werd beschreven dat ‘vrij algemeen erop wordt gerekend dat in Joegoslavië na het overlijden of wegvallen van Tito, van de alsdan optredende nieuwe leiding een krachtig streven zal uitgaan om de Tito-koers in essentie voort te zetten’.97 Hier werd vervolgens aan toegevoegd dat ‘dit weliswaar niet sluitend valt te bewijzen, maar kan een grote mate van plausibiliteit niet worden ontzegd’.98 In het rapport werd dit verder niet toegelicht of uitgewerkt, het werd blijkbaar als een gegeven beschouwd. Het enige wat er nog aan werd toegevoegd is dat
95 J. Udovički en I. Torov, ‘The Interlude’, in: Burn this house , 80.
96 ABZ, inv.nr. 24669, 1975-1984, 911.31/Zuid-Slavië, kenmerk: Plan-257217/3753 GS, 12 oktober 1976.
97
Ibidem, 1.
er ‘weliswaar binnen Joegoslavië tussen de diverse volksgroepen niet te miskennen tegenstellingen bestaan, […] maar er is alle reden om aan te nemen, dat het voortbestaan van de Joegoslavische staat, […] verre zal worden verkozen boven de onzekerheden die het gevolg zouden zijn van iedere separatistische beweging’.99
Uit het bovenstaande blijkt dus dat de regering op de hoogte was van de tegenstellingen tussen de verschillende volken, maar dit werd niet als probleem gezien. Het is noodzakelijk om aan te geven dat dit rond het opstellen van het rapport in 1976 ook de heersende praktijk was.100 Ondanks het feit dat werd verwacht dat de stabiele koers zou worden voortgezet was ‘voorzichtigheid in de prognose geboden’ en ‘veel grotere voorzichtigheid moet in acht worden genomen bij de prognose voor de wat langere termijn’.101
Een opvallend groot aandeel werd in het rapport gewijd aan de eventuele reactie van de Sovjet-Unie op het overlijden van Tito. Het Westen, dat wil zeggen de NAVO, vreesde voor een uitbreiding van de Sovjetinvloed in Joegoslavië als Tito zou overlijden. Zij was er van overtuigd dat ‘er zonder meer van uit kan worden gegaan dat de Sowjet-Unie zal trachten haar invloed in het Joegoslavië na Tito te vergroten, zoveel als mogelijk en wenselijk door haar zal worden geacht’.102 Het rapport behandelde vier verschillende scenario’s: 1) een grootscheepse militaire actie, d.w.z. invasie; 2) een onmiddellijke, of spoedige, algehele politieke “omarming”; 3) een geleidelijke inkapseling van Joegoslavië in de Sowjet-Russische machtssfeer; 4) een zo groot mogelijke uitbreiding van de Sowjet-invloed in Joegoslavië, zonder dat wordt gepoogd de positie van het land wezenlijk te wijzigen.103 Het laatste scenario werd het meest waarschijnlijk geacht.104
Wat betreft het beleid dat Nederland ten aanzien van Joegoslavië in de toekomst zou moeten hanteren, stelde het rapport het volgende: ‘wat het Westelijk beleid m.b.t. het post-titoïstische Joegoslavië betreft, dient als uitgangspunt te gelden dat continuering van de huidige, min of meer zelfstandige positie van dit land een vitaal belang van het Westen is’.105 Nederland genoot de voorkeur voor een voortzetting van het beleid van Tito, als de Maarschalk zou
99 Ibidem.
100 De nationaliteitenkwestie, werd los van de problemen rondom de Albanezen, pas een urgent probleem toen politici het gingen gebruiken in hun machtsstrijd (zie hoofdstuk 4).
101
ABZ, inv.nr. 24669, 1975-1984, 911.31/Zuid-Slavië, kenmerk: Plan-257217/3753 GS, 12 oktober 1976, 2.
102 Ibidem, 3.
103 Ibidem, 3.
104
Ibidem, 7.
29 overlijden. Niet alleen zou het interne beleid van Joegoslavië moeten worden voortgezet, ook het westerse beleid ten aanzien van Joegoslavië zou moeten worden gecontinueerd.106 Zoals in het eerste hoofdstuk is aangetoond, werd met dit beleid bedoeld dat Joegoslavië onafhankelijk moest blijven ten opzichte van het kapitalistische en communistische blok. Tegelijkertijd was er wel sprake van steun, op bijvoorbeeld economisch terrein. Het rapport benadrukte deze opstelling: ‘ten aanzien van interne tegenstellingen in Joegoslavië zal uiteraard door het Westen niet openlijk partij kunnen worden gekozen, behalve met steun aan het wettige bewind’.107
Op 7 maart 1980 – twee maanden voor het daadwerkelijk overlijden van Tito – stelde de Ambassade te Belgrado een notitie op getiteld ‘toekomstperspectieven’. In deze notitie werd vooruitgeblikt op het zogenoemde post-titobewind, dat volgens de eerste alinea, ‘[…] moeite genoeg zal hebben om zich te consolideren, zich niet uit vrije wil zal storten in experimenten. Vooreerst zal continuïteit dan ook zijn leidend beginsel zijn.’.108 De ambassadeur Jo van der Valk constateerde verder dat ‘er na het overlijden van Tito niet direct sprake zal zijn van een “de-tito-isatie” – zoals een destalinisatie en een de-mao-isatie –, aangezien de Joegoslaven onder Tito in materiële zin goed is gegaan. Hij is veelmeer de “vader des vaderlands” dan een gevreesde, machtsbeluste dictator. Zich van zijn levenswerk en nagedachtenis distantiëren kan dan ook het nieuwe bewind geen prestigewinst opleveren, eerder verlies. Het zou zelfs gevaarlijk kunnen zijn, omdat Tito reeds bij zijn leven zo duidelijk het symbool van de eenheid is geworden’.109
De ambassadeur pleitte hier dus voor een continuering van het Tito-regime, na het overlijden van Tito. De argumenten die hij hiervoor aanleverde hadden betrekking op Joegoslavië en de Joegoslaven zelf. Van der Valk leverde geen aanbeveling ten aanzien van de Nederlandse regering en stelde ook niet dat voortzetting van het beleid voor Nederland (of de internationale gemeenschap) (on)gunstig zou zijn. Indirect deed hij echter toch een aanbeveling, door de zin ‘Het zou zelfs gevaarlijk kunnen zijn’. Hierbij gaf hij het ministerie aan dat een nieuwe koers gevaarlijk kon zijn voor het ‘nieuwe’ bewind. In feite betekende dat ook een precaire situatie voor het Westen en Nederland, aangezien zij belang hadden bij een stabiel en onafhankelijk
106 Ibidem, 8-10.
107
Ibidem, 11.
Het is interessant om aan te geven dat aan het begin van het conflict in de jaren negentig precies dezelfde opvatting wordt gehanteerd.
108 ABZ, inv.nr. 12021, code 9, 1975-1984, ontvangen codebericht 07-04-1980 afkomstig van Belgrado, toekomstperspectieven, 2.
Joegoslavië. Tenminste, dat meenden zij op dat moment, de scenarioschets uit 1976 in acht nemend.
In de laatste alinea stelde van der Valk het volgende: ‘[…] de interne problemen voor het post-tito tijdperk zie ik niet zozeer in termen van tegenstellingen tussen etnische bevolkingsgroepen, m.u.v. de etnische component in de positie van de Albanezen. Deze zijn m.i. gedoemd af te sterven met het uitsterven van de vooroorlogse en oorlogsgeneraties. Veeleer liggen de tegenstellingen nu tussen de staatkundige sub-eenheden, de republieken en provincies, als zodanig’.110 Interessant is dat de ambassadeur hier een verkeerde analyse lijkt te maken doordat hij de tegenstellingen tussen etnische bevolkingsgroepen als niet relevant beschouwt, terwijl dit aan het eind van de jaren tachtig wel degelijk relevant was. Zijn analyse is echter juist, aangezien de problematiek zich in eerste instantie uitte in spanningen tussen de staatkundige eenheden en vervolgens pas vanaf 1987 door politieke figuren werd misbruikt en de etnische spanningen toenamen.
Bovenstaande toekomstverwachtingen komen duidelijk overeen met de eerste hoofdlijn van het buitenlandse beleid. Het rapport uit 1976 was zelfs door de NAVO-bondgenoten tezamen opgesteld. In de berichtgeving omtrent de toekomstperspectieven is de derde hoofdlijn niet terug te vinden. Deze komt echter wel aan de orde in een brief van Amnesty International aan de ambassade te Belgrado.
Vlak voor Tito overleed verstuurden op 26 april 1980 leden van Amnesty International Nederland een brief aan de ambassade omtrent het lot van een aantal Albanese politieke gevangen. De leden stelden dat de Albanezen onrechtmatig werden vastgehouden en dat er sprake was van mensenrechtenschendingen. Zij haalden hierbij de derde hoofdlijn nadrukkelijk aan: ‘gezien de actieve houding van de Nederlandse regering op het terrein van de mensenrechten kunt U niet aan deze gevallen voorbijgaan’.111 Op 12 mei 1980 stuurde ambassadeur van der Valk een antwoord. Allereerst stelde hij dat hij als ambassadeur geen activiteiten kan ontwikkelen om het resultaat van de Joegoslavische rechtsgang aan te tasten.112 Hij bedoelde hiermee dat een Nederlandse ambassade verantwoordelijkheden heeft met betrekking tot Nederlandse staatsburgers en belangen en dus geen bevoegdheden heeft ten aanzien van de
110
ABZ, inv.nr. 12021, code 9, 1975-1984, ontvangen codebericht 07-04-1980 afkomstig van Belgrado, toekomstperspectieven, 4.
111 ABZ, inv.nr. 12021, code 9, 1975-1984, brief van G.W. Jansen, namens Amnesty International Nederland aan Nederlandse ambassadeur in Joegoslavië, 26-04-1980.
31 rechtsgang in Joegoslavië. Ten tweede stelde hij dat ‘een besluit tot actie zal de Minister stellig pas nemen als overtuigend is gebleken, dat mensenrechten in de desbetreffende gevallen inderdaad zijn geschonden. Daarvoor vind ik in de beschrijving van de gevallen in Uw brief echter weinig aanknopingspunten. Betrokkenen zijn er in feite van beschuldigd hun vrijheid van meningsuiting en van vergadering te hebben misbruikt voor tegen de staat en het volk van Joegoslavië gerichte activiteiten. Het zal niet gemakkelijk zijn dit rechterlijke oordeel te presenteren als een ongeoorloofde aantasting van grondrechten; elke staat beschermt zich tegen dergelijke activiteiten’.113
De ambassadeur stelde terecht dat hij geen bevoegdheid had om de rechtsgang in Joegoslavië aan te tasten. Zijn tweede punt, dat de minister pas actie zou ondernemen als overtuigend was gebleken dat mensenrechten waren geschonden, was interessanter. Dit lijkt eveneens logisch, maar het is de vraag wanneer er sprake was van ‘overtuigend bewijs’. De situatie die de ambassadeur namelijk schetste, dat een staat zich beschermt tegen dergelijke activiteiten, kwam vaker voor. Ook als er wel degelijk sprake was van mensenrechtenschendingen. Het is dus de vraag op welk punt de minister daad bij het woord voegde. Aangezien de Nederlandse regering niet onderzocht of de aanklachten gegrond waren, – hierover is althans niets aangetroffen in de archieven – bleef haar houding en daarmee die van de minister, afwachtend.
2.5 Het Nederlandse beleid ten aanzien van Joegoslavië na 4 mei 1980
Na de dood van Tito bleek dat de opgestelde scenario’s, die gestoeld waren op een invloedsuitbreiding van de Sovjet-Unie in Joegoslavië, onjuist waren. Dit had ongetwijfeld te maken met de interne hervormingen in de Sovjet-Unie zelf en de ontwikkelingen in Polen, maar los daarvan bleek de regering in Moskou totaal geen intentie te hebben om haar invloedssfeer in Joegoslavië uit te breiden.114 Ondanks het feit dat de Nederlandse regering via de notities van de ambassade in Belgrado was gewaarschuwd voor een eventuele instabiele situatie in Joegoslavië na het overlijden van Tito, bleef het beleid ten aanzien van Joegoslavië op politiek en bestuurlijk niveau onveranderd.
113
Ibidem, 3.
114 In Polen richtte Lech Walesa in 1980 Solidarność (Solidariteit) op, een Poolse vakbeweging. De beweging vormde verzet tegen de communistische regering en organiseerde stakingen. In 1980 werd de regering gedwongen concessies te doen aan Solidarność en daarmee leek het communisme in Polen te worden ontmanteld. Toen de