Het MKBA-kader Open Overheid: de ‘causale keten’

De functie van het MKBA-kader in deze rapportage is om aangrijpingspunten te vinden voor meetbare variabelen in de nul- en tussenmeting. Vooruitkijkend naar de latere op te stellen MKBA is een tweede functie om de belangrijkste kosten en effecten te identificeren en methoden voor kwantificering en monetarisering aan te reiken. Subparagraaf 2.3.1 identificeert de belangrijkste ‘spelers’ (actoren) bij Open Overheid. Subparagraaf 2.3.2 inventariseert typen kosten en baten en stelt een daarbij een causale keten van actiepunten naar maatschappelijke effecten op.

De geïdentificeerde actoren en de causale keten spelen een belangrijke rol bij de keuze van meetbare variabelen in hoofdstuk 4.

2.3.1 Identificatie van actoren

Een belangrijk onderscheid in actoren is die tussen de overheid enerzijds en burgers en bedrijven anderzijds. Binnen de overheid kan in ieder geval onderscheid worden gemaakt naar de Rijksoverheid, provincies, gemeenten en waterschappen. De actiepunten hebben meestal betrekking op de overheid. Een vraag is welke partijen direct bij de uitvoering van een actiepunt betrokken zijn en welke actoren direct en indirect worden beïnvloed door het actiepunt.

Tijd

Nulmeting Tussenmeting Vervolgmeting

Waarde meetbare

variabele (indicator)

Ontwikkeling met actiepunt:

projectalternatief

Ontwikkeling zonder actiepunt:

nulalternatief Verschil met nulmeting Effect in MKBA

Een overheid kan initiatieven ontplooien ten bate van open overheid. Deze initiatieven kunnen twee rollen van de overheid beïnvloeden: de overheid als dagelijkse dienstverlener richting burgers en bedrijven en de overheid als beleidsvoorbereider en beleidsbeslisser. In de eerste rol kunnen initiatieven voor een opener overheid het kwaliteitsniveau en/of de kosten van dienstverlening beïnvloeden; in de tweede rol de kosten en de kwaliteit van beleidsvoorbereiding en de kwaliteit van beleidsbeslissingen. De kwaliteit van beleidsbeslissingen is een moeilijk objectiveerbaar begrip: het gaat losjes gezegd om de mate waarin door de overheid genomen beslissingen aansluiten bij wat goed is voor de maatschappij als geheel. (Een econoom zou het in abstractere termen hebben over de “maximalisatie van de maatschappelijke welvaart”.)

Burgers en bedrijven zijn de partijen die uiteindelijk door Open Overheid worden beïnvloed. Als de kosten van de overheid bijvoorbeeld omlaag gaan, betalen burgers en bedrijven minder belasting.

(Uiteraard kan deze besparing maar één maal worden meegeteld in een MKBA.) Als de kosten van specifieke overheidsdiensten bijvoorbeeld omlaag gaan, merken burgers en bedrijven dat nog sneller in de portemonnee. Het gaat evenwel niet alleen om het financiële plaatje. De kwaliteit van dienstverlening door de overheid kan erdoor worden beïnvloed. Hierboven noemden we al de kwaliteit van beleidsbeslissingen door de overheid. Burgers en bedrijven worden door die beleidsbeslissingen beïnvloed.

Informatie is op verschillende manieren van belang. Dit kan informatie over de dienstverlening van de overheid betreffen. Dit is onderdeel van de kwaliteit van die dienstverlening. Het kan ook informatie over beleidsvoorbereiding en beleidsbeslissingen betreffen. Dit is onderdeel van de kwaliteit van de beleidsvoorbereiding en kan invloed hebben op de kwaliteit van beleidsbeslissingen. Behalve informatie over specifieke dienstverlening en specifieke beleidsbeslissingen kan de overheid ook een actieve rol spelen in het genereren en verspreiden van informatie. Dit zou als onderdeel van dienstverlening kunnen worden gezien, maar vanwege het belang van informatie bij Open Overheid onderscheiden we het in dit MKBA-kader apart.

Burgers en bedrijven worden beïnvloed door de hoeveelheid, kwaliteit, bruikbaarheid en toegankelijk van informatie.

2.3.2 Inventarisatie van kosten en effecten en een causale keten van actiepunten naar maatschappelijke effecten

De uitvoering van een actiepunt brengt in de meeste gevallen eerst kosten met zich mee, bijvoorbeeld investeringskosten of de kosten van arbeidsinzet om bepaalde veranderingen gedaan te krijgen. Vervolgens heeft een actiepunt effecten. Hiervoor onderscheiden we de volgende hoofdtypen:

• effecten binnen de overheid in de vorm van bijvoorbeeld lagere kosten:

• lagere kosten van dienstverlening richting burgers en bedrijven;

• lagere kosten van beleidsvoorbereiding;

• lagere kosten van het genereren en verspreiden van voor burgers en bedrijven relevante informatie.

• effecten op de informatievoorziening richting burgers en bedrijven:

• kwantiteit van informatie, bijvoorbeeld meer informatie die waardevol is voor burgers en bedrijven,

• kwaliteit van informatie, bijvoorbeeld actueler, meer kloppend, meer aansluitend bij de behoefte van burgers en bedrijven,

• toegankelijkheid van informatie, bijvoorbeeld hoe snel informatie kan worden gevonden en hoe gemakkelijk informatie kan worden gebruikt.

• effecten op de kwaliteit van dienstverlening van de overheid richting burgers en bedrijven (bijvoorbeeld doordat burgers en bedrijven minder tijd kwijt zijn of betere diensten of producten ervaren);

• effecten via de kwaliteit van beleidsbeslissingen: via evaluaties en het democratisch proces kan een actiepunt uiteindelijk leiden tot bijvoorbeeld betere beleidsbeslissingen door de overheid, wat uiteraard burgers en bedrijven beïnvloed.

In een MKBA worden bovenstaande kosten en effecten zo goed mogelijk ingeschat. Bij de effecten op informatievoorziening, dienstverlening en beleidsbeslissingen gaat het daarbij om de uiteindelijke waarde voor burgers en bedrijven.

Schematisch kan de causale keten van actiepunten naar maatschappelijke effecten worden weergegeven zoals in Figuur 2.2.

Figuur 2.2 Causale keten van actiepunten Open Overheid naar kosten en baten

Bron: SEO Economisch Onderzoek

Hoewel de causale keten zoals geïllustreerd in Figuur 2.2 een abstractie is van werkelijke relaties tussen acties en uiteindelijke gevolgen, gaat het in de praktijk om tastbare zaken zoals de ontwikkeling van ICT-toepassingen (apps) op basis van meer en betere informatie en concreet merkbare zaken zoals verkorting van wachttijden.

Een mogelijke verhoging van de arbeidsproductiviteit als gevolg van een actiepunt is impliciet verwerkt in de causale keten van Figuur 2.2. Zo’n verhoging houdt in dat met dezelfde

Actiepunt

arbeidsinzet meer ‘productie’ (dienstverlening door de overheid) plaatsvindt, of dat dezelfde

‘productie’ plaatsvindt met minder arbeidsinzet (lagere kosten: besparingen). De verlaging van de kosten van de overheid staat uiterst links in de figuur (Kosten overheid en Baten: besparingen). De overige drie ‘blokken’ betreffen ondermeer een toename van de ‘productie’, door meer informatie, meer dienstverlening in dezelfde tijd of een hogere kwaliteit.