De vierde vraag die de Raad moet beantwoorden luidt: "Hoe zou het bestuurlijk kader van het overleg in de sector volksgezondheid en zorg eruit moeten zien?"
De vierde vraag: hoe ziet het bestuurlijk kader van de overleg- functie er uit
De Raad beantwoordt deze vraag hieronder in de vorm van conclusies die hij trekt uit de voorafgaande paragrafen, uit het gevoerde overleg (zie bijlage 3) en uit de achtergrondstudies en
literatuur (bijlagen 5, 6 en 8).
a. De aan de bestuurder van de zorgsector te stellen eisen
De sector volksgezondheid en zorg heeft specifieke structuur- en cultuurkenmerken. En men moet dan ook aan de openbaar be- stuurder in deze sector bijzondere eisen stellen:
Aan de openbaar bestuurder moet men eisen stellen
- bereid zijn verantwoordelijkheid te delen met het veld, ervan uitgaande dat goede patintenzorg in het veld ontstaat en de over- heid slechts de voorwaarden daartoe schept;
- opererend vanuit een kleine, maar wel goed gedefinieerde over- heidstaak, die beperkte rol vol overtuiging en zichtbaar willen spelen;
- de durf om de ministeriële verantwoordelijkheid te koppelen aan maatschappelijk ondernemerschap en wel door een actief delegeren in vertrouwen; de hieraan verbonden risico's moet men willen lopen;
- de flexibiliteit kunnen opbrengen in het beleidsproces steeds wisselende rollen te spelen: dirigent of regisseur, actieve stimulator of afstandelijk waarnemer; steeds blijft hij echter verantwoordelijk voor de kwaliteit en ook voor de zorgvul- digheid van de besluitvorming;
- vanuit een heldere managerial visie op het beleidsproces optre- den en vooral proberen door middel van stimuleren en richting geven - en niet door top-down sturen - doelen te bereiken en openbaar gezag uit te oefenen;
- transparant, dat wil zeggen werkelijk openbaar, willen zijn. Van de private bestuurder in de sector volksgezondheid en zorg mag men verwachten dat hij zich opstelt als maatschappelijk ondernemer. Dit betekent dat hij collectieve waarden en het algemeen belang steeds zorgvuldig afweegt tegen eigen deelbelan- gen. Hij moet bereid zijn rekening en verantwoording
Ook aan de private bestuurder moet men eisen stellen
af te leggen over de eigen bedrijfsvoering. Hij zal een duidelijke rol van de overheid, met inbegrip van aan de overheid gelieerde organen, moeten accepteren. Ook zal hij een stevig publiekrechte- lijk toezicht moeten toestaan. En hij zal moeten inzien dat zijn doelen slechts kunnen worden gerealiseerd in samenwerking met anderen.
b. De rol van de overheid
In bijlage 4 is de term 'beleidsnetwerk' gedefinieerd. In deze bijlage citeert de Raad de uitgangspunten en succes- en faalfacto- ren uit de netwerkliteratuur.
Als descriptief concept vindt de Raad de gedachte van het beleids- netwerk voor de volksgezondheid en de zorg adequaat. Maar de
Het concept beleidsnetwerk: descriptief, maar
Raad vindt ook dat de rol van de overheid in de
publieke besluitvorming moet worden verbijzonderd en genor- meerd. De Raad heeft de verantwoordelijkheid en de rol van de overheid in 2.1 en 2.2 beschreven.
Die rol is zodanig, dat van 'collegiaal bestuur' in het beleidsnet- werk geen sprake kan zijn. Dit betekent niet dat de overheid altijd in het netwerk aanwezig is als dirigent. Vaker is de overheid kritisch waarnemer en stimulerend gesprekspartner
Op twee specifieke onderdelen van de rol van de overheid in het netwerk wil de Raad nog wijzen:
... daarnaast de rol van de overheid normeren
- de overheid is 'netwerkmanager' en dat wil zeggen degene die de kwaliteit, de zorgvuldigheid en de openbaarheid van het beleids- proces bewaakt, door het netwerk te installeren en te
onderhouden; in dat verband zal de overheid steeds opereren vanuit het algemeen belang en ook de effectiviteit van de publieke besluitvorming bevorderen;
In het netwerk is de overheid de verantwoordelijke manager
- de overheid is 'marktmeester' en dat betekent dat zij de belangen van alle betrokkenen, in het bijzonder die van kwetsbare groe- pen, zorgvuldig afweegt, onder andere door spelregels op te leggen en toe te passen en door de competitie op de markt eerlijk te laten verlopen; de overheid zal voor evenwicht tussen partijen moeten zorgen door monopolieposities te bestrijden.
... en verder is zij daarin de markt- meester
In deze hoedanigheden roept de overheid vertegenwoordigers van legitieme belangen op elkaar in opeenvolgende beleidsarena's te ontmoeten. Op deze wijze organiseert de overheid het contact van achterbannen. Op deze wijze organiseert de overheid ook de soli- dariteit in sector en samenleving.
In de beleidsarena's ontmoeten allerlei regisseurs elkaar: - overheid regisseert solidariteit - veld regisseert efficiency
Als organisator en regisseur ontmoet de overheid het veld in de beleidsarena. Het veld is in die arena de regisseur van de effi- ciency, de effectiviteit en de kwaliteit.
"Dit geldt temeer waar het overheidsoptreden door de burgers voornamelijk wordt beoordeeld op doelmatigheid en doeltreffendheid. Hoewel de Raad in dit verband de noodzaak heeft belicht van een orintatie op de processen van
onderhandelingen en overleg, wijst hij erop dat voorkomen moet worden dat het openbaar bestuur zich beperkt tot procesarchitectuur. Vanwege de bijzondere positie van de overheid binnen de samenleving is de overheid niet alleen verantwoordelijk voor efficiënte en doeltreffende bestuurlijke processen, maar heeft zij bij uitstek tevens een
verantwoordelijkheid voor de uitkomst van het bestuurlijk proces. Het nadeel van een te sterke oriëntatie op procedures
en procesarchitectuur kan zijn dat de overheid onvoldoende op inhoud gaat sturen. bovendien kan het streven naar consensus leiden tot een praktijk van 'muddling through' en conservatisme."
(Raad voor het openbaar bestuur, 1997)
d. Maatschappelijk draagvlak en de overlegfunctie
De Raad concludeert dat de overlegfunctie in alle fasen van het beleidsproces moet worden vervuld, al is het op steeds andere wijze. Paragraaf 2.3 bevat een schematische weergave van het 'ideale' beleidsproces.
Als manager van dit proces en ook als marktmeester, praat de overheid met alle partijen, op alle niveaus, als dit maar gestruc- tureerd en transparant gebeurt. De overheid praat met koepel-
De overheid praat met iedereen
organisaties, maar ook met regionale zorgnetwerken, met indivi- duele instellingen en met sectoren binnen de volksgezondheid en de zorg. De overheid praat ook - en steeds meer - met de indivi- duele bestuurder van zorginstellingen. Hier geldt
maar een regel: hoe korter de lijnen en hoe minder regulering, hoe beter. Wel zal steeds, bijvoorbeeld bij overleg tussen overheid en instelling, getoetst moeten worden aan algemene beginselen van zorgvuldig bestuur.
Hoe korter de communicatielijnen tussen overheid en veld hoe beter
e. Voorwaarden te stellen aan het vervullen van de overlegfunctie
Naast de voorwaarden die al zijn genoemd, wil de Raad nog op vijf algemene voorwaarden voor de effectiviteit van de overleg- functie wijzen.
* De grenzen van het domein zullen duidelijk moeten zijn en ook bewaakt moeten kunnen worden; de minister van VWS zal on- verkort verantwoordelijk moeten zijn voor dit domein en over de daarbij behorende bevoegdheden moeten beschikken. * Draagvlak en overleg moet men adequaat regelen. De aan be-
leidsorganen gebonden specifieke wetgeving biedt een goede mogelijkheid. Per fase in het beleidsproces zal daaraan een nadere invulling moeten worden gegeven.
Vijf voorwaarden voor de effectiviteit van het overleg:
- grenzen domein beheersen - overleg regelen in orgaan- specifieke wetgeving
- informatie-architectuur formeel regelen
* De informatie-uitwisseling tussen de actoren in het bestu- ringssysteem en de informatie-architectuur vragen om een formele regeling.
* Er zal een reële vraagzijde in het zorg- en het verzekeringsstelsel moeten ontstaan. De overheid zal 'de patiënt' partij moeten maken op de zorgcontracterings-, op de zorgverlenings- en op de zorgverzekeringsmarkt.
- een reële vraagzijde
- een structurele oplossing voor financiële problematiek
* De aanhoudende financile problematiek in de gezondheidszorg vraagt om een blijvende politieke oplossing.