Zoals reeds is besproken, lijkt het voeren van een voorkeursbeleid te zijn achterhaald. Het voorkeursbeleid is aan dusdanig veel voorwaarden verbonden, dat de vraag rijst of door het voeren van een voorkeursbeleid daadwerkelijk het beoogde doel kan worden bereikt. Het is naar mijn mening daarom wenselijk om te verkennen of de jurisprudentie rondom gelijke behandeling handvatten biedt om gelijke behandeling en daarmee diversiteit te vergroten. In het voorgaande hoofdstuk is een schets gegeven van de oordelen van het College, de nationale rechtspraak en de uitspraken van het Hof van Justitie. In dit hoofdstuk geef ik op basis van bovenstaande analyse handvatten voor het vergroten van diversiteit binnen het
personeelsbestand van de politie.
Een eerste mogelijkheid om gelijke behandeling te vergroten is de mogelijkheid om anoniem te kunnen solliciteren. Zoals uit de oordelen van het College blijkt worden nog genoeg mensen met een niet-Nederlandse naam afgewezen voor een sollicitatie, terwijl zij wel 105 Conclusie A-G bij HvJ EU 14 maart 2017, C-157/15 (G4S).
106 Conclusie A-G bij HvJ EU 14 maart 2017, C188/15 (Micropole). 107 Loenen 2017.
worden uitgenodigd op het moment dat zij onder een Nederlandse naam solliciteren. In de Kroniek Gelijke Behandeling wordt een praktijktest aangehaald waarin het gedrag van werkgevers en recruiters bij werving en selectie is onderzocht. Uit dit onderzoek blijkt dat kandidaten van Nederlandse afkomst gemiddeld twee keer zoveel kans hebben dat hun cv wordt bekeken als kandidaten van niet-Nederlandse afkomst.109 Naar de effecten van anoniem
solliciteren is veel onderzoek gedaan.110 Waarbij eveneens de keerzijde van anoniem
solliciteren wordt belicht, zo is het voor werkgevers niet meer mogelijk om juist sollicitanten met een andere culturele achtergrond te benaderen. Uit verschillende onderzoeken is wel gebleken dat de hoeveelheid uitnodigingen aan niet-Nederlandse sollicitanten voor
sollicitatiegesprekken door het anoniem solliciteren is gestegen. Anoniem solliciteren kan derhalve een mogelijkheid zijn voor de politie om de diversiteit van het personeel te vergroten. Dit voorkomt dat in de selectie van de brieven op afkomst wordt geselecteerd, maar enkel op basis van objectieve selectiecriteria. De keerzijde hiervan is dat er niet meer expliciet op een bepaalde afkomst kan worden geselecteerd. Enerzijds vergroot het dus het aantal uitnodigingen voor de sollicitanten, anderzijds kan de werkgever niet meer werven op basis van afkomst.
Een tweede mogelijkheid op grond van de in het voorgaande hoofdstuk behandelde uitspraken is het invoeren van een taal-eis of kennis van een bepaalde cultuur als beroepsvereiste. Dit zou dan gekoppeld dienen te worden aan de wijken waarvan bekend is dat er veel mensen wonen met een specifieke culturele achtergrond. Dit sluit tevens aan bij het voorstel van Nap om de problematiek per wijk aan te pakken.111 Zoals door het College wordt geschetst zitten
er wel voorwaarden aan op het werven van medewerkers met een bepaalde taal of cultuur kennis. Zo zou sprake moeten zijn van een beroepsvereiste dat gekoppeld is aan een legitiem doel. Ook dienen er geen alternatieve mogelijkheden te zijn om dit doel te bereiken. Het beroepsvereiste is in de Awgb geregeld.112 In de Awgb is het beroepsvereiste breed
omschreven. Indien sprake is van een beroepsvereiste geldt het verboden onderscheid op grond van ras niet. Het invoeren van de eis van kennis van een bepaalde taal of cultuur vergt derhalve geen wetswijziging, het zou een invulling kunnen zijn van de wettelijke bepaling. Alhoewel dit een mogelijkheid is om diversiteit binnen de politie te vergroten, vergt dit nader onderzoek. Om een dergelijke eis te kunnen invoeren voor een functie, dient gelet op de jurisprudentie aannemelijk te worden gemaakt dat dit een vereiste is voor het goed uit kunnen 109 Hofhuis en Swarte 2016.
110 Kötter 2012. 111 Nap 2017.
oefenen van het beroep. Hierbij zal dus onderzoek moeten worden gedaan naar de
aanwezigheid van bepaalde culturen of talen binnen een stad of regio. Voorts moet gelet op de jurisprudentie die aannemelijk maakt dat het spreken van een bepaalde taal of kennis hebben van een bepaalde cultuur de enige manier is om de functie op een goede wijze te kunnen uitvoeren. Als in een bepaalde wijk of regio al jaren politie medewerkers werken die deze kennis niet hebben en dit nooit problemen heeft opgeleverd, is het lastig om hard te maken dat kennis van een bepaalde taal of cultuur een vereiste is voor een functie. Het Hof van Justitie heeft reeds overwogen dat er een zeer beperkt aantal mogelijkheden zijn voor een
beroepsvereiste op grond van godsdienst. Het zal in het geval van de politie dan ook moeten gaan om een beroepsvereiste op grond van ras.
In het Lommers arrest werd de mogelijkheid aan vrouwelijke werknemers geboden om gebruik te maken van de kinderopvang van de werkgever om te voorkomen dat zij zouden stoppen met werken. Deze arbeidsvoorwaarde maakte het voor vrouwen aantrekkelijker om bij deze werkgever te gaan werken. Om diversiteit op grond van etniciteit te vergroten, is het een mogelijkheid om te verkennen of er een bepaalde arbeidsvoorwaarde is die voor een doelgroep aantrekkelijker is. Dit maakt dat deze doelgroep eerder voor een functie zal solliciteren. De arbeidsvoorwaarden van de politie zijn op dit moment vastgelegd in de cao Politie. Indien er andere arbeidsvoorwaarden dienen te worden aangeboden, zal hierover in overleg moeten worden gegaan met de vakbonden. Waar een bepaalde doelgroep behoefte aan heeft, vergt nader onderzoek. Ook hier kunnen de vakbonden een rol in spelen. In de cao zou bijvoorbeeld kunnen worden vastgelegd dat er voor feestdagen een x aantal dagen
beschikbaar zijn en dat men die afhankelijk van het geloof kan opnemen. De exacte invulling hiervan kan dan in een arbeidsvoorwaardengesprek nader worden bepaald. Een ander
voorbeeld kan zijn dat er tijdens de ramadan extra ruimte wordt geboden door middel van flexibelere roosters of de mogelijkheid om eerder of later te beginnen met werken. Het bieden van deze arbeidsvoorwaarde kan het voor moslims aantrekkelijker maken om bij de politie te solliciteren. Of hier overleg voor nodig is met de bonden is afhankelijk van de inhoud van de huidige cao Politie. Door te communiceren dat er ruimte is om hierover in gesprek te gaan tijdens het arbeidsvoorwaardengesprek, zal de drempel voor deze doelgroep mogelijk al worden verlaagd.
Indien sprake is van een objectieve rechtvaardigingsgrond kunnen mensen uit een bepaalde doelgroep voorrang worden verleend bij toegang tot een opleiding. Het Hof van Justitie heeft
hierbij wel de kanttekening geplaatst dat het moet gaan om een opleiding waarbij de staat geen monopolie heeft. In het geval van de opleiding tot politieagent is de Nationale Politie de enige instantie die deze opleiding aanbied. De overheid heeft derhalve een
opleidingsmonopolie. Gelet op de geschetste criteria, is het in dit arrest dan ook niet mogelijk om een bepaald aantal opleidingsplaatsen voor een specifieke doelgroep te reserveren,
hiermee worden anderen immers benadeeld in hun mogelijkheden tot het volgen van een opleiding tot politieagent. De politie heeft op dit moment een pilot genaamd “Blauw
Talent”.113 Dit programma is bestemd voor kandidaten met een dubbele culturele achtergrond
en kennis of ervaring met andere culturen die tijdens de selectie net niet hoog genoeg scoorde om door de selectieprocedure heen te komen. Hen wordt aanvullende scholing en training aangeboden om de kansen ineen volgende selectieprocedure te vergroten. Dit is een van de middelen die de politie reeds toepast om diversiteit binnen het personeel te vergroten. Het betreft nog een pilot, gelet op de wens naar diversiteit lijkt het wenselijk om dit op te nemen in de staande praktijk. De invoering van dit beleid vergt geen wetswijziging en kan derhalve worden doorgevoerd.
Een volgende mogelijkheid om diversiteit te vergroten is het toestaan van het dragen van een hoofddoek bij de politie. Zoals reeds door het College is geschetst is het niet mogen dragen van een hoofddoek voor bepaalde doelgroepen een belemmering om te solliciteren bij de politie. Er is veel discussie over het al dan niet toelaatbaar zijn van het dragen van een hoofddoek. Het College, maar ook het Hof van Justitie heeft aangegeven dat het verbieden van het dragen van een hoofddoek indirecte discriminatie oplevert, welke gerechtvaardigd kan worden indien hier een legitiem doel voor is en de middelen proportioneel en noodzakelijk zijn. Het College heeft in haar oordeel meegewogen dat de medewerkster van de politie een administratieve functie had en geen invloed op de uitkomst van een aangifte die bij haar is gedaan. Hieruit kan worden afgeleid dat zodra het om een politieagent (of andere politie functionaris) gaat, de eis van neutraliteit wel legitiem en noodzakelijk is. De minister van Justitie en Veiligheid heeft in een eerste reactie aangegeven dat men vast blijft houden aan de gedragscode lifestyleneutraliteit en dat politieambtenaren derhalve neutraal blijven.114 Ook de
politiechef Rotterdam heeft in een reactie aan het College laten weten dat de gedragscode gehandhaafd blijft. De betrokken medewerkster is een uitzondering op de regel en mag enkel in burgerkleding een hoofddoek dragen, niet in combinatie met het politie-uniform.115
Alhoewel enerzijds hiermee de wens naar diversiteit wordt belemmerd, is er anderzijds een 113 Brief van de minister van Veiligheid en Justitie van 13 juni 2017, 2084069.
114 Kamerstukken II 2017/2018, 29628, 745.
goede reden voor de eis van een neutrale uitstraling van de politie. Een middenweg kan het integreren van de hoofddoek in het uniform zijn, waarbij dit tevens tijdens koude dagen door niet moslims zou kunnen worden gebruikt. Het Gemeentelijke Vervoersbedrijf van
Amsterdam heeft bijvoorbeeld de hoofddoek in het uniform geïntegreerd.116
Gelet op de kritiek op de politie dat zij een voorkeursbeleid voeren terwijl zij dit niet in de vacature op hebben genomen, is het van belang dat de politie de selectiecriteria voor alle functies inzichtelijk maakt. Indien aannemelijk lijkt dat de politie een voorkeursbeleid voert, handelt zij in strijd met het kenbaarheidsvereiste. Het voeren van een voorkeursbeleid is dan niet toegestaan. Op dit moment beschrijft de website van “kom bij de politie” een heldere uitleg van het selectieproces in het geval van werken en leren. Het is wenselijk dat de selectieprocedure voor andere vacatures op eenzelfde heldere wijze wordt omschreven. Waarbij aandacht wordt besteed aan de objectieve criteria die worden getoetst.
6.
Conclusie
De onderzoeksvraag die ik in de inleiding van dit onderzoek heb gesteld is: “Welke handvatten biedt de jurisprudentie omtrent gelijke behandeling om diversiteit binnen de politie te vergroten?” Om hier een antwoord op te formuleren is het allereerst van belang om vast te stellen wanneer er sprake was van gelijke behandeling, of eigenlijk van discriminatie. Het is mij snel duidelijk geworden dat er geen eensluidende definitie van discriminatie kan worden gegeven. De wettelijke discriminatiegronden zijn naar mijn optiek als definitie te beperkt. Dit sluit aan bij hetgeen in de literatuur hierover is geschreven. Voor de invulling van de definitie van discriminatie is de wijze van toetsing van belang. Per situatie dient naar de gedraging, de grond en de benadeling te worden gekeken en op basis hiervan dient te worden vastgesteld of er sprake is van discriminatie. De wettelijke gronden, de literatuur en de jurisprudentie spelen een rol bij de invulling hiervan. Voorts heb ik het belang van een objectieve toets bij werving en selectie benadrukt. In vergelijkbare situaties dienen dezelfde regels te worden toegepast, waarbij wel rekening moet worden gehouden met feitelijk bestaande relevante verschillen tussen groepen. Naar mijn mening dienen de feiten en omstandigheden uiteindelijk doorslaggevend te zijn bij de beoordeling of sprake is van discriminatie.
Vervolgens heb ik het voorkeursbeleid behandeld, dit is de mogelijkheid om gelijke
behandeling te vergroten die in de wet is geregeld. Voorkeursbeleid is bedoeld om personen met een nadeligere positie, zoals vrouwen of mensen met een andere afkomst, in een
bevoorrechte positie te plaatsen om feitelijke achterstanden op te heffen of te verminderen. Het Hof van Justitie heeft verschillende malen geoordeeld over de toelaatbaarheid van het voorkeursbeleid.117 Het College heeft aansluiting gezocht bij deze arresten en nadere invulling
gegeven aan de vereisten voor het mogen voeren van een voorkeursbeleid. Dit zijn de eis van aantoonbare achterstand, het evenredigheidsvereiste, het zorgvuldigheidsvereiste en het kenbaarheidsvereiste.118 Het voeren van een voorkeursbeleid is dus aan veel voorwaarden
verbonden, waardoor het een onaantrekkelijke maatregel is geworden die aan zijn doel voorbij schiet. Bovendien willen sommige mensen liever op basis van hun kwaliteiten voor een functie in aanmerking komen en niet omdat zij tot een bepaalde doelgroep behoort. Het instrument voorkeursbeleid is naar mijn mening enigszins achterhaald. Daarom heb ik in de jurisprudentie van het College, de nationale rechters en het Hof van Justitie gekeken of hier andere mogelijkheden uit af te leiden zijn om diversiteit binnen de politie te vergroten. Op basis van de analyse van de jurisprudentie is een aantal mogelijkheden naar voren
gekomen om diversiteit binnen de politie te vergroten. Een eerste mogelijkheid is het invoeren van anoniem solliciteren. Hierdoor worden sollicitanten alleen op hun kwaliteiten beoordeeld en niet op geslacht of afkomst of andere gronden. De keerzijde hiervan is dat er ook niet meer op een andere achtergrond kan worden geselecteerd. Het bevordert gelijke behandeling, maar hoeft niet per definitie tot meer diversiteit te leiden.
Een andere optie is het invoeren van een eis tot kennis van een bepaalde taal of cultuur. Gelet op de voorwaarden die hieraan verbonden zijn, dient nader onderzoek gedaan te worden of het een mogelijkheid is om dit als beroepsvereiste op te nemen voor bepaalde functies of
wijken/regio’s. Het voeren van een dergelijk beroepsvereiste dient te voldoen aan de
voorwaarden zoals gesteld in de wet. Hier wordt een brede omschrijving gegeven, waar de eis van kennis van een bepaalde taal of cultuur een invulling van kan zijn.
Een derde optie die voort is gekomen uit de jurisprudentieanalyse is het bieden van arbeidsvoorwaarden die aantrekkelijk zijn voor een bepaalde doelgroep, bijvoorbeeld het aanbieden van flexibele roosters tijdens de ramadan. Hierdoor wordt de drempel verlaagd om
117 HvJ EU 17 oktober 1995, C-450/93 (Kalanke), HvJ EU 11 november 1997, C-409/95 (Marschall) en HvJ EU 6 juli 2000, C-407-98 (Abrahamsson).
te solliciteren voor een functie bij de politie. Dit vergt echter overleg met de vakbonden over de invulling van de cao Politie. Indien in de cao ruimte wordt geboden om over bepaalde arbeidsvoorwaarden in gesprek te gaan met de medewerker, kan dit al de drempel verlagen voor de sollicitant om dit onderwerp aan te kaarten.
Een andere mogelijkheid is het reserveren van opleidingsplaatsen voor mensen uit een
bepaalde doelgroep, de voorwaarde is dat de staat geen opleidingsmonopolie moet hebben. In het geval van de politie heeft de staat dat wel. Deze mogelijkheid gaat derhalve niet op voor de politie. De huidige pilot van de politie biedt echter voldoende mogelijkheden om
medewerkers uit de doelgroepen alsnog binnen te halen. Het wordt daarom aangeraden om dit beleid voort te zetten.
Ten slotte is het een mogelijkheid om het dragen van een hoofddoek bij de politie toe te staan. Hier is echter veel ophef over geweest en zowel de minister van Justitie en Veiligheid als de politiechef Rotterdam hebben aangegeven dat zij geen mogelijkheid zien om de hoofddoek met het uniform van de politie te combineren. Neutraliteit is volgens hen
belangrijk in een publieke functie. De keerzijde hiervan is dat moslima’s die een hoofddoek dragen niet bij de politie zullen solliciteren.
Voor alle bovenstaande opties is het van groot belang dat de selectiecriteria voor een functie helder en objectief zijn. Het is voor de politie van belang dat zij deze criteria in kaart brengen en inzichtelijk maken hoe hieraan wordt getoetst, conform de wet en jurisprudentie.
Kortom uit de jurisprudentie die ik heb geanalyseerd, zijn genoeg handvatten te halen om diversiteit binnen de politie te vergroten. Men hoeft geen voorkeursbeleid te voeren om diversiteit binnen de organisatie te creëren. Er zijn genoeg andere opties om het aantrekkelijk te maken voor doelgroepen om bij de politie te solliciteren, maar ook om de cultuur binnen de politie aan te pakken.
7. Literatuurlijst
Asscher-Vonk en Hendriks 2005
I.P. Asscher-Vonk en A.C. Hendriks, ‘Gelijke behandeling en onderscheid bij de arbeid’, Deventer: Kluwer 2005.
Bahara, Volkskrant 3 februari 2017
H. Bahara en N. Ezzeroili, ‘Politiecommissaris over falend diversiteitsbeleid: ‘Te witte politie verliest draagvlak samenleving’’, Volkskrant 3 februari 2017.
College voor de rechten van de mens
Dossier voorkeursbeleid op www.mensenrechten.nl.
De Zwart 2008
F. de Zwart, 'Voorkeursbeleid: een Nederlands scenario', Openbaar bestuur 2008/3, p. 38-40.
Fase 1989
W.J.P.M. Fase, ‘Positieve discriminatie/preadviezen van B.P. Sloot, J. Goldschmidt, W.J.P.M. Fase’, Zwolle: Tjeenk Willink 1989.
Goldschmidt 1989
J. Goldschmidt, ‘Staats- en bestuursrechtelijke aspecten van positieve actie’, preadvies NJV 1989, Zwolle 1989.
Heerma van Voss 2015
Heerma van Voss, ‘Positieve discriminatie’, Asser serie 198.
Heringa 1994
A.W. Heringa, ‘De toepassing van artikel 26 IVBPR in de Nederlandse praktijk’, Special NJCM-bulletin nr. 7, 1994.
Hofhuis en Swarte 2016
E. Hofhuis en A. Swarte, ‘Kroniek Gelijke Behandeling’, NTM/NJCM-bulletin 2016/35.
Holtmaat en Rodrigues 2015
R. Holtmaat en P. Rodrigues, ‘Discriminatie bezien vanuit juridisch perspectief’, in: M. Davidovic en A. Terlouw, ‘Diversiteit en discriminatie, Onderzoek naar processen van in- en uitsluiting’, Amsterdam University Press 2015.
Kötter 2012
R.F. Kötter, ‘Anoniem solliciteren, a blessing in disguise?’, TRA 2012/2.
Loenen 1998
T. Loenen, ‘Rechtstheorie deel 2: Het gelijkheidsbeginsel’, Nijmegen: Ars Aequi Libri 1998.
Loenen 2017
T. Loenen, ‘De houdbaarheid van de Nederlandse regulering van religieuze symbolen op de werkvloer in het licht van de Europese rechtsontwikkeling’, NTM/NJCM-bulletin 2017/35.
Nap 2017
J. Nap, ‘Aanzet tot een nieuw verhaal voor politie en samenleving’, Tijdschrift voor de Politie 2017/5.
Rehbock en Van Dijk 2005
A.E.L. Rehbock en A.J. van Dijk, ‘Overzicht gelijkebehandelingswetgeving’, Arbeidsrecht 2005/29.
Sloot 1989
B.P. Sloot, ‘Positieve discriminatie. Maatschappelijke ongelijkheid en rechtsontwikkeling in de Verenigde Staten en in Nederland’, Zwolle: Tjeenk Willink 1989.
Sociaal Cultureel Planbureau 2015
Sociaal Cultureel Planbureau, ‘Op afkomst afgewezen, onderzoek naar discriminatie op de Haagse arbeidsmarkt’, 17 juni 2015.
Van Drongelen 2017
J. van Drongelen, W.J.P.M. Fase en S.F.H. Jellinghaus, ‘Individueel Arbeidsrecht 2: Bijzondere bedingen, Aansprakelijkheid, Gelijke behandeling, Overgang van de onderneming’, Zutphen: Uitgeverij Paris 2017.
Van der Kraats 2017
Van der Kraats 2017, ‘Oordelen zonder onderscheid’, TRA 2017/23.
Voskuil, het Algemeen Dagblad 9 mei 2017
K. Voskuil, ‘Politie slaat door met positieve discriminatie’, het Algemeen Dagblad 9 mei 2017.
8. Bronnenlijst
Wetgeving
Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Internationaal verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten.
Richtlijn 2000/43. Richtlijn 2000/78.
Algemene wet gelijke behandeling.
Wet gelijke behandeling van mannen en vrouwen.
Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte.
Parlementaire stukken
Handelingen II 1976/1977, p. 2150-2151. Aanhangsel Handelingen II 2016/2017, 1375.
Brief van de minister van Veiligheid en Justitie van 16 november 2015, 695994. Brief van de Minister van Veiligheid en Justitie van 13 juni 2017, 2084069. Kamerstukken II 2017/2018, 29628, 745.
Brief van de politiechef Rotterdam van 20 december 2017.
Jurisprudentie
Hof van Justitie van de Europese Unie HvJ EU 13 mei 1986, C-170/84 (Bilka)
HvJ EU 14 februari 1995, C-279/93 (Schumacker) HvJ EU 31 mei 1995, C-400/93 (Royal Copenhagen) HvJ EU 17 oktober 1995, C-450/93 (Kalanke) HvJ EU 11 november 1997, C-409/95 (Marschall) HvJ EU 9 februari 1999, C-167/97 (Seymour) HvJ EU 28 maart 2000, C-158/97 (Badeck) HvJ EU 6 juli 2000, C-407-98 (Abrahamsson) HvJ EU 7 december 2000, C-79/99 (Schnorbus) HvJ EU 19 maart 2002, C-476/99 (Lommers)