Handhaving volgens de afgesproken strategie

De eerste deelvraag die uit de probleemstelling is afgeleid, luidt:

1. In hoeverre wordt bij de milieuhandhaving gewerkt volgens de afgesproken handhavingssystematiek?

Deze vraag ging uit van de veronderstelling dat de deelnemers aan de pilots er in elk geval naar zouden streven om model te werken, dat wil zeggen, dat men zou proberen te handhaven volgens de landelijke strategie. Vervolgens zou moeten blijken in hoeverre men dit kon volhouden, en op welke belemmeringen men eventueel zou stuiten. In de praktijk van de pilots is het anders verlopen. Het bleek onmogelijk om de pilots op deze wijze op te zetten, omdat de deelnemers niet of niet voldoende bereid waren om volgens de landelijke strategie te gaan werken. De pilot regio’s kenden alle een eigen handhavingsstrategie, die in meerdere of mindere mate van de landelijke strategie afwijkt. Men achtte het niet opportuun deze geheel terzijde te schuiven. Door het projectteam dat het onderzoek proces-matig ondersteunt is om die reden besloten dat binnen alle pilots volgens de eigen sanctiestrategie gewerkt zou worden.

Zoals in de hoofdstukken 3 t/m 6 is beschreven, wijken de regionale strategieën op drie essentiële punten af van de landelijke sanctiestrategie, namelijk ten aan-zien van de lijst van kernbepalingen, ten aanaan-zien van de procedure voor bestuurs-rechtelijke handhaving en ten aanzien van de strafbestuurs-rechtelijke handhaving. De lijst met kernbepalingen wijkt in drie van de vier pilots af van de landelijke lijst. In twee pilots (Friesland en Amstelland-Meerlanden) is de regionale lijst een sterk ingekorte versie van de landelijke lijst. In de pilot-Rijnmond is de lijst met kernbepalingen juist verder uitgewerkt in de onderliggende regels. Deze regels zijn vervolgens gekwalificeerd als kernbepalingen of andere bepalingen. Alleen de pilot-Limburg hanteert de landelijke lijst van kernbepalingen.

Wat betreft de bestuursrechtelijke handhaving stelt de landelijke strategie dat bij overtreding van een kernbepaling in principe een handhavingsbeschikking dient te worden opgesteld (in de vorm van een vooraankondiging

dwangsom/bestuurs-Amstelland-Meerlanden en Noord-Limburg) kan bij constatering van overtreding van een kernbepaling volstaan worden met een schriftelijke waarschuwing met termijnstelling. In deze regio’s wordt wat betreft de bestuursrechtelijke handha-ving überhaupt geen onderscheid gemaakt tussen kernbepalingen en andere bepa-lingen: bij overtreding volgt altijd een waarschuwing. In de pilot-Rijnmond, waar gewerkt wordt met een verder uitgewerkte lijst met regels, geeft de sanctiestrate-gie daarentegen wel aan dat overtreding van de (eigen) kernbepalingen steeds be-stuursrechtelijk gesanctioneerd dient te worden.

In de meeste gevallen hebben de bestuursorganen gewerkt overeenkomstig de af-gesproken regionale systematiek. In 15% van de gevallen is een overtreding van een (eigen) kernbepaling alleen mondeling – en daarmee niet volgens de strategie – afgedaan. Uit de interviews komt eenzelfde beeld naar voren. Overigens is uit de interviews gebleken dat een bestuursrechtelijke werkwijze zoals geformuleerd in de landelijke sanctiestrategie, op bijzonder weinig navolging zou kunnen rekenen. De redenen hiervoor worden hierna in paragraaf 8.5 besproken.

Aangaande de strafrechtelijke handhaving wijken de regionale strategieën af van de landelijke sanctiestrategie omdat de lijst met kernbepalingen aanmerkelijk is ingekort of anders gestructureerd (Friesland, Amstelland-Meerlanden), of doordat de verschillende regionale strategieën verschillende voorwaarden, clausules en prioriteiten hanteren voor de beantwoording van de vraag wanneer bij overtreding van een kernbepaling wel of niet strafrechtelijke gehandhaafd zou moeten worden (Noord-Limburg). De grondregel echter is gelijk aan die van de landelijke strate-gie: bij overtreding van een (gekwalificeerde) kernbepaling moet in principe pro-ces-verbaal worden opgemaakt.

In de praktijk wordt niet volgens dit principe gewerkt. Gedurende de looptijd van de vier pilots is in totaal in 24 gevallen proces-verbaal opgemaakt. Uit de analyse van de registraties van geconstateerde overtredingen door de deelnemende be-stuursorganen, blijkt dat bij een uitvoering conform de eigen strategie in ten min-ste 162 casus proces-verbaal opgemaakt had moeten zijn. Volgens de gegevens in de registraties van FP/RMT, hadden er gedurende de looptijd van de pilots ten minste 97 processen-verbaal moeten worden opgemaakt. Het daadwerkelijke aan-tal is met 24 pv’s dus fors lager dan wat volgens de eigen sanctiestrategieën ver-wacht had mogen worden. Op de oorzaken en redenen hiervan wordt in paragraaf 8.5 nader ingegaan.

“Elk handhavend optreden gebeurt door bestuur en OM in samenspel. Zij maken voorzover mogelijk algemene afspraken over dat samenspel en overleggen over alle overige specifieke gevallen,” aldus de reeds eerder geciteerde stelling uit de

Landelijke strategie milieuhandhaving36. In de voor de pilots afgesproken werk-wijze is hiervan overgenomen dat bij twijfel of er tegen de overtreding van de kernbepaling zou moeten worden opgetreden, overleg zou moeten plaatsvinden

tussen het betrokken bestuursorgaan en het FP dan wel het RMT. Het overleg zou moeten handelen over de vraag of en, zo ja, hoe en door wie er, zou moeten wor-den opgetrewor-den. Ingeval de uitkomst zou zijn dat er, in afwijking van de landelijke strategie, niet zou worden opgetreden door het bestuur of het FP, zou de reden hiervan moeten worden vastgelegd.

Uit het onderzoek is gebleken dat er nauwelijks casus waren waarin een dergelijke twijfel zich voordeed. De bestuursorganen registreerden in 8% van de gevallen twijfel of volgens de landelijke strategie bestuursrechtelijk, en in 3% van de ge-vallen of strafrechtelijk gehandhaafd zou moeten worden. De respondenten van FP/RMT twijfelden in slechts 2% van de gevallen of strafrechtelijk zou moeten worden opgetreden. In een enkel van deze gevallen waarin sprake was van twijfel, heeft overleg plaatsgevonden tussen bestuursorgaan en FP/RMT. Slechts een en-kel bestuursorgaan heeft afwijkingen van de afgesproken systematiek op dit punt vastgelegd en gemotiveerd.

Uit de interviews en de kwantitatieve gegevens blijkt voorts dat er in de praktijk geen sprake van is dat elk handhavend optreden in samenspel van bestuur en FP plaatsvindt, zoals de LOM-strategie vereist, integendeel. Er is op zaaksniveau ni-veau niet of nauwelijks overleg tussen FP en bestuur over de te volgen handha-vingstrategie. Periodieke overleggen waarin specifieke handhavingszaken aan de orde komen, zijn schaars.

In alle pilots laat het FP het initiatief voor strafrechtelijke handhaving en het on-derhouden van de contacten met het bestuur aan de politie over. Georganiseerd lokaal overleg over handhaving waaraan de politie en de gemeente deelnemen, komen voor maar zijn zeker niet algemeen gebruikelijk. De frequentie van de con-tacten tussen politie en bestuursorgaan varieert sterk, ook binnen de pilots. In Friesland bijvoorbeeld verrichten politie en toezichthouders van de gemeente in principe steeds gezamenlijk de hercontrole. Ook vraagt de politie in deze pilot met enige regelmaat bij de gemeente informatie over een bedrijf. In de pilots Limburg, DCMR en Amstelland-Meerlanden vindt zoiets daarentegen nauwelijks plaats. Het vragen van informatie en gezamenlijke controles zal echter niet zijn wat de opstellers van de LOM-strategie bedoelden met “een weloverwogen combinatie van bestuursrechtelijk en strafrechtelijk optreden”. Van een dergelijke welover-wogen combinatie in optreden is slechts bij hoge uitzondering sprake. Indien zo-wel strafrechtelijk als bestuursrechtelijk wordt gesanctioneerd, zijn de strafrechte-lijke en bestuursrechtestrafrechte-lijke handhaving meestal gescheiden trajecten. In de meeste gevallen weten de bestuursorganen niet of er een strafrechtelijk traject wordt inge-zet en ontvangen ze ook geen afloopbericht.