Het begrip PMC heeft over het algemeen een negatieve lading en wordt vaak geassocieerd met ongedisciplineerde barbaren die niet in staat zijn om binnen de normen en waarden van publieke militaire eenheden te functioneren. Dit heeft een groot historisch component aangezien PMC’s, in de geschiedenisboeken beter bekend als huurlingen, een grote rol van betekenis hebben gespeeld in de oorlogsvoering. Vanaf de 19de eeuw zijn deze huurlingen
echter grotendeels verbannen van het internationale oorlogstoneel toen de natiestaten de exclusieve bevoegdheid van het gebruik van geweld naar zich toe trokken. Dit zou de natiestaat minder afhankelijk maken van buitensporige excessen van huurlingen, die vaak onbetrouwbaar waren en enkel uit op persoonlijk gewin.96
Des te opmerkelijker is de recente herintreding van PMC’s op het internationale toneel na afloop van de Koude Oorlog, wat wordt gezien als de grootste uitbreiding van de private militaire markt sinds 1700. 97 De VS lopen voorop in het privatiseren van defensiezaken, maar
ook EU-lidstaten zoals Groot-Brittannië, Duitsland, Nederland en zelfs een internationale organisatie als de VN doen eraan mee. Zij wijzen vooral op de voordelen die het gebruik van PMC’s biedt. Zo kunnen PMC’s de militaire capaciteit vergroten, aanvullende specialistische kennis leveren en kostenbesparend werken. Traditioneel gezien brengt het uitbesteden van defensiezaken echter ook enkele nadelen met zich mee, zoals het verlies van het geweldsmonopolie van de staat en een gebrek aan controle, transparantie en aansprakelijkheid. Het is op dit punt dat er discussie bestaat over de wenselijkheid van de inzet van PMC’s. Het heeft ertoe geleid dat de literatuur omtrent PMC’s erg is gepolariseerd en vaak is gericht op het aanprijzen van PMC’s of het afkeuren ervan ter promotie van de eigen agenda.
In dit hoofdstuk zal de recente opkomst van de private militaire industrie centraal staan. De definiëring van PMC’s zal worden behandeld en er zal worden gekeken naar de verschillende manieren waarop nationale overheden en de VN gebruik hebben gemaakt van PMC’s. Ook zal er worden gekeken naar de opkomst van PMC’s vanuit het juridische perspectief. Tot slot zullen de voor- en nadelen worden weergegeven.
96 P.W. Singer, Corporate Warriors, 186-189. 97 Marilli, The potential use of PMC’s, 37.
Definitie van PMC’s
PMC’s, die ook wel ‘Private Military Contractors’ en ‘Private Military Firms’ worden genoemd zijn commerciële bedrijven die hun diensten aanbieden op de vrije markt en meestal actief zijn in onstabiele regio’s waar een gewapend conflict of een humanitaire crisis heerst. Alhoewel de moderne PMC’s afstammen van de huurlingen van vroeger dienen zij echter niet verward te worden met hun voorgangers. De moderne PMC’s zijn over het algemeen legale, transparante en goed georganiseerde bedrijven. Verschillende PMC’s zijn zelfs beursgenoteerde ondernemingen met meerdere aandeelhouders en belanghebbenden. Daarnaast zijn PMC’s regelmatig dochterondernemingen van grote bedrijven, die naast andere sectoren de private militaire bescherming als aparte tak erbij doen. Dit betekent dat er een grote, zakelijke bedrijfsstructuur achter de organisatie van PMC’s zit waar verschillende controlemechanismen ingebakken zitten. Zo dienen de uitvoerders van PMC’s op verschillende manieren verantwoording af te leggen voor hun handelen. Daarnaast zouden eventuele misstappen van PMC’s de reputatie van het bedrijf in gevaar kunnen brengen.
Het functioneren van moderne PMC’s staat in groot contrast met de organisatie en werkwijze van de huurlingen van vroeger, die vaak actief waren op de zwarte markt en in de uithoeken van de samenleving. Huurlingen werkten vaak op ad hoc basis, eisten vooraf te worden uitbetaald en waren op lange termijn niet betrouwbaar.98 De moderne PMC’s
daarentegen zitten ingebakken in allerlei hiërarchisch gestructureerde bedrijfsvormen, wat de betrouwbaarheid op langere termijn aanzienlijk groter maakt.
PMC’s bieden een tal van verschillende activiteiten aan die het volledige militaire spectrum beslaan.99 Om enige structuur in de uiteenlopende activiteiten van PMC’s aan te
brengen hebben sommige auteurs ervoor gekozen om een onderscheid in definitie te maken aan de hand van de activiteiten van de PMC. Zo heeft Peter Warren Singer (2003) een model ontworpen wat PMC’s in drie verschillende categorieën indeelt:
1) Directe gevechtstaken
2) het leveren van advies en trainingen
3) logistieke en andere ondersteunende taken100
Het model van Singer is verder aangevuld door Deborah Avant (2005), die met ‘beveiligings- en politietaken’ een vierde categorie heeft toegevoegd. Deze kan worden opgedeeld in de
98 Singer, Corporate Warriors, 7-8.
99 Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV), De inhuur van private militaire bedrijven: een kwestie van
verantwoordelijkheid, 59 (2007) 7.
subcategorieën ‘bewapende beveiliging’, ‘ongewapende beveiliging’, ‘training en advies aan de politie’ en ‘inlichtingsdiensten en preventie van criminaliteit’.101 Bedrijven die zich
uitsluitend richten op beveiligings- en verdedigingsoperaties geven er regelmatig de voorkeur aan om zich te definiëren als ‘Private Security Companies (PSC’s). Dit om zich te onderscheiden van PMC’s, die vaak worden geassocieerd met meer offensieve en ‘battle orientated services’.
In de praktijk is het onderscheid tussen de verschillende categorieën echter moeilijk te maken. Het leveren van beveiliging en/of logistieke diensten in een oorlogszone komt namelijk dicht in de buurt bij gevechtstaken. Daarnaast vervullen zij in feite dezelfde functies als militairen normaal gesproken doen.102 Volgens de Adviesraad Internationale Vraagstukken
van het Ministerie van Buitenlandse Zaken (2007) zijn er in de praktijk maar twee duidelijk te onderscheiden type PMC’s: ‘those with guns and those without’103. Het is hierdoor dat het
model van Singer en Avant in de praktijk moeilijk is te handhaven.
Om deze redenen zal dit onderzoek de definitie van Carlos Ortiz (2010) en Mark Akkerman (2011) aanhouden, die een beknopte maar omvangrijke definitie hebben gegeven door PMC’s te omschrijven als “juridisch vastgelegde internationale ondernemingen die aan klanten diensten aanbieden die mogelijk met zich meebrengen dat op systematische wijze en met militaire of paramilitaire middelen geweld wordt gebruikt en waarbij de kennis van het gebruik van geweld centraal staat”104. Dit houdt in dat de term PMC in dit onderzoek breed
wordt geïnterpreteerd en kan verwijzen naar een tal van activiteiten, verschillend van bewapende gevechtstaken tot ondersteunende logistieke taken.
Opkomst PMC’s
Het einde van de Koude Oorlog bracht een expansieve groei van PMC’s met zich mee. Zo werden private militairen massaal ingezet in de Golfoorlog van 1990-1991, de Balkanoorlog midden jaren negentig en meer recent in Irak en Afghanistan. Opvallend is de stijging van het aantal PMC’s actief in conflicten. Zo waren PMC’s in de jaren negentig wereldwijd actief in ongeveer 80 conflicten, vergeleken met 15 conflicten in de periode 1950-1989.105 Uit
101 Deborah Avant, The Market for Force (Cambridge 2005) 17.
102 Ulrich Petersohn, Outsourcing the Big Stick: The Consequences of Using Private Military Companies (Cam- bridge 2008) 31-32.
103 AIV, verantwoordelijkheid, 7-9.
104 Mark Akkerman, De opkomst van de nieuwe huurling Over Nederlandse private diensten in de militaire- en
veiligheidssector: campagne tegen wapenhandel (Amsterdam 2011) 4, en Carlos Ortiz, ‘The new public man-
agement of security: the contracting and managerial state and the private military industry’ in: Public Money &
Management, 30 (2010) 35.
105David Isenberg, Private Military Contractors and U.S. Grand Strategy, International Peace Research Insti- tute Oslo (PRIO) (Greenwood 2009) 12-13.
praktische redenen zal er in dit onderzoek enkel worden gekeken naar de opkomst van PMC’s in Europa en de VS. Hier kunnen drie dynamische ontwikkelingen worden aangewezen die de snelle en massale opkomst van PMC’s in de jaren negentig mogelijk hebben gemaakt. Ten eerste de wereldwijde militaire bezuinigingsoperaties, ten tweede een verandering van het karakter van oorlogsvoering en tot slot de opkomst van privatisering.
Wereldwijde bezuinigingen op defensie
Ten eerste kreeg de private militaire markt een boost met de afloop van de Koude Oorlog, wat het einde betekende van de decennialang durende internationale wapenwedloop. Statistieken van het Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), wat vanaf 1966 onafhankelijk onderzoek doet naar de wereldwijde militaire uitgaven, hebben een massale trend van demilitarisatie weergegeven. Waar Europa en Rusland in 1988 in totaal samen nog 708 miljard dollar besteedde aan defensie, was dit in 1998 nog maar 320 miljard dollar. In dezelfde periode daalde de totale militaire uitgaven van het Noord-Amerikaanse continent van 578 miljard tot 394 miljard dollar.106 Deze massale militaire bezuinigingsoperaties hadden tot
gevolg dat er een verschil van vraag een aanbod ontstond op de internationale veiligheidsmarkt.
Aan de ene kant beïnvloedde de golf van bezuinigingen na de Koude Oorlog de aanbodkant van de internationale veiligheidsmarkt. In de jaren negentig kromp het totaal aantal militairen in de wereld met 6 miljoen ten opzichte van het voorgaande decennia. Grote aantallen militairen kwamen zonder werk te zitten en zochten naar nieuwe mogelijkheden om weer aan het werk te gaan. De private militaire sector leende zich hier uitstekend voor. Complete militaire eenheden werden overgenomen door de private sector of startten hun eigen bedrijf. Er wordt zelfs geschat dat 70% van de voormalige KGB-leden een baan vond in de private militaire sector.107 De demilitarisatie en het daaropvolgende ‘overschot’ aan
militairen resulteerden dus in een groei van het aantal PMC’s.
Daarnaast hadden de militaire bezuinigingsgolf ook invloed op de vraagkant van de veiligheidsmarkt. Militaire wapens werden door nationale overheden massaal van de hand gedaan. Machinegeweren, tanks en zelfs gevechtsvliegtuigen kwamen beschikbaar voor iedereen die ze kon betalen. Deze wapens werden niet alleen opgepikt door welwillende PMC’s. In tegendeel, veel van deze wapens vielen ook in de handen van terroristen, rebellen, criminele organisaties en drugskartels. De versterking van deze groepen had een
106 Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI) Military Expenditure Database, data for all coun- tries from 1988 – 2014. Website:
http://www.sipri.org/research/armaments/milex/milex_database/milex_database, ingezien op 11-06-2015. 107 Singer, Corporate Warriors, 193.
destabiliserende werking op het internationale veiligheidsklimaat, wat de noodzaak tot beveiliging en de vraag naar PMC’s verhoogde.108 De militaire bezuinigingsoperaties hadden
dus een gunstige uitwerking op zowel de aanbod- als vraagkant van de markt voor PMC’s. Veranderende karakter oorlogsvoering
De tweede ontwikkeling die de opkomst van PMC’s in de jaren negentig mogelijk maakte was het veranderende karakter van oorlogsvoering. In het Koude Oorlog tijdperk was de situatie overzichtelijk. De wereld was verdeeld in een bipolaire structuur onder leiding van de twee supermachten, de VS en de Sovjet-Unie. In een poging hun eigen ideologie te verspreiden, hadden beide supermachten invloed weten te bemachtigen in vele andere landen. Vele nationale regeringen, vooral in ontwikkelingslanden, waren afhankelijk van de supermachten en alleen dankzij deze bescherming in staat om de stabiliteit in hun land te garanderen. Met het einde van de Koude Oorlog veranderde de nationale belangen van de VS en Sovjet-Unie en viel de vanzelfsprekende politieke ondersteuning weg. Vele nationale autoriteiten hadden vervolgens problemen om de politieke stabiliteit te bewaken.109 Het is hier
dat PMC’s het militaire machtsvacuüm konden opvullen.
Daarnaast veranderde met het einde van de Koude Oorlog de manier van oorlogsvoering, vooral voor het Westen. De noodzaak van grote gestationeerde groepen die de landsgrenzen dienden te bewaken tegenover de grote vijand viel weg. De noodzaak kwam nu te liggen op kleinschalige, flexibele troepen die snel voor een korte periode uitgezonden konden worden inzake expeditionaire crisisbeheersingsoperaties.110 Opvallend hier is dat
ondanks de massale bezuinigingen, Noord-Amerika en Europa in totaal in de jaren negentig meer militaire operaties hebben uitgevoerd dan tijdens de gehele Koude Oorlog. Dit leidde echter regelmatig tot spanning tussen de politieke ambities en militaire mogelijkheden.111 Om
de politieke doelstellingen toch te kunnen verwezenlijken, is er regelmatig een beroep gedaan op PMC’s.
Verder is oorlogsvoering in de afgelopen decennia steeds technischer en specialistischer geworden. Met de inzet van geavanceerde defensiemiddelen en methoden zoals bijvoorbeeld drones en gevechtsvliegtuigen worden oorlogen over een steeds grotere afstand gevoerd. Deze voortschrijdende techniek zorgt er voor het onderhoud van de
108 Ibidem 9. 109 Ibid, 10.
110 AIV, Verantwoordelijkheid, 8-9.
111 James K. Wither, ‘European Security and Private Military Companies: The Prospects for Privatized “Battle- groups’ in: Consortium of Defense Academies and Security Studies Institutes (2005) 113.
complexe systemen steeds specialistischer wordt waar de nationale defensie eenheden vaak niet over beschikken. Om deze gevechtsoperaties toch succesvol uit te voeren is er regelmatig een beroep gedaan op PMC’s die wel beschikken over deze specialistische kennis.112
Opkomst neoliberalisme
De derde ontwikkeling die heeft bijgedragen aan de opkomst van de PMC’s in de jaren negentig was de brede politieke overtuiging van privatisering. Volgens het neoliberalistische gedachtegoed zou de publieke sector zoveel mogelijk taken moeten onderbrengen op de vrije markt om zo te kunnen profiteren van voordelen die een vrije marktwerking biedt. Alhoewel nationale defensie tot één van de kerntaken van de overheid kan worden gerekend, heeft dit geen beletsel gevormd om ook defensietaken uit te besteden.113 Hierdoor past de opkomst van
PMC’s perfect in de privatiseringstrend die het Post-Koude Oorlog tijdperk heeft gekenmerkt.
Nationale overheden en PMC’s
PMC’s bieden hun diensten aan op de vrije markt en zijn zodoende werkzaam voor een tal verschillende opdrachtgevers. Veruit de grootste afnemers zijn de nationale overheden van Westerse landen, waarvan de VS en Groot-Brittannië voorop lopen. Maar ook private bedrijven, individuen en non-gouvernmentele organisaties maken gebruik van PMC’s. Het gaat dan vooral om de beveiliging van gebouwen, transporten en medewerkers in conflictgebieden.114 Zo is gebleken uit een onderzoek van de International Peace Operations
Association (IPOA) in 2006 dat 62% van de PMC’s in dienst waren van nationale overheden. De private sector maakte verder gebruik van 29% van de PMC’s, individuen voor 6% en non- gouvernmentele organisaties voor 3%.115
Alhoewel PMC’s over de hele wereld worden ingezet, zal deze paragraaf zich enkel richten op de verschillende manieren waarop lidstaten van de EU, de VS en de VN zijn omgegaan met de inzet van PMC’s. Opvallend is echter dat informatie over de inzet van PMC’s door nationale overheden vaak gevoelig ligt en niet altijd openbaar is. Om deze reden kunnen de geschatte aantallen en kosten in de literatuur weleens uiteenlopen. Daarnaast zijn de beschikbare cijfers vooral gericht op de oorlogen en wederopbouwmissies in Irak en Afghanistan, waar de inzet van PMC’s tot grote hoogte steeg. Het is hierdoor dat de inzet van PMC’s vooral is gecentreerd rond deze twee conflicten.
112 AIV, Verantwoordelijkheid, 8.
113 Akkerman, Opkomst nieuwe huurling, 2. 114 Ibidem, 5.
De VS: wereldwijd de grootste afnemer
Veruit de grootste afnemer van PMC’s is de nationale overheid van de VS, dat PMC’s inmiddels als een integraal onderdeel van de militaire krijgsmacht beschouwt.116 Het aantal
PMC’s in dienst van de Amerikaanse overheid heeft de laatste 25 jaar een explosieve groei doorgemaakt. De VS heeft gebruikt gemaakt van tal van verschillende private bedrijven, waarvan Blackwater, Dyncorps, Kellogg Brown and Root en Aegis de bekendste zijn. Zij worden in het bijzonder ingezet in internationale interventiemissies, waarin zij zorg dragen voor uiteenlopende diensten, zoals de bewapende beveiliging van personen, gebouwen en konvooien maar ook voor onderhoudsdiensten en ondersteunende logistieke taken.117
Alhoewel de precieze cijfers over de kosten en baten van de inhuur van PMC’s in de VS niet openbaar zijn, heeft de Nederlandse Adviesraad Internationale Vraagstukken in 2007 geschat dat de Amerikaanse ministeries van Buitenlandse Zaken en Defensie elk zo’n 4 miljard euro per jaar uitgeven aan PMC’s.118 Nikolaos Tzifakis and Asteris Huliaras (2015)
hebben gemeend dat van het totale defensiebudget van de VS in 2011, 24,4% werd uitgegeven aan PMC’s.119 Waar de verhouding in het Amerikaanse leger van private tot
publieke soldaat in de Golf-oorlog in 1991 nog op 1:10 stond, was deze verhouding in 2007 in Irak op 1:1. In de Afghanistan-oorlog oversteeg het aantal private werknemers tussen 2007 tot 2010 zelfs het aantal publieke militairen met 190.000 tegenover 160.000.120
Het Amerikaanse privatiseringsbeleid verbiedt de uitbesteding van inherente gevechtstaken. Zoals gezegd, is de scheidslijn tussen gevechts- en beveiligingstaken in oorlogsgebieden echter nogal dun: private beveiligers kunnen onder het mom van zelfverdediging makkelijk in een gevecht verzeild raken. Enkele PMC’s in Amerikaanse dienst hebben misbruik gemaakt van deze situatie en het recht op zelfverdediging door zich bijzonder gewelddadig te gedragen.121 Dit heeft er volgens Ulrich Petersohn (2008) toe geleid
dat het privatiseringsplan van de VS in de praktijk stelselmatig wordt overschreden.122
Vanaf 2011 is het aantal PMC’s in dienst van de VS is afgenomen. Dit had echter niet te maken met een verandering in beleid, maar met de terugtrekking van de Amerikaanse troepen in Afghanistan. Paradoxaal genoeg resulteerde enkele wetsvoorstellen van President
116 Ibidem, 10. 117 Ibid, 13. 118 Ibid, 10.
119 Tzifakis, The perils of outsourcing, 53. 120 Giumelli, Normative power under contract, 38.
121 Zie bladzijde 49 voor een korte uitleg van het veelbesproken Blackwater-incident. 122 Petersohn, Outsourcing the Big Stick, 32.
Barack Obama, die na zijn aantreden als president aangaf geen voorstander te zijn van de privatisering van defensie, zelfs tot verdere integratie van PMC’s in het Amerikaanse beleid. Obama verklaarde dat ‘the administration will clarify what is inherently a governmental func- tion and what is a commercial one; critical government functions will not be performed by the private sector for purely ideological reasons’.123 Alhoewel deze hervormingen tot doel hadden
de ‘outsourcing’ van de Amerikaanse krijgsmacht te reguleren en zo de wildgroei van PMC’s tegen te gaan, bepleitten ze ook voor de institutionalisering van PMC’s in het Amerikaanse veiligheidsbeleid. Het liet zien dat PMC’s een essentieel onderdeel geworden van het beleid en de VS kan geen oorlog meer voeren zonder de hulp van private bedrijven.124
EU-landen
Alhoewel op minder grote schaal dan de VS, hebben ook de EU-landen sinds de jaren negentig steeds meer gebruik gemaakt van PMC’s. De nationale standpunten inzake de privatisering van defensie lopen echter sterk uiteen. Waar landen als de VS, Groot-Brittannië, Duitsland en Nederland het gebruik van PMC’s steeds meer hebben omarmd, zijn andere landen vooral terughoudend geweest met het inhuren van PMC’s. Toch heeft ook deze laatste groep van landen in verschillende mate een beroep gedaan op de private sector voor het uitvoeren van bepaalde defensietaken. De aanpak van verschillende lidstaten zal hieronder worden weergegeven.
Groot-Brittannië: grootste afnemer binnen de EU
Het EU-land dat het meest frequent gebruik heeft gemaakt van PMC’s is Groot-Brittannië. Tot 2009 heeft de Britse overheid 200 miljoen pond uitgeven aan PMC’s in Irak en meer dan 60 miljoen pond in Afghanistan. De taak van het inhuren van PMC’s is sinds 2004 volledig ondergebracht bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken, dat in tegenstelling tot de VS gebruik maakt van een kleine groep aanbieders, te weten Armor Group, Control Risks Group, Guarda World en Minimal Risks. Deze bedrijven worden ingezet voor een breed scala van defensietaken, te weten gewapende en ongewapende beveiliging, onderhoud en logistieke support.125 In 2011 waren 9500 militairen en 6000 civiele werknemers van private afkomst
gestationeerd in Afghanistan, wat ongeveer 40% van de totale Britse troepen omvatte.126 In
123 Isenberg, U.S. Grand Strategy, 16.
124 David Isenberg, U.S. Grand Strategy, 15-16.
125 Directorate-General for External Policies of the European Parliament, The Role of Private Security Compa-
nies (PSC’s) in CDSP missions and operations (Brussels 2011) 16.
hetzelfde jaar werd geschat dat er 20.9% van het totale defensiebudget van Groot-Brittannië werd besteed aan PMC’s en zelfs 60% aan PMC’s aangaande extraterritoriale operatiekosten inzake post-conflict operaties.127 Het Britse standpunt ten opzichte van de inzet van PMC’s is
misschien wel het beste geïllustreerd door de voormalig Britse secretaris van Buitenlandse