Privatisering als toekomstperspectief
Een onderzoek naar de wenselijkheid van ‘Private Military Companies’ in het
Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid van de Europese Unie
Masterscriptie Europese Beleid Faculteit der Geesteswetenschappen Universiteit van Amsterdam
Auteur: Dion Fenger Studentnummer: 6139086
Scriptiebegeleider: Prof. Dr. László Marácz Tweede lezer: mw. dr. Claske Vos
Abstract
Alhoewel de Europese Unie sinds de jaren negentig grote stappen in de goede richting heeft gezet, blijft de werking van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid (GVDB) onsamenhangend en ineffectief. Ondanks dat de lidstaten meerdere malen hebben aangegeven een daadkrachtig GVDB belangrijk te vinden, blijft hun bijdrage om twee redenen minimaal. Ten eerste is de kwaliteit en omvang van militaire middelen waar lidstaten over beschikken door de massale bezuinigingen op defensie vaak beperkt. Ten tweede is er een gebrek aan politieke wil, omdat lidstaten moeite hebben met het overdragen van hun bevoegdheden omtrent defensiezaken naar supranationaal niveau. Het is hierdoor dat er een gat bestaat tussen de theoretische mogelijkheden van het GBVB en de uitvoering in praktijk.
Een mogelijkheid waarmee de EU de effectiviteit van GVDB-missies kan verbeteren en waarbij de lidstaten hun nationale defensiebevoegdheden kunnen behouden is de inzet van 'Private Military Companies'. In navolging van verschillende nationale overheden heeft ook de EU al sinds 2003 inherente defensietaken geprivatiseerd. Dit omdat het de effectiviteit en flexibiliteit van de krijgsmacht vergroot en het kostenbesparend kan werken. Er zitten echter ook nadelen aan de uitbesteding van defensiezaken. Zo doet het afbreuk aan het geweldsmonopolie van de rechtsstaat en kent het een gebrekkige juridische regelgeving omtrent controle, aansprakelijkheid en transparantie. Om deze nadelen te neutraliseren zou de EU één centrale instantie moeten autoriseren die onder een uniform rechtssysteem de mogelijke inzet van PMC's in het kader van GVDB-missies afhandelt. Enkel in dit geval zou privatisering van defensietaken een wenselijke ontwikkeling kunnen zijn.
Inhoudsopgave
Inleiding...7
Theoretisch kader H1: De geschiedenis van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid...11
1945-1961: noodzaak tot internationale samenwerking...11
Jaren vijftig: een afnemende noodzaak...13
Jaren zestig: Europa als 'derde macht'...13
Jaren zeventig: de EPU en de Midden-Oosten crisis...14
Jaren tachtig: van spagaat naar een versterking van de Europese identiteit...15
Jaren negentig: de EU als zelfstandige speler...17
Jaren 2000: uitbreiding van bevoegdheden...20
Kritiek op GVDB...22
Slotbeschouwing...23
H2: Normative Power Europe...25
De wortels van Normative Power Europe...26
Manners’ NPE-theorie...28
Negen normatieve punten...30
Het verspreiden van de normatieve punten...33
Kritiek op NPE-theorie...34
Militaire dimensie...37
Slotbeschouwing...38
Case Study: de opkomst van de Private Militaire Sector H3: Opkomst van Private Military Companies...42
Definitie van PMC’s...43
Opkomst PMC’s...44
Nationale overheden en PMC’s...47
De voor- en nadelen van het gebruik van PMC’s...57
Slotbeschouwing...61
H4: De Europese Unie en Private Military Companies...63
Structuur GVDB...64
EU-missies en de inzet van PMC’s...67
Het GVDB en PMC’s in de toekomst...71
Juridisch aspect EU...72
Slotbeschouwing...76
Conclusie...79
Aanbevelingen...82
Inleiding
Het einde van de Koude Oorlog luidde voor Europa het begin in van een nieuw tijdperk op het gebied van internationale betrekkingen. Met het wegvallen van de dreiging van de Sovjet-Unie en daarmee ook de noodzaak tot militaire bescherming van de Verenigde Staten (VS), lag de weg open tot een meer onafhankelijk Europees buitenlands optreden. De EU begon zich te realiseren dat het een actievere rol op het internationale toneel diende te spelen. Dit resulteerde uiteindelijk in de totstandkoming van het Verdrag van Maastricht (1992), wat de introductie van het Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veiligheidsbeleid (GBVB) van de EU betekende. Centraal in het GBVB stonden normatieve punten als het bewaken van vrede, de democratie en mensenrechten, aangezien de EU meende dat het de normen en waarden waar het voor stond naar buiten uit zou moeten dragen. Aan de hand van de ‘Normative Power Europe theorie’ (NPE) van Ian Manners begon de EU zichzelf te definiëren als een normatieve macht en begon het actief deel te nemen aan internationale operaties in oorlogs-en conflictgebiedoorlogs-en. Met de inwerkingtreding van het Gemeoorlogs-enschappelijk Veiligheids- oorlogs-en Defensiebeleid (GVDB) in 2003 beschikte de EU uiteindelijk ook over de zelfstandige bevoegdheid om militaire en civiele missies uit te voeren.1
Alhoewel de EU sinds 2003 theoretisch in staat is zelfstandig volledige missies uit te voeren, blijkt het GVDB in de praktijk niet optimaal te functioneren. Zo worden er veel vraagtekens geplaatst bij de efficiëntie en effectiviteit van het GVDB. Oorzaak hiervan is de interngouvernmentele besluitvormingsprocedure die het GVDB karakteriseert, aangezien lidstaten hun bevoegdheden omtrent defensiezaken niet willen opgeven. Daarnaast is er sinds het einde van de Koude Oorlog een opmerkelijke militaire bezuinigingstrend gaande in EU-lidstaten. Nationale krijgsmachten worden kleiner en steeds verder uitgedund, waardoor lidstaten niet altijd in staat zijn de benodigde troepen te leveren in EU-missies. Om deze redenen blijft de bijdrage van lidstaten in GVDB vaak minimaal. Het heeft de Britse politicoloog Joylon Howorth (2007) ertoe geleid te beweren dat het Veiligheids- en Defensiebeleid van de EU vaak halfslachtig is en enkel gericht op tussenoplossingen.2
Opvallend is dat het einde van de Koude Oorlog ook als katalysator fungeerde voor een tweede ontwikkeling op het terrein van Europese defensie, namelijk een massale golf van privatisering. Private Military Companies (PMC’s) schoten in de jaren negentig als paddenstoelen uit de grond en werden steeds vaker door regeringen ingehuurd om traditionele
1 John McCormick, European Union Politics (New York, Hampshire 2011) 414-418. 2Joylon Howorth, Security and Defence Policy in the European Union (Hampshire 2007) 89.
taken van de nationale krijgsmacht in te vullen. Dit omdat PMC’s de effectiviteit, flexibiliteit en efficiëntie van de krijgsmacht zouden vergroten. Deze uitbesteding van defensietaken is de afgelopen 25 jaar hard gegroeid en bereikte zijn hoogtepunt in wederopbouwmissies in Irak en Afghanistan, waar de inzet van PMC’s door de VS van 2007 tot 2010 zelfs het aantal publieke militairen oversteeg.3 In Europa wordt volgens een schatting van het Europese
Defensie Agentschap (EDA) inmiddels zo’n 7% van de totale defensiebudgetten van de EU-lidstaten uitgegeven aan inhuur van PMC’s.4 Het laat zien dat de private sector tegenwoordig
een inherent onderdeel uitmaakt van de nationale krijgsmachten.
De inefficiënte werking van het GVDB en de opkomst van PMC’s in het uitvoeren van nationale defensiezaken zijn twee ontwikkelingen die gecombineerd een interessante vraagstelling opleveren: in hoeverre zou de EU, om de effectiviteit van het GVDB te verbeteren, een beroep kunnen doen op private sector? Op het eerste ogenblik zou het de EU minder afhankelijk maken van de vaak minimale bijdrage van individuele lidstaten in GVDB-missies. Er kleven echter ook een aantal nadelen aan het gebruik van PMC’s. Is het wel wenselijk om private bedrijven wezenlijke kerntaken van de staat – of EU – te laten uitvoeren in verband met de aansprakelijkheid, controle en transparantie? Dit onderzoek zal de voor- en nadelen van de privatisering van defensietaken weergeven en uiteindelijk vanuit een normatief oogpunt onderzoeken in hoeverre de inzet van PMC’s in het kader van het GVDB wenselijk is.
Ondanks dat de opkomst van PMC’s een redelijke recent verschijnsel is, blijkt het onderwerp in de literatuur uitvoerig beschreven. Merkwaardig is echter dat de literatuur omtrent PMC’s zich vooral heeft toegespitst op het gebruik van nationale overheden en de Verenigde Naties (VN). De inzet van PMC’s door de EU is daarentegen grotendeels buitenschot gebleven.5 Daarnaast is het opvallend dat de literatuur sterk is gepolariseerd. De
Amerikaanse Politicoloog Peter Warren Singer (2002) heeft gemeend dat literatuur omtrent PMC’s vaak is gericht op het aanprijzen van PMC’s of het afkeuren ervan ter promotie van de eigen agenda.6 Het kleine aantal auteurs dat toch de inzet van PMC’s in het kader van
GVDB-missies hebben onderzocht verschillen echter sterk van resultaat. Alhoewel ze er niet negatief tegenover staan, hebben Nigel White (2008) en Marco Merilli (2011) gemeend dat er geen
3 Nikolaos Tzifakis en ASteris Huliaras, ‘The perils of outsourcing postconflict reconstruction: donor countries, international NGOs and private military and security companies’ in: Conflict, Security & Development, 15, 1 (2015) 53.
4 Silvija Guzelytė, EU–US Defence Data 2011 (Brussel 2011) 12.
5 Francesco Giumelli en Eugenio Cusumano, ‘Normative Power under Contract? Commercial Support to Euro-pean Crisis Management Operations’ in: International Peacekeeping, 21, 1 (2014) 39.
6 Peter Warren Singer, ‘Corporate Warriors: The Rise and Ramifications of the Privatized Military Industry’ in:
sprake was van PMC’s in GVDB-missies. Een baanbrekend rapport van Directoraat-Generaal (DG) van het Europees Parlement (EP) uit 2011 en een artikel van Francesco Giumelli en Eugenio Cusamano (2014) komen echter met andere conclusies, door te beweren dat de EU wel degelijk PMC’s heeft ingezet in het kader van GVDB-missies.7 Het is vanuit deze
wetenschappelijke context dat er in dit onderzoek zal worden gekeken in welke mate de EU gebruik heeft gemaakt van PMC’s en in hoeverre dit vanuit een normatief oogpunt wenselijk is.
Om een gefundeerd antwoord te kunnen geven op deze vraag dient het huidige GVDB eerst nader geanalyseerd te worden. Om deze reden zal het eerste hoofdstuk een historische perspectief op de ontwikkeling van het GVDB leveren. Alhoewel er al sinds het einde van WOII over wordt gesproken, zijn er pas vanaf 1999 daadwerkelijk fundamentele stappen zijn gezet in de realisatie van het een gezamenlijk defensiebeleid. Het tweede hoofdstuk zal zich richten op de NPE-theorie van Ian Manners (2002), wat uitgaat van de EU als een normatieve macht. Dit standpunt is gretig overgenomen door verschillende Europese beleidsbepalers die de EU in relatie met derde landen graag afschilderen als een ‘force of good’.8 Naast dat de
theorie van deze iets wat idealistische representatie van de EU zal worden geanalyseerd, zal er worden gekeken in hoeverre het mogelijk is om als normatieve macht over te gaan tot militaire missies.
Nu er in de eerste twee hoofdstukken een goede basis is neergelegd om de ontwikkeling van het huidige GVDB te begrijpen, zal in hoofdstuk drie de recente opkomst van private militaire industrie worden geanalyseerd. De nadruk zal hier liggen op de inzet van PMC’s door nationale overheden en de verschillende manieren waarop zij PMC’s hebben ingezet. De definitie van een PMC zal worden afgebakend en het gebrekkige juridische kader omtrent de inzet van PMC’s zal worden weergeven. Tot slot zal er een overzicht worden gegeven van de voor- en nadelen van het gebruik van PMC’s. De bevindingen in de eerdere hoofdstukken zullen uiteindelijk samenkomen in het vierde hoofdstuk, waarin het gebruik van PMC’s door de EU wordt onderzocht. Uit recente bronnen blijkt dat de EU zich in het kader van GVDB-missies ook al heeft gericht tot de private sector. Vervolgens zal het EU-beleid omtrent de inzet van PMC’s in EU-missies worden geanalyseerd waarin specifiek zal worden ingegaan op de huidige EU-wetgeving. Tot slot zal dit onderzoek met enkele aanbevelingen komen die het EU-beleid ten opzichte van de recente opkomst van PMC’s in GVDB-missies dient te verbeteren.
7 Giumelli, Normative Power under Contract, 39.
8 Thomas Forsberg, ‘Normative Power Europe, Once Again: A Conceptual Analysis of an Ideal Type’ in:
In dit onderzoek zal gebruik worden gemaakt van mix van primaire en secundaire bronnen. De primaire bronnen bestaan uit verslagen van EU-instituties, informatie van websites van EU-instanties en onderzoeksrapporten van wetenschappelijke organisaties. Om een overzichtelijk en alomvattend verhaal te presenteren zullen de primaire bronnen worden aangevuld met bevindingen, meningen en cijfers uit secundaire bronnen. Uiteindelijk zal blijken dat de inzet van PMC’s in het kader van GVDB-missies een wenselijke ontwikkeling zou kunnen zijn, mits de in de conclusie genoemde aanbevelingen door de EU worden overgenomen.
H1: De geschiedenis van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en
Defensiebeleid
Met de inwerkingtreding van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid (GVDB) in 2003 was de EU voor het eerst in staat autonoom militaire missies te ondernemen en zijn potentiële rol als wereldspeler op het internationale toneel in te nemen. In de geschiedenis van de Europese integratie is het GVDB echter altijd een vreemde eend in de bijt gebleven, aangezien de integratie op defensiegebied erg laat op gang kwam. Zo bestonden plannen tot de oprichting van een gezamenlijk Europees defensiegemeenschap al sinds het einde van WOII. Lidstaten zijn echter huiverig gebleken hun soevereiniteit op het terrein van defensie over te dragen naar een supranationaal niveau. Tot op heden beschikken de 28 lidstaten nog steeds over de autonome bevoegdheid aangaande het nationale veiligheids- en defensiebeleid. Dit heeft echter wel gevolgen voor de uitvoering van het huidige GBVB, aangezien het de samenhorigheid en efficiëntie kan beperken. Dit hoofdstuk gaat opzoek naar de geschiedenis van de totstandkoming van het huidige GVDB van de EU en de dieperliggende problemen. De geschiedenis van het Europese Veiligheids- en Defensiebeleid zal op een chronologische wijze worden weergeven. Er zal blijken dat EU-lidstaten traditioneel gezien van mening verschillen over de structuur waarin de Europese veiligheids- en defensiebelangen het best worden behartigd.
1945-1961: noodzaak tot internationale samenwerking
Het einde van de Tweede Wereldoorlog bracht een totale reorganisatie van het internationale systeem met zich mee. Waar tot 1939 de grootmachten op internationaal gebied vooral Europees waren, werd de internationale politiek vanaf 1945 gedomineerd door de VS en de Sovjet-Unie. De dominantie van deze twee supermachten na WOII zorgde voor een drastische beperking van de macht van de Europese staten op het gebied van buitenlandse politiek.9 Het
is hierdoor dat zij in feite tot onderlinge samenwerking werden gedwongen. Maar naast deze externe factoren bestonden er ook interne factoren die de Europese integratie op gang hebben geholpen.
De eerste stappen op het gebied van militaire integratie na WOII kunnen worden verklaard door externe factoren. De expansiedrift en vijandige houding van de Sovjet-Unie deden de West-Europese staten besluiten de handen in een te slaan. Deze samenwerking op
het gebied van defensie begon met de oprichting van de Westerse Unie (vanaf 1954 omgedoopt tot West-Europese Unie) in 1948, waarin Groot-Brittannië, Frankrijk en de Benelux-landen beloofden elkaar onmiddellijk militaire hulp te verlenen mocht een lidstaat worden aangevallen. Een jaar later zou de WU worden overschaduwd door de oprichting van de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO), waarmee naast de WU-leden ook de Verenigde Staten, Canada, Italië, Denemarken, IJsland, Noorwegen en Portugal elkaar militaire hulp beloofden bij een mogelijke aanval van buitenaf. Belangrijk in de NAVO was het lidmaatschap van de VS, die zich al eerder met de ‘Truman Doctrine’ van 1947 opwierp als beschermer van de West-Europese staten.10
Het is in dit opzicht dat naast de Sovjet-Unie ook de VS kan worden gezien als een belangrijke factor in het stimuleren van de West-Europese integratie. Opvallend hierbij zijn de geluiden uit het Lenistische kamp, dat met regelmaat heeft beweerd dat de beweegredenen van de VS om te interveniëren in Europese aangelegenheden van economische aard waren. Zo heeft bijvoorbeeld Kees van der Pijl (1978) gemeend dat de West-Europese samenwerkingsinitiatieven een imperialistisch plan van VS is geweest, om een Amerikaanse kapitaalcrisis af te wenden. Door de West-Europese economie naar Amerikaans model te hervormen, zouden bedrijven in de VS de mogelijk krijgen hun afzetmarkt explosief te vergroten en zo een crisis te voorkomen. Deze theorie kent ook een sterke militaire dimensie: de in crisis-verkerende staal- en ijzerindustrie van de VS zou grote belangen hebben gehad bij een herbewapening van Europa.11 Volgens Van der Pijl zouden een economisch motief van de
VS dus de katalysator zijn geweest van de West-Europese integratie.
Daarnaast kan er ook worden gewezen op interne factoren. Een belangrijke stap om een toekomstige oorlog op het Europese continent te voorkomen was het inperken van de eeuwenoude rivaliteit tussen Frankrijk en Duitsland. Belangrijk hier was dat niet dezelfde fout zou worden gemaakt met Duitsland als na WOI, maar dat het dit keer actief zou worden betrokken in een nieuw Westers bondgenootschap. Met deze gedachtegang besloten de Benelux-landen, Frankrijk, West-Duitsland en Italië tot de oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS) in 1951, waarbij de lidstaten de handen ineen sloegen inzake de productie en distributie van de grondstoffen. Alhoewel het bondgenootschap een grote economische annotatie kende en wordt gezien als het startpunt van de huidige Europese Unie met haar interne markt, zat er ook duidelijk een veiligheidsmotief achter. Kolen en staal vormden de essentiële grondstoffen van de
10 Ibidem, 69.
11 Kees van der Pijl, Een Amerikaans plan voor Europa: achtergronden van het ontstaan van de EEG (Amsterdam 1978) 77, 98.
oorlogsindustrie.12 De EGKS had dus de taak de Europese samenwerking te bevorderen en
onderlinge verdeeldheid te voorkomen.
Jaren vijftig: een afnemende noodzaak
Een volgende logische stap in het Europese integratieproces zou het bundelen van de krijgsmachten zijn. De dreiging van de Sovjet-Unie, het uitbreken van de Korea-oorlog en het feit dat Duitsland geen eigen krijgsmacht kende, vormden de politieke context waarin het plan voor een Europees Defensiegemeenschap (EDG) met een supranationale commandostructuur door Frankrijk werd geopperd.13 Hoewel vier van de zes EGKS-lidstaten het verdrag tot
oprichting van een gemeenschappelijk Defensiegemeenschap al hadden geratificeerd, werd het plan in 1954 door juist het Franse parlement afgeschoten. Door de wapenstilstand in Korea en de dood van Stalin in 1953 leek het einde van de Koude Oorlog nabij en was de noodzaak tot het opgeven van de nationale soevereiniteit inzake defensiebeleid een stuk minder belangrijk.14
In 1957 werden in navolging van de EGKS het Verdrag van Rome ondertekend, wat de oprichting betekende van het Europese Economische Gemeenschap (EEG) en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (Euratom). Het resulteerde in een verdergaande samenwerking tussen de zes EGKS-lidstaten op economisch gebied, met als doelstelling het creëren van een uniform gebied zonder binnengrenzen. De oprichting van de EEG had als bijkomend effect dat de lidstaten een gezamenlijk handelsbeleid gingen voeren met derde landen en zich op dit gebied als één internationale speler opwierpen. 15 Alhoewel Europese
veiligheids- en defensiezaken volledig waren ondergebracht bij de NAVO, werden hier wel de eerste stappen van gezamenlijk buitenlands beleid gezet.
Jaren zestig: Europa als 'derde macht'
De Europese defensiepolitiek van de jaren zestig kenmerkte zich door verschillende pogingen om de Europese onafhankelijkheid te vergroten. De West-Europese staten waren sinds WOII afhankelijk van de VS omtrent de veiligheid van het Europese grondgebied. Deze eenzijdige relatie begon echter wederzijds te irriteren. Ten eerste begon het de Europeanen tegen te staan als speelbal van de grootmacht te fungeren, waardoor zij naar mogelijkheden zochten om een 12 Panos Koutrakos, The EU Common Security and Defence Policy (Oxford 2013) 6.
13 Ibidem, 6.
14 Europa.nu, Gemeenschappelijk Defensiebeleid. Website: http://www.europa-nu.nl/id/vg9phwrz4dzh/defensiebeleid_gemeenschappelijk,ingezien op: 19-02-2015.
eigen Europese politieke identiteit op te zetten. Daarnaast laakten de Amerikanen de relatief lage inbreng van de Europese staten in de NAVO, die hevig leunde op de Amerikaanse krijgsmacht.16 Een Europese veiligheidspolitiek onafhankelijk van de VS zou echter nog een
illusie blijken.
Een groot voorstander van een minder afhankelijk Europees defensiebeleid was de Franse minister-president Charles de Gaulle, die meende dat Europa naast de VS en de Sovjet-Unie een derde onafhankelijke wereldmacht zou moeten vormen. Onder de naam van het Fouchet-plan17, bracht de Gaulle in 1961 het idee naar voren dat de West-Europese staten
onder een intergouvernementele structuur een onafhankelijk buitenlands- en defensiebeleid moesten ontwikkelen. Deze organisatie zou los komen te staan van het meer supranationale EEG.18 Hier kunnen echter een aantal onderliggende motieven voor worden aangemerkt. Zo
was De Gaulle erg nationalistisch gezind en streefde hij naar een leidende rol van Frankrijk in West-Europa. Het is hierdoor dat Groot-Brittannië, een concurrent voor het West-Europese leiderschap, niet welkom was in de plannen van de Gaulle. Daarnaast zou een Europees buitenlands- en defensiebeleid de macht van de NAVO – en daarmee de VS - aanzienlijk doen afnemen.19
De andere West-Europese staten voelden echter weinig voor de plannen van De Gaulle. Zo hamerden bijvoorbeeld Nederland en België op deelname van Groot-Brittannië en opteerden zij daarnaast voor een supranationale structuur in plaats van een intergouvernementele, om zo niet ondergeschikt te raken aan Franse dominantie. Daarnaast zou het plan van De Gaulle de eensgezindheid binnen de NAVO verzwakken en de relatie met de VS verslechteren, wat gezien de dreiging van het communisme de andere lidstaten niet verstandig leek.20 Hierdoor werden de plannen van De Gaulle afgeschoten en bleef de NAVO
in de jaren zestig het platform voor overleg omtrent Europese defensiezaken.
Jaren zeventig: de EPU en de Midden-Oosten crisis
Een volgende stap tot verdere Europese samenwerking vond plaats in 1970 met de oprichting van de Europese Politieke Unie (EPU). Doel van de EPU was het coördineren van de politieke standpunten van de ‘six founding members’. Het betrof echter een zeer losse samenwerking, waarbij de staatshoofden en Ministers van Buitenlandse Zaken een aantal keer
16 Gulnur Aybet, The Dynamics of European Security Cooperation, 1945-91 (Houndmills, New York 1997) 93. 17 Vernoemd naar de Franse ambassadeur van Denemarken (1958-1962) Christian Fouchet, die het idee van de Gaulle heeft uitgewerkt.
18 Aybet, Dynamics, 94-95. 19 Ibidem, 95-96.
per jaar bij elkaar kwamen voor overleg.21 De EPU was echter niet gebaseerd op een verdrag
en kende geen formele structuur of instituties, waardoor het een fundamenteel intergouvernementeel karakter had. Daarnaast was het compleet gescheiden van de besluitvorming van de Europese Gemeenschap (EG), de nieuwe Europese organisatiestructuur die sinds 1967 de samenvoeging van de EEG, EGKS en Euratom betekende. Verder zouden ook defensiezaken geen onderwerp vormen voor het EPU-platform. Wat echter wel interessant is, dat het een politieke samenwerking betrof onafhankelijk van Amerikaanse invloeden.22 De eerste stappen wat politieke onafhankelijkheid van de VS betreft waren gezet.
Het Europese verlangen naar politieke onafhankelijkheid kwam tot uiting in de Midden-Oosten Crisis van 1973, toen Europa besloot een ander beleid te volgen dan de VS. De crisis vond plaats in de context van de detente, de periode waarin de VS en de Sovjet-Unie besloten de onderlinge spanningen te verzachten. Waar de VS de staat Israël steunde in het conflict, gaf de Sovjet-Unie echter zijn steun aan de Arabische staten. De VS meende dat het beleid van de Sovjet-Unie inging tegen de gemaakte detente-afspraken en drong er bij West-Europa op aan om de verhoudingen met het Oostblok te verkoelen. De West-Europese regeringsleiders voelden er echter weinig voor de toch al fragiele Oost-West verhoudingen te verslechteren.23 Hiermee werd voor het eerst fundamenteel afgeweken van het Amerikaanse
standpunten.
Jaren tachtig: van spagaat naar een versterking van de Europese identiteit
De wil tot politieke onafhankelijkheid van Europa en de toenemende kritiek op het Amerikaans buitenlands beleid riepen echter ook een verontrustend gevoel op, wat ook wel is omschreven als het Abandonment-Entrapment dilemma. Dit verwijst naar de volledige West-Europese afhankelijkheid van de militaire macht van de VS ter bescherming van het West-Europese grondgebied ten opzichte van de Sovjet-Unie. Een terugtrekking van Amerikaanse troepen uit Europa zou rampzalige gevolgen kunnen hebben. Ondanks een groeiende wens tot Europese onafhankelijkheid was een te grote vervreemding van de VS dus niet wenselijk.24 De
noodzaak tot versterking van het Europese defensiebeleid werd hiermee wederom bevestigd en zou aanleiding geven tot een hernieuwde oriëntatie in de jaren tachtig.
Het is deze spagaat waar West-Europa zich in het Koude Oorlog tijdperk in bevond en wat leidde tot polarisatie tussen de lidstaten, wat door Howorth (2007) is omschreven als het 21 Ramses, A. Wessel, The European Union’s Foreign and Security Policy: A Legal Institutional Perspective (Den Haag 1999) 5-6.
22 Aybet, Dynamics, 126-127. 23 Ibidem, 132.
‘European Atlantic Security Dillema’.25 Aan de ene kant stonden de ‘Atlanticisten’, die zich
voor Europese veiligheidszaken richtten tot de NAVO en in het bijzonder tot de bescherming van de VS. Groot-Brittannië, Nederland en Portugal kunnen onder meer tot deze groep worden gerekend. Daartegenover stonden landen als Frankrijk en West-Duitsland, die bekend stonden als ‘Europeanisten’ en streefden naar een meer onafhankelijker Europees optreden op het gebied van veiligheidsbeleid.26 Het is deze interne tegenstelling binnen Europa die het
opstellen van een gezamenlijk Europees plan inzake veiligheidsbeleid ingewikkeld maakte. De afhankelijke positie van Europa ten opzichte van de VS werd wederom duidelijk met de ‘Euromissile crisis’ van 1983. De crisis kwam voort uit het NAVO-dubbelbesluit van 1979, waarin de lidstaten besloten om kruisrakketen te plaatsen in West-Europa, maar ook onderhandelingen te starten over wederzijdse wapenvermindering met het Oostblok. Deze onderhandelingen over de veiligheid van het Europees grondgebied bleken echter vooral een bilateraal onderonsje tussen de Sovjet-Unie en de VS, zonder consultatie van de Europese landen.27 Het resulteerde in een crisis die wederom het onvermogen van West-Europa
bevestigde om effectief zijn eigen stem te laten gelden.
Pogingen tot verdere integratie op het gebied van Europese veiligheidszaken waren evident in de jaren tachtig. Een voorbeeld hiervan was het Genscher-Colombo plan 1981, wat werd opgeworpen door de Duitse en Italiaanse Ministers van Buitenlandse Zaken. Het voorstel omvatte een aanzienlijke uitbreiding van de competenties van de EPU, die een uiting moest geven aan een nieuw buitenlands- en veiligheidsbeleid binnen het kader van de EG. Uiteindelijk zouden fundamentele meningsverschillen tussen de Europese lidstaten het Genscher-Colombo plan dwarsbomen. Lidstaten bleken niet bereid om de bestaande ‘status-quo’ op het gebied van Europese veiligheid te veranderen.28
Een andere poging tot verdere integratie vond plaats met de versterking van de WEU, de Europese veiligheidsorganisatie die vanaf de oprichting in 1948 voortdurend in de schaduw stond van andere organisaties en ook wel de ‘schone slaapster’ werd genoemd.29 De
Verklaring van Rome in 1984 blies nieuw leven in de organisatie met de oprichting van drie nieuwe instanties, die zich richtten op samenwerking op het gebied van Europese veiligheid, defensie en ontwapening. Alhoewel de besluitvorming strikt intergouvernementeel bleef en het daardoor regelmatig tot inefficiënte besluitvorming leidde, had het een belangrijke
25 Howorth, Security and Defence, 36. 26 McCormick, Politics, 415.
27 Aybet, Dynamics, 142-143. 28 Wessel, Legal Perspective, 7.
29 Guy Verhofdstadt, ‘Het pionierswerk van de WEU’ in: Vandenbossche (ed.), De Grondwet en het inzetten
symbolische functie. De WEU werd het officiële platform voor het bespreken van Europese veiligheidszaken waar de NAVO niet geschikt voor was. Het leidde tot een versterking van de Europese identiteit en creëerde een beginnend bewustzijn dat Europa een opzichzelfstaande speler was in de internationale betrekkingen, met eigen besluitvormingsprocedures en organisaties.30
Jaren negentig: de EU als zelfstandige speler
Dit nieuwe bewustzijn werd verder aangewakkerd door de internationale veranderingen van eind jaren tachtig en begin jaren negentig. Ten eerste zorgde de ineenstorting van de Sovjet-Unie tot het wegvallen van de decennialange communistische vijand. Dit maakte de noodzaak van de NAVO, en daarmee militaire bescherming van de VS minder urgent. Verder bewezen zwakke bemiddelingspogingen van de EU in de Balkanoorlog wederom de inefficiënte werking van het veiligheidsbeleid.31 Daarnaast zorgde de Golfoorlog (1990-1991) voor
onderlinge verdeeldheid bij Europese lidstaten. Het is hierdoor dat de Belgische Minister van Buitenlandse Zaken Mark Eyskens Europa omschreef als ‘an economic giant, a political dwarf and a military worm’32. De noodzaak tot verdere Europese integratie op het gebied van
defensie was evident.
Verdrag van Maastricht (1992)
Deze verdere integratie zou komen met het Verdrag van Maastricht (1992), dat voorzichtig een Europees veiligheids- en defensiebeleid introduceerde. Het verdrag bepaalde dat het fundament van de EU zou bestaan uit een drie pilaren-structuur, waarin naast de Economische Gemeenschappen en de Politiële en Justitiële Samenwerking in Strafzaken, een Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veiligheidsbeleid (GBVB) werd opgericht. Doel van het GBVB was het opstellen en implementeren van gemeenschappelijke bepalingen waarop het buitenlands beleid van de EU zou moeten worden gevoerd, zoals het bewaken van vrede, mensenrechten en democratie.33
Toch bleken de lidstaten nog huiverig voor het opgeven van hun nationale soevereiniteit op het gebied van buitenlands beleid. Waar op economisch en juridisch gebied de lidstaten menigeen bevoegdheid hadden overgedragen aan de Unie, werd het GBVB angstvallig buiten de ‘communautaire’ samenwerking van de EU gehouden.34 Hierdoor kende
30 Aybet, Dynamics, 162-163. 31 McCormick, Politics, 102, 414. 32 Ibidem, 102.
33 Ibid, 414.
het GBVB een intergouvernementeel karakter, wat de nodige kritiek opleverde. Zo zou het te vaag zijn, zonder een eenduidige uitleg over de betekenis en de gevolgen van het gemeenschappelijke beleid.35 Deze aanhoudende onduidelijkheid was ook de reden dat de
meeste lidstaten zich in de jaren negentig nog steeds tot de NAVO richten omtrent defensie-en veiligheidszakdefensie-en.36
Halverwege jaren negentig kwam er echter wel een beweging op gang die een eigen Europese defensietak probeerde op te zetten binnen de structuur van de NAVO. De ‘European Security and Defence Identity’ (ESDI) was gebaseerd op de structuur van de WEU en zou volledig bestaan uit Europese bevelhebbers en militairen, die ingezet konden worden in missies waarin de EU wenste op te treden in afwezigheid van de VS. Uiteindelijk zou ook deze organisatiestructuur geen lang leven zijn beschoren. Ten eerste waren de onderlinge verhoudingen tussen de EU en de VS op materieel en institutioneel gebied te vaag en ingewikkeld. Daarnaast heerste er in Europa twijfels of de NAVO, na het ineenstorten van de SU, nog wel de meest geschikte veiligheidsorganisatie zou zijn om de Europese belangen na te streven.37 Het is hierdoor dat de pijlen inzake een onafhankelijk Europees defensiebeleid
weer verder gericht op een verdere uitbreiding van de EU. Verdrag van Amsterdam (1997)
Deze uitbreiding van de bevoegdheden van de EU kwam er met het opstellen van het Verdrag van Amsterdam in 1997, die de EU onder bepaalde voorwaarden een militaire bevoegdheid verschafte. Deze voorwaarden waren gebaseerd op de Petersbergtaken van 1992, die eerder door de WEU-lidstaten waren opgesteld en de criteria omvatte wanneer een gezamenlijk militair ingrijpen rechtvaardig zou zijn. Deze criteria bepaalden dat naast het zorgdragen voor de collectieve verdediging van de lidstaten, er militaire middelen ingezet zouden mogen worden in het kader van humanitaire-, vredeshandhaving- en crisisbeheersingsmissies. De Petersbergtaken zouden uiteindelijk opgenomen worden in de doestellingen van de EU met het Verdrag van Amsterdam 1997.38
Over het algemeen ging het Verdrag van Amsterdam in plaats van innoveren meer over het consolideren van de gemaakte afspraken van Maastricht. Voor het GBVB was het verdrag echter wel van belang. Zo bevestigde het Verdrag van Amsterdam het in Maastricht
35 Wessel, Legal Perspective, 8.
36 Howorth, Security and Defence, 5. 37 Ibidem, 8.
38Europa.nu, Petersbergtaken. Website: http://www.europa-nu.nl/id/vg9pjyp0pxzc/petersbergtaken, ingezien op 09-03-2015.
geïntroduceerde GBVB concept, wat inhield dat het zijn intergouvernementele karakter bleef behouden. Daarnaast werd de functie van ‘Hoge Vertegenwoordiger’ in het leven geroepen, die als woordvoerder en aanspreekpunt van Buitenlandse Zaken van de EU moest dienen.39
Met het aanstellen van Javier Solana (1999-2009) kreeg het buitenlands beleid van de EU voor het eerst een gezicht.
Verklaring van St Malo (1998)
Een bilaterale overeenkomst tussen Groot-Brittannië en Frankrijk op het eiland St Malo in 1998 wordt over algemeen gezien als het beginpunt van het huidige Europese Veiligheids- en Defensiebeleid. De Verklaring van St Malo stelde dat EU zijn potentiële rol op het internationaal toneel volledig zou moeten innemen. Daarvoor zou de EU moeten kunnen beschikken over de capaciteit om autonoom actie te ondernemen, ondersteund door een geloofwaardige militaire troepenmacht die in staat is om snel te reageren op een internationale crisis.40 De Verklaring van St Malo kan als revolutionair worden omschreven, aangezien
Groot-Brittannië en Frankrijk als ‘Atlanticist’ en ‘Europeanist’ regelmatig lijnrecht tegenover elkaar stonden. Waar Frankrijk voornamelijk een pro-integratie standpunt op het gebied van een gemeenschappelijke defensie heeft verkondigd, trapte Groot-Brittannië vaker op de rem. Nu de twee landen met de grootste militaire macht van de EU elkaar eindelijk hadden gevonden, lag de weg voor het overhevelen van defensietaken van het nationale naar Europese bevoegdheden open.41
Europees Veiligheids- en Defensiebeleid (1999)
Het zou uiteindelijk leiden tot de oprichting van het Europese Veiligheids- en Defensiebeleid (EVDB) in 1999. In de Raad van Keulen van juni 1999 werd de institutionele basis neergelegd en in december van hetzelfde jaar werd met de Raad van Helsinki de militaire capaciteitsdoelstellingen bepaald aan de hand van de Petersbergtaken. Die bepaalde dat de EU in staat zou moeten zijn om binnen 60 dagen 60.000 militairen minimaal een jaar lang uit te kunnen zenden.42 Afgesproken werd dat het EVDB deel zou uitmaken binnen de structuur van
het GBVB. Het is hierdoor dat ook de besluitvorming van de EVDB tot stand komt via unanimiteit. Het inzetten van nationale troepen vereist de volledige instemming van de desbetreffende lidstaat. Daarnaast zal de EU alleen optreden wanneer de NAVO als geheel
39 McCormick, Politics, 113, 415. 40 Howorth, Security and Defence, 33. 41 Ibidem, 36.
niet betrokken is. Er zal permanent overleg en transparantie met de NAVO plaatsvinden om zo duplicatie te voorkomen. Speciale aandacht zal uitgaan naar de Europese NAVO-leden die niet lid zijn van de EU, die zoveel mogelijk moeten worden betrokken in het besluitvormingsproces van de EVDB.43 Uiteindelijk werd het EVDB met de inwerkingtreding
van het Verdrag van Nice (2003) operationeel en beschikte de EU over de bevoegdheid om zelfstandig militaire missies uit te voeren.
Jaren 2000: uitbreiding van bevoegdheden
Ondanks de nieuwe mogelijkheden tot het zelfstandig ondernemen van militaire missies bleef het intergouvernementele besluitvormingsproces de effectiviteit van het EVDB te parten spelen. Dit kwam pijnlijk naar voren in de Irak-oorlog van 2003, toen EU-lidstaten uiterst verdeeld reageerden op de Amerikaanse interventie. Waar vooral Duitsland en Frankrijk de inval van de VS verwierpen, besloten o.a. Groot-Brittannië, Nederland en Italië (politieke) steun te verlenen aan de VS. Deze polarisatie van standpunten onder EU-lidstaten ten aanzien van de Irak-oorlog leidde tot een impasse in het besluitvormingsproces van de EVDB en stond een collectief optreden van de EU in de weg.44 Het mislukte EU-optreden in Irak deed
de lidstaten erkennen dat een verdere versterking van de collectieve en interne samenhang van het Europese veiligheidsbeleid noodzakelijk was.
Een poging tot versterking van de Europese samenhang kwam er uiteindelijk met de Europese Veiligheidsstrategie (EVS) van 2003, die werd opgesteld door de Hoge Vertegenwoordiger Javier Solana en een grondige analyse van het Europese veiligheidsklimaat verschafte. Verder identificeerde de EVS de belangrijkste veiligheidsbedreigingen van de EU en concludeerde het dat de EU een actievere rol moest gaan spelen inzake crisisbeheersing en conflictpreventie, met name in de buurlanden van de EU.45 Om aan de doestellingen van conflictpreventie van de EVS te kunnen voldoen waren er
snellere en flexibelere troepen nodig. Deze werden in 2004 door de Europese Raad in het leven geroepen onder de naam van Battle Groups (BG’s), die ongeveer 1500 militairen bevatten die in minder dan tien dagen voor een periode van 120 dagen uitgezonden konden
43 Jan Wouters & Frederik Naert, ‘Het Veiligheids- en Defensiebeleid van de EU en NAVO's Europese Veiligheids- en Defensie-identiteit: eigenheid en complementariteit’ in: Instituut voor Internationaal Recht:
Katholieke Universiteit Leuven, 23 (2002) 7-8.
44 Europa.nu, Rol van de EU in Irak. Website: http://www.europa-nu.nl/id/vht7fq3roaym/rol_van_de_eu_in_irak, ingezien op 28-07-2015.
45 European Union External Action, About CDSP – European Security Strategy. Website:
http://www.eeas.europa.eu/csdp/about-csdp/security_strategy_for_europe/index_en.htm, ingezien op 03-06-2015.
worden. Met ingang van 2007 waren de BG’s volledig operationeel.46 Tot op heden zijn deze
flexibele militaire eenheden echter nog niet ingezet.
Naast de inzet van flexibele militaire eenheden beschikt de EU ook over de middelen om snel over te gaan tot civiele missies inzake crisisbeheersing. In 2000 stelde de Europese Raad in het Portugese Feira de voorwaarden op wanneer de EU daadwerkelijk over kon gaan tot enkel civiele missies. Daarnaast werd besloten dat er binnen 30 dagen minimaal vijfduizend politiemensen uitgezonden konden worden. In 2001 besloot de Europese Raad in Gotenburg tot een uitbreiding van de civiele instrumenten inzake crisisbeheersing, door te stellen dat 200 rechters binnen 30 dagen ingezet moesten kunnen worden. Met de ‘Civilian’ en ‘Military Headline goals 2010’ van 2007 werd de doelstelling opgesteld om indien toepasbaar, de civiele en militaire missies met elkaar te combineren, om zo de algehele kwaliteit van de inzetbare troepen te verbeteren.47
Tot slot bracht het Verdrag van Lissabon van 2009 een aantal veranderingen aan in de structuur van de EVDB. Ten eerste veranderde het de naam van het Europese Veiligheids- en Defensiebeleid naar het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid (GVDB). Daarnaast breidde het de Petersburgtaken uit en maakte Lissabon van de hulp- en solidariteitsclausule tussen EU-lidstaten een wederzijdse verplichting. Tot slot heeft het verdrag van Lissabon de Europese Dienst voor Extern Optreden (EDEO) opgericht, die een samenvoeging betekende van de buitenlandse diensten van de Commissie en de Raad. Onder leiding van de Hoge Vertegenwoordiger heeft de EDEO de bevoegdheid tot het coördineren van het buitenlandse beleid van de EU. Dit om ook samenhangender en doeltreffender op te kunnen optreden op het terrein van veiligheid en defensie.48
46 Marco Marilli, ‘The potential use of PMC’s to fulfil the EU Security Strategy’ in: Central European Journal
of International and Security Studies, 5, 3 (2011) 33.
47 European Union External Action, About CSDP - Civilian Headline Goals. Website:
http://www.eeas.europa.eu/csdp/about-csdp/civilian_headline_goals/index_en.htm, ingezien op 03-06-2015. 48 Europa.eu, Europese dienst voor Extern Optreden. Website: http://europa.eu/about-eu/institutions-bodies/eeas/index_nl.htm, ingezien op 03-06-2015.
Kritiek op GVDB
Ondanks de vele stappen die de EU de afgelopen decennia heeft gezet op het gebied van Veiligheids- en Defensiebeleid, wordt de mate van samenhang en doeltreffendheid van het GVDB vandaag de dag nog steeds in twijfel wordt getrokken. Zo dringt de Raad van Ministers van Buitenlandse Zaken al jaren aan op de versterking van het GVDB. Het veiligheidsklimaat van de EU is de laatste jaren dramatisch verslechterd als gevolg van aanhoudende conflicten en instabiliteit in het Midden-Oosten, Afrika en Oost-Europa. Om internationaal, maar ook zeker op Europees gebied de vrede en stabiliteit te waarborgen, benadrukt de Raad de noodzaak tot een effectiever optreden van de EU en zijn lidstaten.49 In
2012 riep het rapport van de ‘future of Europe-group’, wat bestaat uit elf ministers van Buitenlandse Zaken zelfs op tot een verandering van unanimiteit naar meerderheidsbesluitvorming in het huidige GVDB.50
In navolging van de Raad van Ministers heeft Howorth (2007) gemeend dat het EU-beleid op het gebied van veiligheid en defensie nog in de kinderschoenen staat. Alle lidstaten hebben erkend dat een intensievere Europese veiligheids- en defensiesamenwerking noodzakelijk is om als speler op het internationale toneel een rol van betekenis te kunnen spelen. Echter zijn de lidstaten terughoudend met het opgeven van de nationale bevoegdheden op dit gebied. Het is hierdoor dat er halfslachtige, tussenoplossingen worden bedacht. Howorth wijst specifiek naar de oprichting van de functie van Hoge Vertegenwoordiger, die een half supranationaal en een half intergouvernementeel karakter kent.51
Ook de Europeanist Ramses A. Wessel (2011) heeft het beleidsterrein beschreven als problematisch, aangezien de lidstaten tot op de dag van vandaag huiverig blijven om daadwerkelijk hun bevoegdheden op dit terrein uit handen te geven. Volgens Wessel is de noodzaak om aan het succesvolle economische beleid van de EU een eenduidige buitenlands politieke samenwerking te koppelen evident.52 Ook Marco Marilli (2011) heeft de inefficiënte
werking van het GVDB benadrukt en hierbij gewezen naar het rapport ‘on the Implementation of the ESS in the Declaration on Strengthening Capabilities’ (2008). Hierin leggen de lidstaten de nadruk op de rol van de EU als beschermer van de internationale vrede en veiligheid en beloven zij waar nodig de EU de benodigde capaciteiten te leveren. In de praktijk blijkt de bijdrage van lidstaten aan EU-missies echter vaak minimaal. Hierdoor meent
49 European Union Institute for Security Studies, Yearbook of European Security 2015 (2015) 119-120. 50 Margriet Drent, Peter van Ham e.a., ‘Internationale en regionale organisaties’ in: Jan Rood e.a. (ed.), Een
wereld in onzekerheid: Clingendael Strategische Monitor 2013 (2013) 83.
51 Howorth, Security and Defence, 89. 52 Wessel, 10 jaar, 1.
Merilli dat wanneer de EU zijn volle potentieel wil benutten het GVDB meer capaciteiten moet krijgen en samenhangender en actiever moet worden.53
De beperkte werking van het GVDB komt tot uiting in de huidige Oekraïne-crisis. Zo heeft Rob de Wijk (2014), specialist op het gebied van internationale betrekkingen en oprichter van 'The Hague Centre for Strategic Studies', beweerd dat het Russische gedrag de prijs is die de Europeanen betalen voor het verwaarlozen van hun krijgsmacht en de politieke verdeeldheid.54 Dit is de reden dat het sanctieinstrument van de EU niet effectief kan worden
ingezet. Volgens de Wijk is de militaire afschrikkingstheorie vandaag de dag nog steeds geldig: ‘een machtspoliticus als Poetin had zich nooit zo opgesteld als Europa beschikte over een effectief militair apparaat, zodat het geloofwaardig met represailles zou kunnen dreigen. Alleen dat kan het Kremlin afschrikken’.55
Slotbeschouwing
Met de totstandkoming van het GVDB in 1999 heeft EU eindelijk een gemeenschappelijke defensiepolitiek gerealiseerd, iets waar het ruim 50 jaar over heeft onderhandeld. Na WOII was de noodzaak tot het bundelen van de krachten al tot alle West-Europese staten doorgedrongen. Intern gezien zou een verstrengeling van belangen tussen de eeuwenoude rivalen Duitsland en Frankrijk een toekomstige oorlog op het Europese continent moeten voorkomen. Daarnaast zou een onderlinge militaire samenwerking het expansionistische Sovjet-Unie buiten de deur houden. Vanuit deze motieven werden verschillende verdragen en organisaties opgesteld, zoals de EGKS, de WEU en de NAVO. Plannen tot een Europees Defensiegemeenschap waren ook aanwezig maar zouden uiteindelijk stranden.
Alhoewel het spook van een ‘Europees leger’ de volgende decennia over de Europese Unie bleef waaien, werd het idee lang afgehouden. Door de noodzakelijke bescherming van de VS, zou de NAVO de primaire organisatie blijven waarin Europese veiligheidszaken werden afgehandeld. Pas na het einde van de Koude Oorlog werden er echt stappen gemaakt, met de introductie van een mogelijk toekomstig Europees defensiebeleid met het Verdrag van Maastricht in 1992. Deze werd bevestigd met het Verdrag van Amsterdam in 1999 en uiteindelijk geïmplementeerd met het Verdrag van Nice in 2003. Het is met de ingang van het Verdrag van Nice (2003) dat het GVDB in werking trad en de EU autonoom kon optreden.
53 Marilli, The potential use of PMC’s, 32, 35.
54 Rob de Wijk, ‘Europa betaalt nu de prijs voor politieke verdeeldheid’, The Hague Centre for Strategic Studies (7 maart 2014) website:
http://www.hcss.nl/news/europa-betaalt-nu-de-prijs-voor-politieke-verdeeldheid/890/, ingezien op 01-09-2015. 55 Ibidem.
In feite is de huidige impasse van het GVDB een weerspiegeling van de problemen die de integratie van Europese defensiezaken al decennia hebben gekenmerkt. Het is de tegenstelling van supranationalisme en intergouvernementalisme, de tegenstelling van pro-integratie en contra-pro-integratie. Tijdens de Koude Oorlog stond deze polarisatie binnen Europa bekend tussen de ‘Europeanisten’ en de ‘Atlanticisten’. Waar de eerste groep landen streefden naar meer integratie, meenden de laatste groep dat defensiezaken vooral een NAVO gelegenheid moest blijven. Na de Koude Oorlog nam de noodzakelijke hang naar de NAVO af, maar bleef de vrees om nationale bevoegdheden over te hevelen naar de EU bestaan. Zolang deze vrees bestaat, zal het moeilijk worden tot een efficiënt Europees Veiligheids- en Defensiebeleid te komen. Tenzij een alternatieve oplossing, die ervoor zorgt dat de EU effectiever kan optreden en lidstaten tegelijkertijd hun nationale defensiebevoegdheden blijven behouden, wordt gevonden.
H2: Normative Power Europe
Het internationaal optreden van de Unie berust en is gericht op de wereldwijde verspreiding van de beginselen die aan de oprichting, de ontwikkeling en de uitbreiding van de Unie ten grondslag liggen: de democratie, de rechtsstaat, de universaliteit, en de ondeelbaarheid van de mensenrechten en fundamentele vrijheden, de eerbiediging van menselijke waardigheid, de beginselen van gelijkheid en solidariteit en de naleving van de beginselen van het Handvest van de Verenigde Naties en het internationaal recht.56 Artikel 21.1 Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
Het einde van de Koude Oorlog bracht een totale verandering van het internationale systeem met zich mee. De instorting van de Sovjet-Unie betekende het einde van de bipolaire machtsstructuren en veranderde het perspectief voor Europa. De dreiging van de Sovjet-Unie verdween en daarmee ook de noodzaak tot militaire bescherming van de VS. Deze situatie bracht nieuwe mogelijkheden met zich mee, waarin de EU zichzelf begon af te vragen wat de EU nu eigenlijk was, waar het voor stond en welke rol het diende te spelen op het internationale toneel.57 De oprichting van het GBVB met het Verdrag van Maastricht (1992)
moest hier invulling aangeven, door een Europees buitenlands beleid in het leven te roepen dat was gebaseerd op gemeenschappelijke waarden als het bewaken van vrede, mensenrechten en democratie. Hierop volgde een nieuwe fase van onderzoek in de academische wereld, waar de nadruk verschoof van het toepassen van de traditionele integratietheorieën naar het zoeken van fundamentele waarden die het beleid – en daarmee de identiteit – van de EU konden verklaren.
Eén van de meest invloedrijke theorieën die de nieuwe identiteit van de EU probeerde weergeven was de theorie van Normative Power Europe (NPE). De NPE-theorie werd in 2001 geïntroduceerd door Ian Manners en gaat vooral uit van de gedachte dat het optreden van de EU een afspiegeling vormt van zijn eigen normen en waarden.58 De fundamentele verdragen
waarop het EU-beleid gebaseerd is omvatten enkele kernprincipes die de identiteit van de EU bepalen. Deze kernprincipes vormen hierbij waarden die als universeel toepasbaar kunnen worden beschouwd. De EU zou, als normatieve macht, over het vermogen beschikken om ideeën van wat ‘normaal’ is in de internationale betrekkingen te scheppen en beïnvloeden.59
56 R.H. van Ooijk en T.A.J.A Vandamme, Europese basisverdragen: EU-verdrag, Eu-Werkingsverdrag,
EU/Handvest van de Grondrechten, Verdrag van Lissabon (2012) 11.
57 Richard G. Whitman, Normative Power Europe: Empirical and Theoretical Perspectives (Basingstoke 2011) 1.
58 Ian Manners, ‘Normative Power Europe: A Contradiction in Terms’ in: Journal of Common Market Studies, 2 (2002) 235-258.
Het idee van Manners, dat de EU als normatieve macht functioneerde, werd al gauw als toonaangevend in het vakgebied van Europese Studies beschouwd.
De grote mate van invloed van de NPE-theorie kwam vooral tot uiting in 2007, toen academici van de European Union Studies Assocation (EUSA) de theorie van Manners onder de vijf meest essentiële en invloedrijke gepubliceerde academische stukken van de afgelopen tien jaar beschouwden. Daarnaast werd de NPE-theorie dankbaar in gebruik genomen door EU-beleidsbepalers, die de gemeenschappelijke Europese waarden van Manners begonnen toe te passen in de publieke diplomatie om zo de Europese eenheid te benadrukken. In de Veiligheidsstrategie van de EU, opgesteld door de Raad van de EU in 2003, werd de identiteit van de EU zelfs omschreven als een ‘force of good’.60 Maar in hoeverre is het benadrukken
van deze normatieve punten een bewuste keuze geweest van de EU? Is het niet zo dat Europa, na de vernietigende Tweede Wereldoorlog en de daaropvolgende nieuwe internationale machtsverhoudingen, noodgedwongen over moest gaan tot een nieuw soort politiek?
Dit hoofdstuk zal een literatuuroverzicht bieden waarbij de NPE-theorie van Manners centraal staat. Eerst zullen de theorieën ‘Civilian’, ‘Ideological’ en ‘Military Power Europe’ kort worden uitgelegd, aangezien zij het traditionele debat over de rol van de EU in de internationale politiek bepaalden en de NPE-theorie hier grotendeels op gebaseerd is. Hierna zal de NPE-theorie zelf worden uitgelegd, waarbij de negen normatieve normen die volgens Manners het EU-beleid bepalen centraal staan. Vervolgens zal de kritiek op de enigszins idealistische theorie van Manners worden weergegeven. Er zal blijken dat de NPE-theorie in de wetenschappelijke literatuur een omstreden concept is. Tot slot zal het debat worden weergeven omtrent de vraag of de EU zijn normatieve karakter kan blijven houden wanneer het over militaire capaciteiten beschikt. Ondanks dat de theorie van Manners iets afgezwakt moet worden, zal blijken dat NPE uitstekend in staat is om als kapstok te fungeren voor een onderzoek naar de uitbreiding van de militaire mogelijkheden van de EU.
De wortels van Normative Power Europe
Civilian Power Europe
Het idee dat Europa als een normatieve macht invloed zou kunnen uitoefenen op het wereldtoneel vindt zijn wortels in de ‘Civilian Power Europe’ theorie van Francois Duchene, die in 1972 Europa als een opkomende civiele macht omschreef. Geschreven in de context van de Koude Oorlog, meende Duchene dat de Europese Gemeenschap (EG) zich op militair gebied niet zou moeten meten met de twee supermachten, maar dat het zich op een andere
manier zou kunnen onderscheiden. De kracht van de EG zou liggen in het uitdragen en stimuleren van stabiliteit aan de hand van economische en politieke middelen. Op deze manier, zou de EG de eerste organisatie zijn die afstapt van de traditionele, op militaire macht gebaseerde internationale machtsverhoudingen. Volgens Duchene zou de EG in deze nieuwe civiele rol meer invloed kunnen uitoefenen en zou het beter passen in de moderne normen en waarden van de jaren zeventig.61 Dit revolutionaire idee van Duchene idee gaf aanleiding tot
veel reacties in de academische wereld. Ideological Power Europe
Een tweede theorie die aan de basis heeft gestaan van de NPE-theorie van Manners was Johan Galtung’s idee van ‘Ideological Power’ in 1973. Galtung heeft gemeend dat er drie verschillende manieren bestaan waarop macht uitgeoefend kan worden in de internationale politieke relaties. De eerste manier is gebaseerd op een repressieve wijze van machtsuitoefening, waarbij een staat de beschikking heeft over de benodigde militaire capaciteiten om door middel van geweld in te grijpen. Ten tweede wijst Galtung op het bestaan van een economische manier van machtsuitoefening, waarin instrumenten als arbeidskracht, kapitaal en grondgebied de macht van een staat bepalen. De derde manier gaat uit van ideologische wijze van machtsuitoefening, waarbij zaken als ideologie, taal en cultuur van een staat invloed kunnen uitoefenen op derden.62 Het is volgens Galtung deze
ideologische wijze van machtsuitoefening waar Europa zich op moet richten, aangezien de macht van Europa hierin relatief het grootst is.
Deze relatief grote ideologische machtspositie zou Europa te danken hebben aan zijn gunstige positie binnen de machtsstructuren van de internationale betrekkingen, die zelfs de macht van politieke grootheden als de Sovjet-Unie en de VS zou doen overstijgen. Galtung meende dat Europa om historische redenen inzake taal en cultuur nog steeds het ideologische centrum van de wereld zou zijn. Het nalatenschap van het Europese kolonialisme en imperialisme had voor een centrale rol van Europa in de machtsstructuren gezorgd. Zo waren bijvoorbeeld nog steeds drie van de vijf wereldtalen van oorsprong Europees en zijn wereldideologieën als het conservatisme, liberalisme en Marxisme ontstaan op het Europese continent. West-Europa zou, ondanks de verschuiving van de politieke macht naar US en Sovjet-Unie het culturele centrum van de wereld zijn gebleven.63 Het was door deze Europese
61 Francois Duchene, ‘Europe’s Role in World Peace’ in: Richard Mayne (ed.), Europe Tomorrow, 38 (Fontana 1972) 43-47.
62 Johan Galtung, The European Community: A Superpower in the Making (Londen 1973) 33-35. 63 Ibidem, 53-54.
culturele machtspositie dat de EG zich zou moeten richten op een ideologische manier machtsuitoefening.
Military Power Europe
De traditionele tegenhanger van de bovenstaande theorieën die Europa’s ‘soft power’ benadrukken is de theorie van ‘Military Power Europe’, die de noodzaak van Europa om zijn militaire macht te versterken benadrukt. Zo heeft Hedley Bull (1982) beargumenteerd dat de civiele dimensie van Europa in de context van de Koude Oorlog een nobel streven is, maar dat het enkel praktisch uitvoerbaar is onder de vleugels van de Amerikaanse militaire macht. Gezien de constante dreiging van de Sovjet-Unie, was militaire bescherming van het Europese continent door de VS noodzakelijk. Aangezien de Amerikaanse en Europese belangen echter regelmatig uiteenliepen (zie H1 voor meer informatie) was dit een onwenselijke situatie. Bull meende dat het noodzakelijk was voor Europa een onafhankelijk effectief militair apparaat op te bouwen en spreekt hierbij zelfs van de ‘noodzaak tot wedergeboorte’ van Europese militaire macht. Zolang Europa zijn potentiële militaire capaciteiten niet zou benutten, dan zou het nooit als actor van betekenis kunnen fungeren op het internationale toneel.64 Het zijn
deze twee stromingen, die zich afvragen of Europa als civiele/ideologische of militaire macht moet fungeren, die het traditionele debat van de Koude oorlog hebben bepaald en de basis hebben gelegd voor Manners NPE-theorie.
Manners’ NPE-theorie
De NPE-theorie van Manners bouwt voort op de bovenstaande theorieën, maar heeft het debat uit de context van de Koude Oorlog getrokken. In plaats van de Europese staten een centrale rol toe te bedelen, richt Manners zich op de normatieve ideeën waarmee de EU zijn beleid legitimeert. Ook plaatst hij de NPE-theorie buiten het debat over de vraag of de EU een civiele of militaire macht zou moeten zijn. Volgens het normatieve perspectief zouden een civiele en militaire dimensie samen kunnen gaan en hoeft het elkaar niet uit te sluiten.65 De
militaire dimensie van de NPE-theorie zal verder worden behandeld in de laatste paragraaf van dit hoofdstuk.
Alhoewel het normatieve en civiele perspectief verscheidene overeenkomsten hebben en soms zelfs door elkaar worden gebruikt, verschillen zij op meerdere punten van elkaar. Zo is Civilian Power Europe gebaseerd op de absentie van militaire macht en fysieke
64 Hedley Bull, ‘Civilian Power Europe: A Contradiction in Terms?’ in: Journal of Common Market Studies, 21 (1982) 152-156.
capaciteiten, maar erkent het nog steeds het belang van materiele macht, zoals economische en politieke middelen. Het uitgangspunt van de NPE-theorie is daarentegen compleet non-materialistisch. Het richt zich volledig op de normen en waarden van de EU en de manier waarop het als attractief voorbeeld voor derde landen zou kunnen dienen. Daarnaast kent de NPE-theorie geen neokolonialistische dimensie zoals de Civilian Power theorie, die uitgaat van de taak van Europa om de minder ontwikkelde delen van de wereld te civiliseren. NPE wijst deze opvoedkundige gedachte af en gaat uit van het bestaan van universele waarden waar elke staat naar zou moeten streven. In plaats van een internationale gemeenschap waarin staten centraal staan, legt NPE de nadruk op de internationale gemeenschap zelf, waar de EU slechts onderdeel van uitmaakt.66 Alhoewel het normatieve en civiele perspectief vaak in een
adem worden genoemd, beschikken ze dus wel degelijk over enkele fundamentele verschillen. NPE gaat uit van het zetten van universele standaarden voor anderen door het uitdragen en verspreiden van deze universele normen en waarden. Het verspreiden hiervan gaat via ideeën en meningen en bewustzijn, in plaats via traditionele middelen als militair of economisch optreden. Manners meent dat er gekeken moet worden naar ‘what the EU is
rather than what it does’67. Deze universele normen en waarden waarop de EU gebaseerd is,
corresponderen met de bepalingen van de Verenigde Naties en vormen het uitgangspunt van het buitenlandse beleid van de EU. Hierbij staat het woord ‘verandering’ centraal. De EU zou door middel van het goede voorbeeld te geven, derde landen te beïnvloeden en zo de standaard van wat ‘Normaal’ is te veranderen.68
Het normatieve beleid van de EU en de bijbehorende normen en waarden berusten volgens NPE theorie op drie kernpunten. Het eerste kernpunt rust op de historische context, die bestaat uit het nalatenschap van drie zwarte periodes in de Europese geschiedenis. Dit zijn de twee vernietigende wereldoorlogen, het koloniaal imperialisme en de verschillende genocides die in Oost-Europa hebben plaatsgevonden. Hieruit volgde de algemene doelstelling om toekomstige oorlogen op het Europese continent te voorkomen. Het tweede kernpunt wordt de ‘Hybrid polity’ genoemd, wat de nadruk legt op het transnationale aspect van de EU, waarbij supranationale instituties in het leven zijn geroepen die de nationale grenzen overstijgen. Ten derde bouwt het normatieve karakter van de EU voort op de verplichting tot naleving van internationale verdragen.69 Het zijn deze drie kenmerken die
ervoor gezorgd hebben dat gemeenschappelijke Europese normen en waarden zijn
66 Whitman, Empirical and Theoretical Perspectives, 4. 67 Manners, Contradiction in terms, 252.
68 Ibidem, 239-240.
ondergebracht in een supranationale structuur en waarop de wettelijke legitimiteit van de EU volgens is gebaseerd.
Negen normatieve punten
De Europese geschiedenis, de nadruk op transnationale instituties en respect voor het internationale recht hebben volgens Manners de basis gelegd voor negen normatieve punten die de identiteit van de EU en zijn buitenlandse beleid zouden vormgeven. Deze normatieve punten vinden zijn oorsprong in de vele verdragen, doelstellingen en criteria die vanaf 1945 zijn opgesteld en momenteel het ‘acquis communautaire’70 vormen van de EU. Allereerst
wijst Manners vijf kernnormen aan die centraal staan. Daarnaast noemt hij nog vier punten die het normatieve beleid van de EU complementeren.
1) Duurzame vrede
De eerste norm is duurzame vrede en is gebaseerd op de naoorlogse doelstelling een toekomstige oorlog op het Europese continent te voorkomen. De norm van duurzame vrede kan worden teruggevonden in de Schuman verklaring (1950), in de preambules van het verdrag ter oprichting van de EGKS (1951) en in het Verdrag van Rome (1957).71Er zijn drie
middelen waarop de EU duurzame vrede uitdraagt. Zo bewaakt de EU vrede tussen de Europese staten door middel van het EU-lidmaatschap. Daarnaast promoot de EU vreedzame samenwerking en verhoudingen met naburige landen door middel van het ‘European Neighbourhood Policy’ (ENP). Tot slot wordt internationale vrede en veiligheid gestimuleerd door het buitenlandse beleid van de EU, zoals opgesteld in de GVDB.72
2) Sociale vrijheid
Het tweede normatieve kernpunt dat Manners benoemt is de norm van sociale vrijheid. Zo laat artikel 26 VWEU zien dat de EU zijn burgers vier fundamentele vrijheden biedt die de burger zonder restricties van binnengrenzen op EU-grondgebied is geoorloofd uit te oefenen. Deze vier vrijheden van personen, goederen en diensten, vestiging en kapitaal mogen slechts worden beperkt in het geval van immigratie, sociale veiligheid en zekerheid en criminaliteitsbestrijding. Verder stimuleert de EU de vrijheid van handel en markttoegang door middel van vrijhandelsverdragen en associatieovereenkomsten met derde landen.
70 Acquis Communautaire: ‘het totaal aan beginselen, wetgeving en jurisprudentie van de EU waar alle lidstaten – en toekomstige lidstaten - zich aan moeten houden.
71 Manners, Contradiction in terms, 242.
Daarnaast draagt de EU fundamentele waarden uit als de vrijheden van meningsuiting, expressie en vereniging.73
3) Democratie
Het derde normatieve kernpunt dat de basis vormt voor het handelen van de EU is het beginsel van democratie. Dit komt ten eerste tot uiting op een interne manier, doordat de besluitvormingsprocessen van de EU worden gekenmerkt door democratische beginselen als een gelijke machtsverdeling, verkiezingen, en representatieve vertegenwoordiging. Verder draagt de EU het principe van democratie uit in onderhandelingen met derde landen over bijvoorbeeld ontwikkelingshulp, het nabuurschapsprogramma of over het toetreden tot de EU.74
4) Mensenrechten
Het vierde normatieve kernpunt wordt volgens Manners gevormd door mensenrechten. De norm van mensenrechten omvat individuele en collectieve mensenrechten en hangt nauw samen met de norm van sociale vrijheden. Deze normen worden intern gewaarborgd door Europese Hof van Justitie van de EU aan de hand van het Handvest van de Grondrechten van de EU. Deze bepalingen wijzen op het universele en ondeelbare karakter van mensenrechten. Daarnaast handelt het Europese Hof naar mensenrechtelijke bepalingen zoals opgesteld in de Verenigde Naties (VN). Een schending van mensenrechten door derde landen zou voor de EU reden kunnen zijn tot het verlenen van humanitaire noodhulp of interventie.75 Het is hierdoor
dat mensenrechten volgens Manners een essentiële rol spelen in het interne en externe beleid van de EU.
5) Supranationale rechtsstaat
Ten vijfde wijst Manners het normatieve kernpunt die is gebaseerd op het principe van de supranationale rechtsstaat. Dit werkt op een interne manier, doordat de lidstaten het EU-recht voorrang dienen te verlenen boven het nationale EU-recht. Dit is zichtbaar op een externe manier doordat de EU de naleving van internationale verdragen tot doel heeft gesteld en zich, op een enkele uitzondering na*, meestal ondergeschikt opstelt aan het internationale recht. De naleving van universele en ondeelbare mensenrechten zou enkel effectief kunnen plaats vinden onder leiding van internationale organisaties die functioneren op basis van een
73 Ibidem, 49-50. 74 Ibid, 50. 75 Ibid, 50-51.
supranationale rechtsorde.76 Het zijn deze vijf bovengenoemde punten die de kernpunten van
de NPE-theorie vormen. 6) Bestrijden van discriminatie
Het zesde normatieve punt dat Manners onderscheid is het tegengaan van discriminerende maatregelen en het uitdragen van gelijkheid. Uitgangspunt hierbij is artikel 21 van het Handvest van de grondrechten van de EU, die discriminatie op basis van geslacht, huidskleur, etniciteit, taal, religie, nationaliteit, handicap, leeftijd of seksuele voorkeur verbiedt.77
7) Sociale solidariteit
Het bestrijden van discriminatie hangt nauw samen met het zevende normatieve punt van Manners, wat zich richt op sociale solidariteit. Hierin streeft de EU naar een sociale markteconomie gebaseerd op een evenwichtige economische groei. Een situatie van volledige werkgelegenheid met sociale bescherming en sociale rechtvaardigheid staat hierbij centraal.78
8) Duurzame ontwikkeling
Het achtste normatieve punt is duurzame ontwikkeling, een uitganspunt van de EU wat is bedoelt om een balans te vinden tussen onbegrensde economische groei en milieucriteria. Dit is volgens Manners terug te zien op een interne manier in verschillende beleidsterreinen als ontwikkelings-, handel- en milieubeleid. Daarnaast draagt de EU een duurzame ontwikkeling ook uit op een externe manier, door middel van internationale verdragen. Speciale aandacht moet er volgens Manners worden gegeven aan het streven van de EU om duurzame economische, sociale en ecologische ontwikkeling te stimuleren in ontwikkelingslanden, wat uiteindelijk armoede zou moeten tegengaan.79
9) Goed bestuur
Tot slot wijst Manners op de norm van ‘goed bestuur’, wat het negende normatieve punt van het EU-beleid vormt. Het principe van goed bestuur bevat ook een interne component en externe component. Intern gezien streeft de Unie een sterke vertegenwoordiging van de burger in het bestuur, waarbij begrippen als democratie, openheid en transparantie centraal
76 Manners, Normative Ethics, 51-52.
*Het arrest Commissie e.a./Kadi (C-584/10 P, 2013) heeft echter laten zien dat de EU voor het eerst koos voor het niet opvolgen van het internationaal recht, aangezien het Hof van Justitie van de EU oordeelde dat de mensenrechten beter werden gewaarborgd in het EU-verdrag voor mensenrechten dan in het EVRM. 77 Van Ooijk, Europese basisverdragen, 121.
78 Ibidem, 52-53. 79 Ibid, 54.
