instandhouding – per gebied of voor het netwerk als geheel?
2.4 Grensoverschrijdende samenwerking
Bestaan er juridische mogelijkheden bij de implementatie van de Vogel- en Habitatrichtlijnen in de nationale wetgeving voor grensoverschrijdende samenwerking (uitwisseling en grensoverschrijdende compensatie) en wat houdt dat mogelijk tegen?
Een lidstaat kan het verlies van kwaliteit van een gebied en een verdere significante verstoring van de te
beschermen soorten in beginsel niet rechtvaardigen met het argument dat het met de desbetreffende soort of habitat in andere gebieden in het binnen- of buitenland wel goed gaat en een gunstige staat van instandhouding in het hele netwerk is verzekerd. Dat zou in strijd zijn met artikel 4 lid 4 en artikel 6 lid 2 Habitatrichtlijn.
Het verdient aanbeveling de instandhoudingsdoelstellingen voor
grensoverschrijdende gebieden gezamenlijk vast te stellen en de beheerplannen af te stemmen. Is de staat van instandhouding van een soort of habitat in de biogeografische zone (nog) niet gunstig, dan bestaat ruimte om rekening te houden met de
verbeterdoelstelling voor andere binnen- of buitenlandse gebieden.
Het maakt niet uit in welke lidstaat compensatie plaatsvindt mits de bijdrage van het gebied aan de gunstige staat van instandhouding van de desbetreffende soorten of habitats gehandhaafd blijft. Ook buitenlandse mitigatie is mogelijk, mits zeker is dat daarmee feitelijk een significante aantasting wordt voorkomen.
2.4.1 Grensoverschrijdende aspecten bij de
aanwijzing van gebieden, respectievelijk het
opstellen van de communautaire lijst
Een eerste element is het rekening houden met grensoverschrijdende aspecten bij de aanwijzing van gebieden, respectievelijk de opstelling van de lijsten van te beschermen gebieden voor de verschillende biogeografische regio’s conform artikel 4 lid 2 Habitatrichtlijn en het overleg tussen lidstaten en Commissie dat in het kader daarvan heeft plaatsgevonden. Nu de selectie van gebieden op grond van de Habitatrichtlijn voor Nederland eind 2004 met publicatie van de lijst en ook voor de Vogelrichtlijn in beginsel is afgesloten, zou geen aanleiding bestaan om op de grensoverschrijdende aspecten van deze implementatiestap in het vervolg verder in te gaan. Dat doen wij echter wel omdat een zo helder mogelijk beeld van de rol van grensoverschrijdende aspecten bij de verplichting tot aanwijzing van gebieden van belang is voor de vraag in hoeverre in de vervolgfasen (vaststelling van instandhoudingsdoelen en beheermaatregelen) grensoverschrijdend mag of moet worden gewerkt. Bovendien moet dit punt natuurlijk bij een eventuele wijziging van een aanwijzingsbesluit (zie paragraaf 2.1.3 en 2.1.4) of een gedeeltelijke intrekking, uitbreiding of nieuwe aanwijzing van een gebied, weer een rol spelen.
TWEE TWEE
Te constateren is dat de criteria voor de keuze welke gebieden moeten worden aangewezen deels gerelateerd zijn aan de betekenis van een gebied in een bepaalde lidstaat, maar deels ook aan de relatieve betekenis van het gebied binnen het Europese netwerk Natura 2000. Dat geldt zowel voor de criteria voor de selectie van vogelbeschermingszones, als voor de criteria voor de nationale melding van gebieden op grond van de Habitatrichtlijn. Zo luidt bijvoorbeeld criterium B a. ‘omvang en dichtheid van de populatie van de soort in het gebied ten opzichte van de populaties op het nationale grondgebied’, maar luidt criterium B c. ‘mate van isolatie van de populatie in het gebied ten opzichte van het natuurlijk verspreidingsgebied van de soort’. In de tweede fase van de aanwijzing (artikel 4 lid 2 Habitatrichtlijn) staat de betekenis van de gemelde gebieden binnen het netwerk Natura 2000,
respectievelijk binnen de desbetreffende biogeografische zone meer centraal, maar ook in deze fase wordt voor een deel het nationale grondgebied van de lidstaten als referentiekader in beschouwing genomen en is ‘de relatieve betekenis van het gebied op nationaal niveau’ een van de criteria (namelijk D 2. a). Daar staat weer tegenover dat rekening moet worden gehouden met de vraag ‘of het gebied eventueel deel uitmaakt van een samenhangend ecosysteem aan weerszijden van een of meer binnengrenzen van de Gemeenschap’ (D 2 b).84
Hetzelfde geldt voor de aanwijzing van
vogelbeschermingszones. Ook daarbij moet ingevolge artikel 4 lid 1 Vogelrichtlijn ‘rekening worden gehouden met de bescherming die deze soorten in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, behoeven’. Dat omvat mede het rekening houden met de ecologische gegevens en de beschermingsmaatregelen in buurstaten, zij het dat deze eis iets minder specifiek is verwoord dan in de Habitatrichtlijn.85
Ook de Nederlandse criteria voor de selectie van de vogelbeschermingszones weerspiegelen deze dichotomie goed. Het criterium ’1 procent van’ een biogeografische populatie is gerelateerd aan de biogeografische regio; het criterium een van de vijf belangrijkste pleisterplaatsen of broedgebieden is gerelateerd aan Nederland. Het verbaast dan ook niet dat in de juridische wetenschappelijke literatuur omstreden is of het referentiekader voor de selectie van gebieden de lidstaat is86 of de biogeografische regio (respectievelijk het hele
netwerk Natura 2000).87 Het juiste antwoord ligt ons
inziens in het midden. Bij de selectie van de gebieden op grond van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn is deels van belang welke betekenis een gebied heeft binnen een lidstaat, maar deels ook welke betekenis het gebied heeft binnen het hele netwerk. Dat betekent enerzijds dat
lidstaten niet zomaar een aanwijzing of melding achterwege konden laten omdat voor de desbetreffende soorten of habitats in buurlanden al vele en grote(re) gebieden waren aangewezen. Anderzijds kon en kan de ecologische situatie van andere landen in dezelfde biogeografische regio wel degelijk een rol spelen bij de selectie van te melden of aan te wijzen gebieden. Welk gewicht kan toekomen aan de aanwezigheid van te beschermen gebieden in de buurlanden, hangt af van de omstandigheden van het geval. Indien een dier- of plantensoort bijvoorbeeld in een lidstaat slechts in twee gebieden voorkomt, de staat van instandhouding daar slecht is en ook de herstelmogelijkheden slecht zijn, terwijl in de buurlanden in dezelfde biogeografische regio voor deze soort er een groot aantal gebieden is waarin de soort in een gunstige staat van instandhouding verkeert en de gebieden in de betrokken lidstaten ook niet nodig zijn voor de coherentie van het netwerk, dan zal een aanwijzing waarschijnlijk achterwege kunnen blijven hoewel de betekenis van de gebieden gerelateerd aan het territoir van betrokken lidstaat groot is. Anders is dit echter indien zich dezelfde gegevens voordoen, maar de gebieden wel essentieel zijn in een trekroute of de desbetreffende soort in de buurlanden ook in een ongunstige staat van instandhouding verkeert.
2.4.2 Grensoverschrijdende taakverdeling bij het
vaststellen van de instandhoudingsdoelstel
lingen en beheermaatregelen?
Een tweede element dat in het verlengde ligt van dit proces is de vraag in hoeverre bij de daarna volgende aanwijzing, in het bijzonder bij het bepalen van de instandhoudingsdoelstellingen en bij de vaststelling van de noodzakelijke beheermaatregelen in de
beheerplannen, een grensoverschrijdende taakverdeling kan plaatsvinden. Is het bijvoorbeeld geoorloofd om de herstelopgave voor een bepaald gebied te beperken omdat een gebied in een andere lidstaat de desbetreffende ecologische functie binnen het netwerk Natura 2000 makkelijker en efficiënter kan vervullen? Bij het antwoord op deze vragen speelt een belangrijke rol de in paragraaf 2.1.1 bediscussieerde voorvraag of een gunstige staat van instandhouding van de habitats en soorten in elke gebied, binnen de lidstaat of in het netwerk moet worden bereikt. Zoals daar verdedigd is het laatstgenoemde het geval, maar rust op een lidstaat die in bepaalde gebieden ook op den duur wil volstaan met een niet gunstige staat van instandhouding de verplichting te verzekeren dat de kwaliteit in deze gebieden niet verder verslechtert en de bewijslast dat in het netwerk voor de betrokken soorten en habitats toch een gunstige staat van instandhouding kan worden bereikt.