De GMS voert de informatiefunctie uit via de werkgroepen in de sectoren. De onderzoeken worden door de ADB gefinancierd, zoals de $2 miljard die de bank verschafte voor onderzoeken naar samenwerkingsprojecten in de beginfase van GMS.113 Daarnaast schenkt de bank jaarlijks vele miljoenen aan technische ondersteuningsfondsen.114 De onderzoeken
110 Oran R. Young en Micheal Zurn, „The International Regimes Database: Designing and Using a Sophisticated Tool for Institutional Analysis‟, Global Environmental Politics, 6 (aug 2006) 138
111 Helen Milner, Interest, Institutions and Information (Princeton 1997) 25
112 Oran R. Young en Micheal Zurn, „The International Regimes Database: Designing and Using a Sophisticated Tool for Institutional Analysis‟, Global Environmental Politics, 6 (aug 2006) 138
113 Medhi Krongkaew, „The development of the Greater Mekong Subregion (GMS): real promise or false hope‟, Journal of
Asian Economics 15 (2004)
114
Overzicht van de ADB uitgaven voor Technische Assistentie, ADB, in pdf te downloaden via
37
worden uigevoerd door wetenschappers uit alle lidstaten. Elke lidstaat stuurt één deskundige vertegenwoordiger die gezamenlijk onderzoek doen naar mogelijkheden tot samenwerking en naar de kosten, baten en gevolgen van overeenkomsten. Bij deze onderzoeken worden daarnaast verschillende wetenschappelijke partijen betrokken. Zo blijkt bijvoorbeeld uit het verdrag van de landbouwwerkgroep, „afhankelijk van de onderwerpen die bediscussieerd
worden, kunnen aanvullende vertegenwoordigers worden uitgenodigd bij
werkgroepbijeenkomsten. De private sector, het International Landbouw Onderzoek Instituut, relevante instituties van de Verenigde Naties, andere internationale en bilaterale actoren en binnenlandse civil society groepen van de lidstaten mogen betrokken worden in het onderzoek.‟115
De GMS vervult de expertfunctie dus per sector waarbij meerdere actoren worden betrokken in de onderzoeken.
In hoeverre wordt deze informatie nu onafhankelijk verzameld? Doordat alle lidstaten gelijk vertegenwoordigd zijn in de werkgroepen, kunnen ze allemaal invloed uitoefenen op de onderzoeken. Zo blijkt ook verder uit de opzet: „De GMS-landen hebben richtlijnen opgesteld voor de activiteiten van de werkgroep en hebben nationale commissies ingesteld om nationale raadplegingen en prioriteiten ten aanzien van kwesties te coördineren.‟116
De werkgroepen zijn daarmee wel afhankelijk van wat de lidstaten gezamenlijk en apart voor ogen hebben voor de sector. Hierdoor zijn de werkgroepen dus niet onafhankelijk maar „multi-afhankelijk‟. Bij de onderzoeken worden echter ook veel externe actoren en groepen over de onderwerpen geraadpleegd. Olivier Hensengerth legt dit in zijn onderzoek naar China‟s invloed (in de aanleg van dammen stroomopwaarts in de Mekong) anders uit. Hij geeft toe dat het brede scala aan subnationale en niet-statelijke actoren het informatieaanbod in zaken van grensoverschrijdend rivierbeheer inderdaad groter maakt.117 Maar, zo zegt Hersengerth, dit maakt ook dat staten de actoren uitsluiten die met onwenselijke resultaten komen.118 Zo kunnen NGO‟s bijvoorbeeld vervuilingkwesties aankaarten maar bepalen nationale overheden tot welke hoogte deze NGO‟s invloed hebben in de uiteindelijke resultaten waarover besluitvorming plaatsvindt. Met andere woorden, onafhankelijk onderzoek wordt binnen de GMS gefaciliteerd maar lidstaten houden invloed in het uiteindelijk aanbod van de informatie. In hoeverre is deze multi-afhankelijke informatie nu symmetrisch toegankelijk voor de
115 Working Group on Agriculture Terms of Reference, ADB, in pdf te downloaden via http://www.adb.org/gms/Sector-Activities/agriculture.asp (geraadpleegd op 3 november 2009)
116 Idem
117
Oliver Hersentgerth, „Transborder River Cooperation and the regional public good‟, Contemporary South-East Asia, 31 (2009) 337
38
leden van de GMS? De toegang tot informatie wordt via de functionele context van de GMS bewerkstelligd. De resultaten van de onderzoeken van de multi-afhankelijke werkgroepen gaan naar de vergadering van senior-functionarissen. Deze senioren zijn (los van de nationale invloeden in de onderzoekscommissies) de eerste afgevaardigden via wie lidstaten toegang krijgen tot de verzamelde informatie. Deze senioren geven hun mening over de resultaten en kunnen de bevindingen terugsturen als zij deze onvolledig beschouwen. De onderzoekscommissie kan vervolgens aanvullingen maken, tot dat de senioren de resultaten geschikt vinden om door te sturen naar de ministeriele vergadering van de sector voor besluitvorming (de tweede vorm van toegang tot informatie voor de lidstaten). De Asian Development Bank (ADB) speelt een belangrijke coördinerende rol in het samenwerkingsverband. Door zowel financiële als praktische ondersteuning voor de onderzoeken te bieden en als organisator van vergaderingen op te treden (zie hoofdstuk 5), is er binnen het institutionele raamwerk ruimte voor de staten om informatie over samenwerkingsprojecten te verkrijgen. In de vergaderingen van seniors hebben afgevaardigden van lidstaten zitting die de belangen van de lidstaten vertegenwoordigen. Door uitwisseling tussen deze vertegenwoordigers kunnen de bedoelingen van andere staten duidelijker worden. Bovendien verbeteren discussies op de jaarlijkse bijeenkomsten van ministers de wederzijdse kennis over posities van staten ten aanzien van de projectonderwerpen. De toegang tot informatie over intenties van andere staten wordt zo via vergaderingen binnen het GMS-raamwerk verbeterd (Dit zal verder worden uitgewerkt in de coördinatiefunctie in hoofdstuk 5).
Hoewel de informatie ten aanzien van de onderhandelingen zo sectormatig wordt vergroot, heeft de GMS ook een beperking. Het GMS samenwerkingsverband richt zich alleen op sociaal-economische onderwerpen. Voor grensconflicten tussen landen biedt GMS bijvoorbeeld geen mechanisme om tot een oplossing te komen. Zo waren er in de jaren ‟90 geregeld conflicten tussen China en Vietnam over de Zuid-Chinese Zee.119 Daarnaast zijn er nog steeds grensconflicten tussen Thailand en Myanmar en tussen Vietnam en Cambodja.120 Uitgaande van het „voorspoed genereert vrede‟-principe kan samenwerking op economisch gebied een positieve „spill-over‟ hebben op andere politieke terreinen. Het functionele karakter van GMS biedt echter geen expliciete middelen zoals een discussieforum om
119
Ian Storey, „Conflict in the South China Sea: China‟s Relations with Vietnam and the Philippines‟, The Asian Pacific
Journal; Japan Focus, http://www.japanfocus.org/-Ian-Storey/2734 (geraadpleegd op 31 okt 2009)
120
In respectievelijk 1997, 2001 en 2002, Mya Than, „Intra-regional and cross-border economic cooperation‟ in: Diokno M. en Nguyen Van Chinh, The Mekong Arranged and Rearranged (Chiang Mai 2006) 141-170 aldaar 167
39
intenties in veiligheidszaken te verduidelijken. Afgezien van het feit dat op bijeenkomsten binnen het GMS kader altijd ruimte bestaat om andere zaken te bepraten, richt het ontwerp van GMS an sich zich alleen op economische zaken.
Samenvattend kan ik stellen dat de GMS slaagt in het vergroten van het informatieaanbod. Door de invloed van alle lidstaten is deze informatie multi-afhankelijk. Met het institutionele raamwerk van de GMS met de ADB als coördinerende en ondersteunende actor slaagt het samenwerkingsverband erin de toegang tot informatie te verbeteren. Zo wordt de vergaarde kennis symmetischer toegankelijk voor alle lidstaten. Beperking voor het regime is echter dat het alleen voor economische aangelegenheden een uitwisselingsforum biedt, zaken zoals veiligheidsaangelegenheden gaan buiten het verband om.
ASEAN
Binnen ASEAN liggen de normen en standaarden op voorhand vast. Zoals we zagen in hoofdstuk 3 worden de normen die afgesproken zijn in de oprichtingsverdragen, overgenomen in de verdragen per sector. Op deze manier worden de principes van de zogenaamde „ASEAN way‟ doorgevoerd door het hele institutionele ontwerp. Deze „ASEAN way’ krijgt vooral vorm doordat staten sterk het non-interventieprincipe uitdragen. Dit betekent binnen ASEAN dat binnenlandse politieke aangelegenheden geen verschil maken in de gezamenlijke onderhandelingen en dat het soevereiniteitsprincipe uitdrukkelijk wordt nageleefd tussen de lidstaten.121 Deze omgangsprincipes zijn door de adoptie van grondbeginselenverdragen binnen ASEAN zowel op politiek als op economisch gebied op van toepassing. Daarnaast hebben leiders van ASEAN voorkeur voor onderhandelingen achter gesloten deuren en worden alle besluiten met consensus genomen.
121
Dit blijkt bijvoorbeeld uit de Manilla-bijeenkomst in 1987 waarbij binnenlandse problemen op de Filippijnen geen gevolgen had voor de acceptatie van president Corazon Aquino op de Top.
40 Expertise
Informatievergaring is binnen ASEAN informeel georganiseerd. Waar formele uitwisselingen tussen officiële afgevaardigden van de lidstaten (zoals de vergaderingen van ministers) worden aangeduid met: „eerste traject‟ (first track), refereert het zogenaamde „tweede traject‟ (track-two) naar een onofficieel raamwerk. Nationale wetenschapsinstituten uit negen lidstaten (Myanmar ontbreekt) van ASEAN doen onderzoek naar strategische-, ontwikkelings- en samenwerkingsmogelijkheden binnen ASEAN.122 Deze denktanks vormen een netwerk dat gecoördineerd wordt door het ASEAN Institutes of Strategic and International Studies (ASEAN-ISIS). ASEAN-ISIS werd in 1988 het niet-gouvernementele, overkoepelende orgaan van de nationale denktanks van ASEAN.123 Hierbinnen worden academici en NGO‟s in contact worden gebracht met overheidsinstanties. Deze uitwisselingen hebben een onofficieel karakter, om kwesties te bespreken die niet officieel besproken kunnen worden.124 Dit instituut is eveneens belangrijk geweest voor de toegang tot informatie voor politieke en veiligheidszaken binnen ASEAN. Omdat dit hoofdstuk over intenties van staten gaat, laat ik de directe verbindingen die tussen leden van ASEAN op dit gebied bestaan niet onbesproken. Hieronder zal ik daarom eerste de mogelijkheden tot wederzijdse informatie-uitwisseling op veiligheidsgebied binnen ASEAN bespreken om vervolgens de economische expertise te analyseren.
Veiligheid
De toegang tot informatie binnen ASEAN wordt officieel gecoördineerd door het secretariaat. Zoals blijkt uit artikel 3 van het Secretariaatsverdrag heeft de Secretaris-generaal de functie om als communicatiekanaal te fungeren tussen ten eerste comités en expertgroepen en het Standing comité, en ten tweede tussen het Secretariaat en andere internationale organisaties en overheden.125 Het secretariaat schoot echter tekort in zijn functie (dit zal verder worden uitgelegd in hoofdstuk vijf). Ook in de periode na de Koude Oorlog bood de officiële structuur van ASEAN geen gedegen mogelijkheden voor toegang tot informatie over wederzijdse intenties. Hoewel interstatelijke conflicten, zoals de Vietnamese inval in
122
Richard Stubbs, „Signing on to liberalization: AFTA and the politics of regional economic cooperation‟, Pacific Review 13 (Juni 2000) 308
123 An Introduction to ASEAN-ISIS, the Global Forum of Japan, http://www.gfj.jp/eng/dialogue/11/09.htm (geraadpleegd op 5 dec 2009)
124Shaun Narine, Explaining ASEAN Regionalism in Southeast Asia(Colorado 2002) 103
125
Agreement on the Establishment of the ASEAN Secretariat Bali, 24 February 1976, ASEAN,
41
Cambodja (1979-1990)126, de aanvaring tussen China en Vietnam over de Spratly eilanden in 1988127 en buitenlandse aanwezigheid in de regio door de Koude Oorlog, na de val van de Berlijnse Muur, riepen om een nieuw veiligheidsconcept in de regio faalden verschillende officiële inspanningen van het „eerste traject‟ om de staten op dit punt bij elkaar te brengen.128
Dat de afgevaardigden van de ASEAN-landen uiteindelijk toch bijeen kwamen voor discussie kwam door het „tweede traject‟. De wetenschappers binnen ASEAN-ISIS pleitten voor het oprichten van een dialoogforum. Uiteindelijk werd tijdens een informeel diner na eveneens de officieuze ASEAN Post-Ministerial Conferences (ASEAN-PMC) van 23-24 juli 1993 door de ASEAN, de dialoogpartners (zie raamwerk hoofdstuk twee) en genodigden (China, de Europese Unie, Rusland, Papua Nieuw Guinea, Vietnam en Laos) overeengekomen dat er op regelmatige basis door de ministers van Buitenlandse Zaken discussies over veiligheidszaken georganiseerd zou worden en dit zou ASEAN Regional Forum (ARF) gaan heten129. Dit informele karakter bleef specifiek voor het dialoogforum. De eerste bijeenkomst van de ARF in Bangkok in juli 1994 was ongestructureerd, een officiële agenda ontbrak bijvoorbeeld.
Door aanbevelingen vanuit het informele wetenschapsnetwerk kwamen de ASEAN-lidstaten uiteindelijk in het regionale dialoogforum bijeen. ASEAN-ISIS is hierdoor cruciaal geweest voor het bijeenbrengen van lidstaten, waar het formele „eerste traject‟ faalde. Hoewel de informatie (dat een veiligheidsforum nodig was) dus informeel tot stand kwam, werd deze informatie wel toegankelijk voor de lidstaten doordat zij onderdeel zijn van het ASEAN samenwerkingverband.
Economie
Hierboven is het aanbod van en toegang tot informatie specifiek voor veiligheidsintenties van ASEAN leden uiteen gezet. Nu zal ik, via het ASEAN Surveillance Process (ASP)130 (opgericht in het Hanoi Actieplan), analyseren hoe toegang tot economische informatie binnen ASEAN georganiseerd wordt. ASP was bedoeld om informatie te verspreiden over het
126Ebony Bertorelli, „Surival of the Non-Interventionist? ASEAN's Contested Success and Hopeful Future‟, All Academic,
http://www.allacademic.com//meta/p_mla_apa_research_citation/2/6/6/8/4/pages266842/p266842-18.php (geraadpleegd op 14 nov 1009) 18
127 Shaun Narine, Explaining ASEAN Regionalism in Southeast Asia (Colorado 2002) 85
128
Jurgen Ruland, „Asia Regionalism Five Years after the 1997/1998 Financial Crisis: A Case of “Co-operative Realism”?‟, in: Christopher M. Dent, Asia-Pacific Economic and Security Cooperation, New Regional Agendas (Leeds 2003) 66
129 Idem
130
42
huidige en toekomstige economische beleid van de lidstaten.131 Dit programma werd in de crisis van 1997 opgezet en geeft voor dit onderzoek aan hoe de stand van zaken op dat moment was en welke veranderingen volgens de leden noodzakelijk waren om wederzijdse economische informatie te verbeteren. Hiermee wordt inzicht in de economische informatie uitwisseling binnen ASEAN mogelijk. Zoals te lezen in het Hanoi Actieplan waren de doelen van ASP de volgende;
- Het assisteren van leden in het opmerken van economische crises en een gedegen respons mogelijk maken;
- Het ophelderen van de kwetsbaarheid van ASEAN-leden voor financiële ongelijkheid; - Het verbeteren van de coördinatie tussen het economische beleid ASEAN-leden door
het verspreiden van gedegen middelen die overeenstemmen met internationale standaarden;
- Het promoten van een „toeziend oog‟ tussen ASEAN-leden doordat zij inzicht in elkaars economieën krijgen via het openbaar maken van mogelijke kwetsbare sectoren.
Het ASP omvat bovendien een twee-jaarlijkse vergadering tussen nationale en centrale banken en financiële afgevaardigden uit de ASEAN landen om informatie-uitwisseling te bevorderen. Daarnaast verschaft de ADB technische trainingen om de economische experts in de landen op te leiden. De crisis signaleerde dus de noodzaak om binnen ASEAN meer informatie over elkaars economische beleid vrij te geven en het installeren van ASP was de
gezamenlijke reactie van de ASEAN-landen.
Het ASP blijkt echter om verschillende redenen niet te slagen in het bereiken van dit doel. Allereerst waren de lidstaten het oneens welke economische indicatoren vrijgegeven moesten worden, de micro- of de macro cijfers van de nationale economieën.132 Ten tweede blijkt uit onderzoek van ASEAN-expert Shaun Narine, dat ondanks de technische opleiding van de ADB, het de landen aan adequate capaciteit en het Secretariaat aan middelen ontbrak om het toezicht werkzaam te maken.133 De belangrijkste reden raakt echter de basis van het concept, om het toezichtmechanisme effectief te maken moesten landen gedetailleerde informatie over eigen economie vrijgeven. De staten bleken hier niet toe bereid. Zo signaleerde de Secretaris-generaal Roldolfo Severino, „terughoudendheid van de leden om
131 Shaun Narine, Explaining ASEAN Regionalism in Southeast Asia(Colorado 2002)163
132 Idem
43
informatie te delen‟.134
Maleisië en Singapore waren bijvoorbeeld niet bereid om macro-economische cijfers te delen en ook Laos, Myanmar en Vietnam verstrekten volgens Severino onvolledige informatie.135 Door het vrijwillige fundament om informatie openbaar te maken voor het „toeziend oog‟ konden landen bovendien niet gedwongen worden om eerlijke informatie te verschaffen.136
Wat zijn de achterliggende oorzaken voor deze minimale bereidheid van de lidstaten? Volgens ASEAN-onderzoeker Alan Collins heeft het krampachtig vasthouden aan het principe van non-interventie op economisch gebied de transparantie-maatregelen ondermijnd.137 Dit kan een verklaring zijn, maar ik wil hier aan toevoegen dat het tijdstip waarop wordt afgesproken om meer openheid over economische gegevens te geven eveneens niet gunstig is. Als een land getroffen wordt door economische neergang zal het in zich in de eerste plaats richten op binnenlands herstel. Wellicht zijn hiervoor maatregelen nodig die voor de internationale positie van de staat minder gunstig zijn. Lagere beleidsvoerders binnen de staten zullen dan liever geen (regionale) openbaarheid geven over deze maatregelen.
De reactie op de crisis en de uitwerking ervan is tekenend voor de top-down manier waarop ASEAN functioneert. Op het hoogste niveau worden afspraken tussen de lidstaten gemaakt en vastgelegd in verdragen, de praktische implementatie wordt echter overgelaten aan lagere instellingen. Lidstaten kwamen dus in eerste instantie in 1997 in Hanoi overeen dat toegang tot elkaars economische informatie noodzakelijk was. Vervolgens werd een systeem ontworpen die deze toegang mogelijk moest maken. In de praktische uitwerking van het initiatief bleek deze verbetering niet te worden bereikt omdat staten huiverig waren om noodzakelijke informatie te delen. Hieruit blijkt dat staten niet voldoende vertrouwen in elkaar hebben om voor het gemeenschappelijke belang informatie te verstrekken. Dit laatste betreft de kern van het collectieve actie probleem zoals geschetst in hoofdstuk één. ASEAN als instituut slaagt er in dit geval niet in om dit obstakel in de informatiefunctie te overkomen.
134
Alan Collins, „ASEAN: Challenged from Within and Without‟ in: Christopher M. Dent, Asia-Pacific Economic and
Security Co-operation, new Regional Agenda’s (Leeds 2003) 136-151 aldaar 143
135 Idem
136 Shaun Narine, Explaining ASEAN Regionalism in Southeast Asia(Colorado 2002)163
44 Conclusie
Beide instituties slagen in het vergroten van het algemene informatieniveau en hierbij spelen in beide samenwerkingsverbanden afzonderlijke lidstaten een belangrijke rol. Binnen de GMS wordt onderzoek gestimuleerd en gefinancierd door de ADB. Wetenschappelijke informatie komt binnen ASEAN tot stand door een informeel netwerk van nationale denktanks. Dit netwerk is belangrijk geweest voor het opzetten van een dialoogforum voor veiligheidszaken. Zo wordt de toegankelijkheid van informatie voor alle lidstaten die zij nodig hebben voor de praktische samenwerking symmetrischer. De Aziatische crisis van 1997 bracht aan het licht dat uitwisseling van economische informatie binnen ASEAN te kort schoot. Als reactie hierop installeerden de lidstaten een toezichthoudend mechanisme waaraan staten inzicht in hun economische beleid moesten verschaffen. Door terughoudendheid van de lidstaten kon het mechanisme zijn functie echter niet volledig uitvoeren. Als we dit verschil in het delen van informatie tussen beide instituties proberen te beredeneren naar onderwerp, namelijk economisch (in tegenstelling tot veiligheid of politieke zaken) komen we niet tot verhelderende inzichten. Binnen ASEAN werden namelijk ook initiatieven genomen voor het verbeteren van de toegang tot informatie, het ASEAN Surveillance Program (ASP). Het verschil tussen de bereidheid van landen om wel informatie te delen binnen de GMS en niet binnen ASEAN lijkt te liggen in het doel van de samenwerking. Voor het bereiken van de doelen van ASEAN, waaronder een vrijhandelsregio, is toegang tot andere informatie nodig dan voor het bereiken van de doelen van GMS, praktische samenwerking in projecten. Daarnaast blijkt het Secretariaat van ASEAN minder middelen te hebben om toegang tot informatie te vergroten dan de ADB. ASEAN is echter wel effectiever in het verschaffen van informatie over staatsintenties op veiligheidsgebied. Door wetenschappelijke aanbevelingen van het informele „tweede traject- netwerk kwam het ASEAN Regional Forum (ARF) tot stand waarbinnen staten middels dialoog een beter beeld over wederzijdse strategieën kunnen vergaren. Binnen GMS bestaan geen specifieke informatie-uitwisselings mogelijkheden voor veiligheidsonderwerpen.
45
HOOFDSTUK 5 Coördinatiefunctie
Inleiding
Nu is gekeken in hoeverre de Greater Mekong Subregion (GMS) en ASEAN slagen in het vervullen van twee praktische functies, zal ik in dit hoofdstuk de belangrijkste functie van instituties zoals die in hoofdstuk één uiteen is gezet toetsen. Hieronder wordt bekeken hoe beide instituties lidstaten samenbrengen zodat tot samenwerking kan worden gekomen. Het ontwerp van de instituties is hierbij essentieel. Waar in hoofdstuk twee uiteen is gezet welke contexten GMS en ASEAN bieden om staten tot onderhandelingen te laten komen, zal ik hier bespreken hoe deze contexten daadwerkelijk functioneren. Met andere woorden, in hoeverre coördineren de regels, normen en besluitvormingsprincipes van de GMS en ASEAN staten voor onderhandeling? Zo zal ik hieronder, naast het functioneren van GMS en ASEAN bekijken of er (om de zekerheid over wederkerigheid te vergroten) sanctiemechanismen zijn ontworpen voor het niet nakomen van afspraken. Om zo uit te komen op een antwoord op de vraag: Op welke wijze bieden de bottum-up aanpak van de GMS en de top-down werkwijze binnen ASEAN mogelijkheden om staten tot samenwerking te laten komen, om zo nationale