0
Regionale Economische Integratie in Zuidoost Azië
Het Neoliberale Institutionalisme onder de loep genomen
Anke van Ravensteijn Masterscriptie
Soephuisstraatje 1 IO/IB
9712 BZ Groningen Drs. C. H. Horstmeier
S 1427822 Rijksuniversiteit
1
INHOUDSOPGAVE
Voorwoord 2
Inleiding 3
H1 Het Neoliberale Institutionalisme 7
2
Voorwoord
Voor u ligt de scriptie die het resultaat is van onderzoek naar samenwerking in de Zuidoost Aziatische regio. Mijn keuze voor deze regio vloeide voort uit mijn stage op de Koninklijk Nederlandse
3
INLEIDING
In 1989 symboliseerde de val van de Berlijnse muur het einde van de Koude Oorlog. Na een tijdperk dat werd gedomineerd door conflict en wantrouwen, ontstond er ruimte voor een nieuwe invulling van de wereldpolitiek. Militaire expansie maakte plaats voor economische integratie. Met het wegvallen van de bipolaire machtsverdeling kregen staten nieuwe kansen om nauwere interstatelijke relaties aan te gaan. Hieruit ontwikkelde zich in het begin van de jaren ‟90 een nieuwe dimensie van samenwerking, die zich onder andere manifesteerde in de totstandkoming van de Europese Unie (EU) in 1992 en de North American Free Trade Association (NAFTA) in 19941.
Ook in Zuidoost-Azië schiepen de nieuwe machtsverdelingen kansen voor landen die tijdens de Koude oorlog onderdeel waren van het strijdtoneel tussen West en Oost. Veiligheidskwesties en politieke onrust hadden tot het begin van de jaren ‟90 de buitenlandse agenda‟s van deze staten gedomineerd. Verschillende geschillen, gevoed door de ideologische strijd tussen westerse en communistische krachten, zoals de Vietnam-oorlog tot 1975 en de Cambodjaanse binnenlandse onrusten tot 1991, zorgde voor grillige interstatelijke relaties en hielden wederzijdse afhankelijkheid en samenwerking tegen. In het begin van de jaren ‟90 kwam in deze regio ruimte voor nieuwe verhoudingen tussen deze ideologisch verschillende landen. Zo ontstond in 1992 uit het Mekong Comité van de Verenigde Naties uit 19572, in de Mekongdelta tussen de Chinese provincie Yunnan, Myanmar, Thailand, Vietnam, Laos en Cambodja samenwerkingsverband Greater Mekong Subregion (GMS). In dezelfde regio kreeg samenwerking bovendien een belangrijker rol door de verdieping en verbreding van de Association of South East Asian Nation (ASEAN) die was opgericht in 1967. In 1992 werd binnen dit samenwerkingsverband de AFTA (ASEAN Free Trade Organisation) uitgeroepen. Bovendien sloten alle bovengenoemde landen (behalve China) zich tussen 1991 en 1999 bij ASEAN aan dat toen tien lidstaten telde met Brunei (1984), Filippijnen (1967), Indonesië (1967), Maleisië (1967) en Singapore (1967).3
De ontwikkelingen van de theorie van het Neoliberale Institutionalisme (NI) vergezelden deze ontwikkelingen in de wereldpolitiek, door de mogelijkheden voor
1
North American Free Trade Agreement, Office of the United State Trade Representative http://www.ustr.gov/trade-agreements/free-trade-agreements (geraadpleegd op 26 november 2009)
2
4
samenwerking tussen staten te verklaren zonder de aanwezigheid van een grootmacht. Hiermee probeerde grondlegger Robert O. Keohane met een alternatief te komen voor de realistische benadering die beweert dat de aanwezigheid van een hegemoon noodzakelijk is om samenwerking tussen staten te bewerkstelligen. Het NI bouwt voort op realistische aannames over staatsgedrag maar verbindt hieraan neoliberale verklaringen voor samenwerking, waarbij instituties een sleutelrol spelen. Keohane en anderen bewandelen hiermee de spanningsboog tussen het realistische en neoliberale gedachtegoed. Instituties nemen volgens het NI de obstakels tot samenwerking weg waardoor staten hun belangen maximaal kunnen behartigen.
In dit onderzoek zullen we deze theorie over de rol van instituties toetsen aan de twee hierboven geschetste samenwerkingverbanden. GMS en ASEAN overlappen op veel gebieden. Zo hebben ze deels overeenkomstige leden, doelstellingen en middelen. Daarnaast bood voor beide de post-Koude Oorlog situatie in de wereldpolitiek kader voor nadere regimevorming en opereren ze in dezelfde regio. Beide verbanden hebben echter een verschillend institutioneel ontwerp. Bij ASEAN liggen plannen voor een „ASEAN-gemeenschap‟, terwijl de GMS vooral op ad hoc basis functioneert. In hoeverre biedt het NI nu een verklaring voor deze variabele uitwerkingen? In dit onderzoek zal daarom de volgende probleemstelling centraal staan:
In hoeverre verklaart het Neoliberale Institutionalisme tussen 1992 en 2002 de Zuidoost Aziatische samenwerkingsverbanden, de Greater Mekong Subregion en ASEAN ?
1992 is het jaar waarin economische integratie in Zuidoost-Azië een nieuwe periode ingaat. Dit is het oprichtingsjaar van de GMS en tevens het jaar waarin binnen ASEAN de vrijhandelszone AFTA werd uitgeroepen. Hiermee vormt 1992 een logisch begin van de tijdsafbakening. De onderzoeksperiode eindigt in 2002 omdat vanaf toen voor GMS een Strategisch Plan voor 2002-2012 van start ging.4 Binnen ASEAN begint vanaf 2002 een grondige institutionele herstructurering die de integratie vanaf dan in drie pijlers verdeelt. Beide plannen luiden het begin van een nieuwe periode in en daarom is 2002 het goede moment om het decennium van ontstaan en ontwikkeling aan de hand van het NI te evalueren. In dit onderzoek wil ik verder gaan dan de oorspronkelijke uitgangspunten van de institutionalistische theorie (die ontstond uit reactie op het realisme) over de vraag óf instituties belangrijk zijn. Realisten beschouwen staten als de belangrijkste actoren in
4 GMS Strategy, ADB,
5
internationale betrekkingen en instituties spelen in de realistische optiek slechts een rol als verlenging van staatsmacht. Staten zullen volgens realisten nooit toestaan dat instituties significante autonome actoren worden. Dat instituties belangrijk zijn kan echter niet meer worden ontkend in de huidige internationale betrekkingen. Zo is het niet voor te stellen dat de internationale handelsliberalisering het huidige niveau had bereikt zonder de tussenkomst van de Wereld Handels Organisatie (WTO). Daarnaast zou regionale integratie in Europa nooit tot de aanstelling van een regionale President zijn gekomen zonder de Europese Unie (EU). Aan de andere kant zijn er ook situaties geweest waar instituties niet de gewenste uitwerkingen hadden. Zo kon de humanitaire tragedie in voormalig Joegoslavië in de jaren ‟90 niet voorkomen worden door vredesmissies van de Verenigde Naties (VN). Het begrijpen van institutionele variatie is na het debat óf instituties er toe doen, de grootste hedendaagse uitdaging voor institutionalisten. Zo kunnen we erachter komen hoe instituties er toe doen. Waarom bestaan deze verschillen tussen instituties? En welke gevolgen hebben ze voor staten en voor de internationale politiek in het algemeen? Het ontwerp van instituties is het nieuwe onderwerp voor institutionalisten om zich over te buigen en veel literatuur is hier recentelijk over verschenen.5
Dit onderzoek zal een empirische bijdrage leveren aan dit debat door de toepasbaarheid van het neoliberale institutionalisme aan twee verschillende institutionele ontwerpen in Zuidoost Azië te toetsen. Hoewel we aan de hand van deze twee cases geen alleszeggende conclusies kunnen trekken (daarvoor zijn er simpelweg te veel verschillende instituties in de internationale betrekkingen) kunnen we door de aannames van het NI aan GMS en ASEAN te toetsen, de empirische basis van het NI uitbreiden. Het onderzoek geeft zo op twee manieren inzicht. Ten eerste door wordt zo duidelijk tot welke hoogte het NI tot uiting komt binnen de GMS en ASEAN. Ten tweede wordt door het functioneren van instituties met verschillende institutionele ontwerpen te vergelijken inzicht verschaft in de sterke en zwakke kanten van institutionele contexten. Daardoor wordt geanalyseerd tot welke hoogte het NI verklarend is en waar het eventueel tekortschiet. Vervolgens kunnen eventuele aanvullingen voor deze lacunes worden opgesteld om zo bij te dragen in de verdere ontwikkeling van de Neoliberale Institutionalistische theorie.
Instituties zullen in dit onderzoek worden gezien als rationeel onderhandelde reacties
5 Zie bijvoorbeeld werk van: Koremos, Lipson en Snidal, (The Rational Design of International Institutions (Cambridge
6
op problemen van internationale actoren. In de ontwikkeling van de institutionalistische theorie zijn vele definities van de begrippen regimes en instituties verschenen. De definities overlappen elkaar op veel aspecten. Stephan Krasners veelgebruikte definitie van regime luidt als volgt: „impliciete en expliciete principes, normen, regels en besluitvormingsprocedures waaromheen verwachtingen van actoren convergeren in een specifiek terrein van de internationale betrekkingen’.6
De definitie van realist John Mearsheimer is specifieker en komt op het volgende neer: „een set van regels die de omstandigheden voorschrijven waaronder staten zouden moeten samenwerken en concurreren met elkaar.‟ Omdat Keohane grondlegger is van de theorie van het NI zal ik voor dit onderzoek zijn definitie hanteren. Deze definitie is breder dan bovenstaande: „instituties zijn gerelateerde complexen van regels en normen, identificeerbaar door tijd en ruimte‟. Verder zegt Keohane dat internationale regimes patronen van samenwerking reflecteren en dat daardoor het bestuderen van regimes tot inzichten leidt in patronen van gedrag. Hoewel de drie definities voor regimes en instituties niet sluitend zijn, komen ze in zoverre overeen dat in dit onderzoek de termen „institutie‟ en „regime‟ door elkaar gebruikt zullen worden. Eveneens komt in alle definities het bestaan van een „set van regels en normen‟ tussen staten terug. Hoe de constructies van regels en normen per institutie uitwerking hebben is fundamenteel voor dit onderzoek.
Om de theorie op de GMS en ASEAN te kunnen toepassen, zal ik de functies die de theorie toekent aan instituties om samenwerking tussen staten mogelijk te maken analyseren. De structuur van deze scriptie bouwt voort op deze functionele onderverdeling om zo te kunnen analyseren waar de verschillen tussen beide instituties liggen en waar het NI de juiste verklaringen biedt. Door de uitgangspunten van het NI aan zowel de GMS als aan ASEAN te toetsen kan worden onderzocht in hoeverre de theorie de praktijk in de internationale betrekkingen „vangt‟. Hierbij zijn de volgende hypotheses opgesteld :
- Binnen ASEAN worden institutionele functies beter uitgevoerd dan binnen GMS; - Het neoliberale institutionalisme verklaart de totstandkoming van de
samenwerkingsverbanden GMS en ASEAN;
- Het neoliberale institutionalisme biedt geen verklaring voor het functioneren van de instituties met verschillende mate van institutionalisering;
- Aanvullingen op het neoliberale institutionalisme zijn wenselijk.
6
7 HOOFDSTUK 1 Het Neoliberale Institutionalisme
Inleiding
In dit hoofdstuk wordt de theorie van het Neoliberale Institutionalisme (NI) uiteen gezet. Zoals bij elke theorie is het echter moeilijk te spreken van één geijkte theorie die alle facetten omvat. Hét Neoliberale Institutionalisme bestaat niet, daarvoor zijn er simpelweg teveel bijdragen, zijwegen en interpretaties mogelijk. Voor het uitvoeren van dit onderzoek, met als uitgangspunt het toetsen van de theorie aan de praktijk, is het daarom belangrijk een afgebakend referentiekader te hebben. Daarom zullen hier de belangrijkste bijdragen en inzichten uit de omvangrijke literatuur worden weergegeven, om zo een raamwerk te
construeren dat bruikbaar is voor onderzoek.
Het begin van de jaren ‟80 markeerde een mijlpaal in de ontwikkeling van de Neoliberale Institutionalistische theorie. Uitgangspunten van onderzoek naar instituties waren niet langer gericht op leereffecten voor nationale overheden, zoals in de „spillover‟-benadering van David Mitrany7 en het neo-functionalisme van Ernst B. Haas.8 Een meer instrumentele benadering kwam op, waarin instituties beschouwd werden vanuit het belangenperspectief van de staat, hoe instituties zouden kunnen bijdragen aan de behartiging van nationale doelen. Robert O. Keohane wordt met zijn talloze bijdragen vaak aangemerkt als grondlegger van het NI.9 Hij ontwikkelde een concreet theoretisch referentiekader voor het beschouwen van samenwerking binnen internationale betrekkingen en vormde hiermee de functionele benadering om tot een theorie, die van het Neoliberale Institutionalisme. Zijn belangrijkste werk aangaande deze theorie, After Hegemony, Cooperation and Discord in the World Political Economy, fungeert als leidraad, aangevuld met artikelen van medestanders en kritieken. Dit werk zal de basis vormen voor dit onderzoek.
Het hoofddoel van Keohane‟s onderzoek is om te ontdekken „how cooperation has been, and can be, organized in world political economy where common interest exist.10 Keohane betoogt dat in tegenstelling tot het realisme, binnen de internationale gemeenschap, omstandigheden en mogelijkheden ontstaan voor coördinatie tussen staten. Hiermee gaat hij
7 David Mitrany, „The Functional Approach to World Organization‟, International Affairs 24,(Jul 1948) 353 8
Mark W. Zacher en Richard A. Matthew, Liberal International Theory:Common Threads, Divergent Strands, uit: Kegler, Charles W.,jr., Controversies in International Relations Theory, Realism and the Neoliberal Challenge (London 1995) 136
9
Paul R. Viotti en Mark V. Kauppi, International Relations Theory. Realism, Pluralism, Globalism, and Beyond (Boston 1999) 217
10
8
in tegen de „Hegemoniale stabiliteitstheorie‟, ontworpen door de economische historicus Charles P. Kindleberger (en anderen) die stelt dat „om de wereldeconomie te stabiliseren, zal er een stabilisator nodig zijn, één stabilisator‟.11 Een hegemoon beïnvloedt en coördineert staten door regels op te stellen over de inhoud van interstatelijke relaties op verschillende terreinen, zoals de financiële markt, handel, gezondheidszorg, communicatie, transport.12 Het onderscheiden van deze coördinerende rol van een hegemoon is de realistische verklaring voor internationale samenwerking tussen staten.
Keohane biedt in After Hegemony een alternatieve verklaring voor de totstandkoming van internationale samenwerking. Daarbij bouwt hij voort op realistische aannamen over de wereldpolitiek maar stelt hij dat een hegemoon geen noodzakelijke voorwaarde is voor samenwerking. Samenwerkingsverbanden zullen volgens Keohane voortkomen uit de individuele rationele afwegingen van natiestaten. Hij laat geen ruimte voor idealistische overtuigingen over samenwerking, zoals het door Andrew Moravcsik aangeduide „idealistische liberalisme‟. Hier wordt de keuze van staten om tot samenwerking over te gaan gezocht wordt in sociale aard van staten om conflict te vermijden.13 De essentie van Keohane‟s argument is echter dat samenwerking geen sociaal maar een rationeel overwogen respons van staten is. Deze respons is voortgekomen uit eigen belang en het onderkennen van het bestaan van gemeenschappelijke belangen. Het calculerende vermogen van rationele staten zal dus niet leiden tot conflict, zoals klassieke realisten stellen. Zo zegt Keohane: „Ik wil aantonen dat realistische aannames over wereldpolitiek juist overeenkomen met de formatie van institutionele overeenkomsten, inclusief regels en principes die samenwerking promoten‟.14
Keohane baseert zijn theorie dus op realistische uitgangspunten om hiermee aan te tonen dat deze uitgangpunten niet per sé leiden tot de conclusies die het realisme er aan verbindt.
Afgeleid van deze kern zal het NI hierna in vier punten worden uiteengezet. (1) Staten zijn egoïstische, rationele actoren die uit zijn op maximalisering van nationale belangen. Daarbij komen gemeenschappelijke belangen tot stand in het internationale systeem. Omdat staten rationele actoren zijn, zullen zij via een zo voordelig mogelijke kosten/baten verhouding proberen deze belangen te behalen en daarom overgaan tot samenwerking. Deze
11 Robert O. Keohane, After Hegemony Cooperation in World Political Economy, (Princeton 1984) 6 12
Viotti Paul R.en Mark V. Kauppi, International Relations Theory. Realism, Pluralism, Globalism, and Beyond (Boston 1999) 79
13 Andrew Moravcsik, „Taking Preferences Seriously: a liberal theory of International Politics‟, International
Organisations, 51,(herfst 1997) 517
14
9
samenwerking is echter niet vanzelfsprekend. (2) In de structuur van het internationale systeem bestaan obstakels van onzekerheid om tot samenwerking te komen.15 Het NI beweert nu dat (3) in het post-hegemoniale wereldsysteem instituties opkomen om deze samenwerking faciliteren. (4) Deze instituties vervullen bepaalde functies waardoor obstakels worden overkomen en interstatelijke samenwerking mogelijk wordt. In hoeverre instituties deze obstakels overkomen, zal ik via drie institutionele functies beoordelen. Na een korte toelichting op de hierboven genoemde kern van het NI zal ik deze functies uiteen zetten om zo instituties GMS en ASEAN in de volgende hoofdstukken te vergelijken.
1a. Staten als rationele egoïstische actoren
Het Neoliberale Institutionalisme beschouwt staten als rationele egoïstische actoren. Bij de definiëring van rationaliteit neemt Keohane de volgende omschrijving van Snyder en Diesing over: „rationaliteit is het hebben van samenhangende geordende belangen en in staat zijn om kosten/baten analyses te maken van acties en van alternatieve acties, om zo de maximaal voordelige actie vast te stellen‟.16
Egoïsme betekent dat staten bij de indeling van belangen zich baseren op inschatting van eigen welvaart, en niet op die van anderen.17 Daarnaast wordt zowel door het realisme als door het NI het bestaan van gezamenlijke belangen als constant gegeven beschouwd. Zoals blijkt uit After hegemony: ‟I take the existence of mutual interests as given and examines the conditions under which they will lead to cooperation.’18
Hoe komen deze rationele egoïstische staten met vaststaande belangen volgens het NI nu tot samenwerking? Staten zullen als rationele actoren een kosten/baten afweging maken alvorens over te gaan tot samenwerking voor het behartigen van gemeenschappelijke belangen. Als deze verhouding het voordeligst uitvalt door samen te werken zullen staten samenwerking overwegen. Onderzoeker Chunyao Yi vult hierbij aan dat deze kosten/baten berekening wordt bepaald door materialistische belangen. Dat wil zeggen dat de fundamentele afweging voor staten om tot internationale actie over te gaan ligt in de aard en organisatie van materiële krachten, zoals natuurlijke hulpbronnen, productiemiddelen en destructiemiddelen.
15 Kenneth Oye, Cooperation under Anarchy, (Princeton 1986) 86
16 Glenn H. Snyder en Paul Diesing (1977), in Keohane, After Hegemony (1984) 66 17 Keohane, After Hegemony (1984), 66
18
10
In de keuze om tot actie over te gaan, zijn materiële kosten/baten berekeningen zo cruciaal.19 Het punt waarop deze kosten/baten verhouding optimaal is, is het zogenaamde „Pareto-optimale punt‟.20
De Pareto-optimale grens refereert naar de situaties met een ideale kosten/baten verhouding, een hogere baten generalisatie is niet meer mogelijk.21 Egoïstische, rationele staten zullen dit optimale punt dus willen bereiken om zo onder de voordeligste kosten/baten verhouding hun nationale belangen te kunnen behartigen.
1b. Obstakels in de internationale structuur belemmeren samenwerking
Er bestaan echter obstakels voor het bereiken van dit Pareto-optimale punt, binnen het NI aangeduid als „politiek marktfalen‟.22
Dit zijn situaties waarin staten weten dat ze niet op een punt opereren waar de kosten/baten verhouding optimaal is. In tegenstelling tot de negatieve constateringen vanuit het realisme, dat het zonder hegemoon onmogelijk is om in deze situaties tot samenwerking te komen, beweert het NI dat staten juist zullen overgaan tot samenwerking om uit de suboptimale situatie te komen. Het obstakel waar staten in het strategisch behartigen van belangen echter tegen aan lopen is onzekerheid. Hoe onzekerheid staten beperkt in het komen tot een optimale situatie wordt weerspiegeld in rationele keuze-modellen uit de speltheorie.
Het „Prisoner’s Dilemma’ en het „probleem van de collectieve actie‟ tonen aan waarom er in het internationale systeem sprake is van het „falen van de samenwerkingsmarkt‟. De speltheorie is afkomstig uit de toegepaste wiskunde en construeert uitkomstensimulaties van strategische interactie tussen rationele individuen. Politieke wetenschappers gebruiken de hypothetische situaties voor het verklaren van situaties in interstatelijke betrekkingen. Deelnemers kunnen kiezen voor samenwerking (Cooperate), of besluiten om niet samen te werken, (Defect). Het onderstaande schema uit The evolution of cooperation van Robert Axelrod geeft een overzicht van de mogelijke uitkomsten.23
19 Chunyao Yi, „Emergence of Regionalism in Europe and East-Asia: about state preference formation‟, Draft
Paper for ‘the European Union and the World, Asia, Enlargement and institutional change, (Peking 5/6 mei 2005) 9
20
Lisa L. Martin, „An institutionalist view, international institutions and state strategies‟ in: T.V. Paul en John A. Hall, International Order and the Future of World Politics (Cambridge 1999)81
21 Idem 81 22 Idem 82 23
11
Speler II
Speler I
Uit bovenstaand schema blijkt dat een uitkomst van wederzijdse samenwerking tot het beste gezamenlijke resultaat leidt (CC), een totale opbrengst van 6. De voorkeursordening van de beide spelers ziet er echter als volgt uit: DC > CC > DD > CD.24 De essentie van het dilemma is dat als beide spelers zich laten leiden door rationele overwegingen, altijd zal worden gekozen voor een risicomijdende strategie van „Defect‟, omdat staten binnen het internationale regime niet kunnen vertrouwen op besluiten en acties van andere staten. Zij verkeren in constante onzekerheid. Dit is een obstakel voor het bereiken van het beste gezamenlijke resultaat.
De uitkomst van het „collectieve actie probleem‟ komt op hetzelfde neer. Hierbij gaat het om een gemeenschappelijk goed dat door gezamenlijke inspanning tot stand moet worden gebracht. De baten zijn echter voor alle staten, of ze hebben bijgedragen of niet. Rationele staten zullen volgens het realisme besluiten niet bij te dragen omdat zo de kosten het laagste blijven en de uitkomst hetzelfde. Als iedere staat echter besluit niet bij te dragen, zal het gemeenschappelijke goed niet worden verwezenlijkt.25 Staten zijn bij het „collectieve actie probleem‟ dus eveneens onzeker of ze kunnen uitgaan van wederkerigheid, een obstakel voor het bereiken van het beste resultaat.
Uit de modellen blijkt dat rationeel gedrag van staten in eerste instantie zal leiden tot suboptimale resultaten bij het behartigen van belangen. Onzekerheid over wederkerigheid leidt tot risicomijdende strategieën en is daarmee een obstakel voor de beste uitkomst. Het realisme beredeneert nu dat staten niet tot samenwerking zullen komen. Het NI beweert daarentegen dat obstakels overkomen kunnen worden zodat staten wel het beste resultaat kunnen behalen.
24
Robert Axelrod, Evolution of cooperation (New York, 1984) 7-10
25
Mancur Olson Jr., The logic of collective action, in After Hegemony, 68
Cooperate Defect
Cooperate 3,3 0,5
12
Het onderzoek van Celeste Wallander over Russisch-Duitse relaties na de Koude Oorlog illustreert de uitkomsten van beide speltheorieën uit de vorige paragraaf. Wallander analyseert hoe beide landen, met een van oorsprong problematische verstandhouding toch tot samenwerking konden komen binnen het Verdrag inzake Conventionele Strijdkrachten in Europa (CFE) van 6 november 1991, met de bedoeling wapenarsenalen te beperken. Met name in de situatie van toenemende onzekerheid en onvoorspelbaarheid na het wegvallen van de bipolaire machtsverdeling, zouden via traditionele beredenering overeenkomstig met de uitkomsten van het Prisoner’s Dilemma risicovermijdende strategieën worden verwacht. Beide landen zouden bij voortdurende kans op conflict, het zekere voor het onzekere nemen en kiezen voor een zo groot mogelijke machtsuitbreiding. Wallander vindt echter empirische bewijzen voor het tegendeel, de staten kwamen immers tot samenwerking. Hierbij stelt zij dat instituties26 een cruciale rol hebben gespeeld bij Russische rationele strategie bepaling. Wallander: ‘Institutions provide information about German policies and actions, thereby reducing Russian uncertainty and insecurity, making cooperation possible.‟27
1c. Coördinerende instituties ontstaan om deze obstakels te kunnen overkomen
Bovenstaande resultaten weerspiegelen de kern van het NI. Volgens de theorie vormt onzekerheid over wederkerigheid het onderliggende obstakel voor samenwerking. De belangrijkste functie van instituties is het overkomen van onzekerheden om zo te komen tot optimale wederzijdse baten, de CC combinatie uit het eerder besproken Prisoner’s Dilemma. Instituties (gerelateerde complexen van regels en normen, identificeerbaar door tijd en ruimte) moeten volgens het NI dus zekerheid bieden waardoor staten onderlinge samenwerking durven aan te gaan en hierdoor tot een punt van optimale belangenbehartiging kunnen komen. Door het onzekerheidsobstakel weg te nemen is daarna de weg vrij voor samenwerking tussen staten, die zo op een optimaal punt voor belangenbehartiging kunnen opereren. In navolging van het Theorem van Coase28 stelt Keohane dat dit optimale punt bereikt kan worden als
26
Instituties zoals de Europese Unie, IMF, Club van Parijs, en het ontwikkelende technologie controle systeem gaven Rusland substantiële voordelen in de ruil voor het incorporeren van duidelijke regelgeving in de vorm van Conventional Forces in Europe Treaty, CFE en Organization for Security and Cooperation in Europe,
OSCE.(Celeste A. Wallander, International Institutions and Russian Security Cooperation , Harvard Universtity November 1998) 2
27
Idem
28 Roald Coase stelt dat voor samenwerking het niet noodzakelijk is om dreiging van buitenaf of gezamenlijke
13
transactiekosten29 laag zijn en informatie symmetrisch wordt gedistribueerd. Onzekerheden over de uitwerking van de overeenkomst worden zo geminimaliseerd.30
Uit bovenstaande leid ik drie functies van instituties af, waarvan twee praktische functies en één coördinerende functie. Dit zijn (1) de kostenfunctie: het verlagen van (transactie)kosten en (2) de informatiefunctie: het (door-) geven van juiste informatie, om uiteindelijk te komen tot het evalueren van het vervullen van (3) de coördinatiefunctie: het samenbrengen van staten. Door de vervulling van deze functies nemen instituties dus in meer of mindere mate het onderliggende obstakel van onzekerheid over wederkerigheid weg. De coördinatiefunctie voor dit onderzoek het belangrijkst. Waar de eerst twee functies direct inspelen op praktische voordelen voor rationele lidstaten, kan ik door de uitvoering van GMS en ASEAN van de coördinatie functie het functioneren als institutie zoals het NI bedoelt evalueren. In hoeverre de instituties slagen in de coördinatiefunctie, kan worden afgeleid in hoeverre ze slagen in het samenbrengen van staten. Op deze manier kan ik analyseren in hoeverre beide instituties functioneren zoals bedoelt wordt door het NI en vervolgens wat dit zegt over het NI.
1d. Functies van Instituties
I. De Kostenfunctie
De eerste functie die instituties kunnen vervullen is de kostenfunctie. Het huidige wereldsysteem wordt gekenmerkt door wederzijdse afhankelijkheidsrelaties tussen staten. Vele verbindingen en transacties gaan over grenzen heen, waarbij kosten en baten van onderhandelingen tussen staten ontstaan.31 Door de toegenomen grensoverschrijdende onderhandelingen nemen onzekerheden voor staten eveneens toe. Het NI stelt dat marginale kosten van het onderhandelen over gerelateerde onderwerpen worden verlaagd als er reeds netwerken voor onderhandeling bestaan. Dit aspect van samenwerking wordt „issue-linking’ (koppeling) genoemd en verbetert de kostenkant van de kosten/baten verhouding. Door het
29 Onder transactiekosten worden de kosten van het komen en in stand houden van overeenkomsten verstaan.
Alle extra kosten die gemaakt moeten worden maar los staan van het uiteindelijke doel van de samenwerking, „organisatie-kosten‟ Uit: Koremos, Lipson en Snidal, The Rational Design of International Institutions, (Cambridge 2001) 23
30 Lisa L. Martin, An institutionalist view, international institutions and state strategies in: T.V. Paul en John A.
Hall, International Order and the Future of World Politics (Cambridge 1999) 86.
31 Keohane, Robert O. en Joseph Nye, Power and Interdependence; World Politics in Transmission (Boston
14
verlagen van de kosten wordt het risico van staten om een overeenkomst aan te gaan namelijk kleiner. Instituties kunnen de kosten/baten verhouding verbeteren door transactiekosten van het bereiken en in stand houden van overeenkomsten te verlagen.32 Het gerelateerde complex van normen (de institutie) dat is ontstaan vanuit eerdere interacties tussen staten reguleert zo eveneens toekomstige aangelegenheden tussen staten. Staten hoeven nu geen nieuwe normen te creëren. Door de tussenkomst van instituties worden zo extra kosten voor onderhandelingen voor staten verlaagd.
II. De Informatiefunctie
De tweede praktische functie die instituties vervullen is de informatiefunctie. Deze functie bevat het (door-) geven van informatie over voorkeuren, intenties, gedrag en gedragsstandaarden van andere staten. Instituties minimaliseren hierdoor obstakels van onzekerheid en inschattingsproblemen over het gedrag van andere staten. Staten hebben zo meer zekerheden bij het uitzetten van strategieën.33 Want het ontbreken van (of onvolledige) informatie leidt tot onzekerheid over het gedrag van andere staten en hierdoor kunnen staten alleen sub-optimale strategieën uitzetten.34 Instituties kunnen deze lacune van informatie vullen door als relatief onafhankelijke informatiebronnen op te treden op gebieden waar informatie schaars is (maar juist waardevol voor staten). Vooral op gebieden waar speciale expertise nodig is bieden instituties uitkomst, bijvoorbeeld bij grensoverschrijdende financiële zaken en bankenregulatie.35 Naast het bevorderen van directe uitwisseling van wederzijdse intenties, beïnvloeden instituties zo de strategieën van rationele staten via het aanreiken van concrete expertise.
32 Keohane, After Hegemony (1984) 107
33 Lisa L. Martin and Beth A. Simmons „Theories and Empirical Studies of International Institutions‟,
International Organization 52, (herfst 1998) 743
34 Andrew Moravcsik, „Taking Preferences Seriously: A positive Liberal Theory of International Politics‟,
International Organisations 51 (herfst 1997) 523
35 Lisa L. Martin and Beth A. Simmons „Theories and Empirical Studies of International Institutions‟,
15
III. De Coördinatiefunctie
De coördinatiefunctie is de belangrijkste functie, waarin het functioneren van instituties kan worden geëvalueerd. De coördinatiefunctie heeft namelijk direct te maken met de algemene functie die het NI aan instituties toerekenen; het bieden van een onderhandelingskader waarbinnen staten tot optimale belangenbehartiging kunnen komen. Het coördinerende vermogen van een institutie bepaalt in hoeverre de institutie slaagt in het samenbrengen van staten, volgens het NI de reden waarom staten tot samenwerking kunnen komen zonder sturende hegemoon. Hierbij veranderen instituties niet direct de strategieën van staten maar veranderen ze de „rules of the bargaining game’, waardoor andere strategieën dan risicovermijdende strategieën voor staten bereikbaar worden. Instituties zijn zo instrumenten voor staten om de Pareto-optimale grens te bereiken.36 Het NI stelt daarbij dat de kans dat staten materiële doelen kunnen vervullen vergroot wordt door duidelijke constitutieve regels.37 Onderzoeken van Stephen Krasner, James Morrow en James Fearon tonen bovendien aan hoe verkeerde coördinatie samenwerking kan ondermijnen.38 Voor dit onderzoek ga ik er daarom van uit dat regimes niet het gedrag van staten bepalen, maar dat ze het mogelijk maken voor staten om nationale en gezamenlijke belangen te behartigen.
Onzekerheid kan bijvoorbeeld direct worden weggenomen door afspraken te maken over het niet nakomen van overeenkomsten. Instituties maken het voor staten mogelijk om onderling een sanctiemechanisme in te stellen. Zo kunnen de wederzijdse intenties beter ingeschat worden en kan vals spelen worden verminderd. Dit heeft directe invloed op wederkerigheid, in het internationale systeem kunnen staten namelijk geen autoriteit over andere staten uitoefenen om de uitkomsten van overeenkomsten zeker te stellen. Door instituties te ontwerpen kunnen echter wederzijdse verwachtingen worden vastgelegd, waardoor „valsspelen‟ wordt ontmoedigd. Zo bestaat er binnen de Wereld Handels Organisatie (WTO) een gedecentraliseerd systeem van sancties waarbij staten de keuze hebben om sancties op te leggen als afspraken geschonden worden.39 Op deze manier vormt het achterliggende ontwerp van de institutie de context voor succesvolle onderhandelingen
36 Lisa L. Martin, „An institutionalist view, international institutions and state strategies‟ in: T.V. Paul en John
A. Hall, International Order and the Future of World Politics (Cambridge 1999) 81
37 Desler in : Andreas Hasenclever, Peter Mayer en Volker Rittberger, Theories of International Regimes
(Cambridge 1997) 164
38 Koremos, Lipson en Snidal, The Rational Design of International Institutions, (Cambridge 2001) 5
39 Geoffrey Garret en Barry Weingast , ‘Idea, Interests and Institutions: Constructing the EC‟s internal Market‟
16
voor staten. Binnen deze functie kan ik dus analyseren in hoeverre beide instituties slagen in het daadwerkelijke samenbrengen van staten.
Overlap van functies
Hoewel in de bovenstaande afbakening getracht is om een zo duidelijk mogelijke onderverdeling naar obstakels en functies van instituties te maken, zijn deze functies niet altijd scherp te scheiden. Functies kunnen elkaar ook overlappen. Dit zal hier geïllustreerd worden met een voorbeeld over de vervuiling van de Rijn.
Vanaf 1930 is de Rijn sterk vervuild door het dumpen van chloride door Frankrijk, Duitsland en Zwitserland, wat negatieve gevolgen heeft voor onder andere het Nederlandse stroomgebied (bijvoorbeeld vervuiling van landbouwgrond).40 Door het vaststellen van de vervuilingspercentages voor elk van de landen, werden bovenstaande drie functies door de institutie „Rijn Commissie‟ tegelijk vervuld. Zo werd informatie verstrekt over de gehele Rijn (niet alleen per land) die staten onafhankelijk van elkaar niet zouden kunnen verzamelen. Ten tweede kwam er duidelijkheid over de algemene dumping van chloride, maar ook over de gevolgen en vermindering ervan. Door deze issue-linking vielen de transactiekosten voor anders afzonderlijke onderzoeken lager uit. Ten derde komt de coördinatiefunctie naar voren, naar aanleiding van vervuilingpercentages, werden staten samengebracht om tot een gezamenlijke bestrijding van het probleem te komen. Hiermee wordt aangetoond en onderkend dat functies van institutionele verbanden kunnen overlappen. Een onderverdeling blijft echter van belang. Zo kan de vergelijking tussen samenwerkingsverbanden ASEAN en GMS in de komende hoofdstukken van dit onderzoek gemaakt worden.
Conclusie
Het Neoliberale Institutionalisme (NI) probeert te verklaren hoe staten in internationale betrekkingen tot samenwerking komen. Vanaf de jaren ‟80 van de vorige eeuw kwam door bijdragen van onder andere Robert O. Keohane een concreet theoretisch kader van het NI tot stand dat voortbouwt op realistische aannames. Er werden positieve conclusies voor mogelijkheden tot samenwerking aan deze aannames verbonden die stellen dat de aanwezigheid van een hegemoon niet noodzakelijk is voor samenwerking in het internationale
40 Ronald B. Mitchell en Patricia M. Keilbach, „Situation Structure and Institutional Design: Reciporcity,
17
systeem. Volgens het NI zijn instituties de sleutel tot samenwerking. Het grootste obstakel voor rationele staten om te komen tot samenwerking in het internationale systeem is onzekerheid over wederkerigheid. Uit het Prisoner’s Dilemma en het „collectieve actie probleem‟ blijkt dat als staten geen zekerheden over gedrag en intenties van andere staten kunnen vergaren zij als rationele actoren kiezen voor risicovermijdende strategieën. Hierbij worden echter geen optimale kosten/baten verhoudingen bereikt in het behartigen van nationale belangen. Instituties verduidelijken volgens het NI de intenties en strategieën van andere staten. Zo nemen onzekerheden af en kunnen staten optimale verhoudingen bereiken.
18
HOOFDSTUK 2
Introductie GMS en ASEAN
GMS
Ontstaan samenwerking
In 1992 blies de Asian Development Bank (ADB) nieuw leven in de oudste institutie in de Mekong Delta, het Mekong Comité van de Verenigde Naties uit 1957,41 en werd het Greater Mekong Subregion Samenwerkingsverband opgericht.42 De totstandkoming van de GMS kan worden ingedeeld in vier fases. Eind 1991 consulteerde de ADB Myanmar, Thailand, Laos, Cambodja, Vietnam en Yunnan (een zuidoostelijke provincie van China) over een mogelijk ondersteuningsprogramma voor wederzijdse economische integratie. In de tweede fase werd in nauw overleg met de lidstaten een raamwerk voor economische samenwerking geformeerd, en tijdens een conferentie in oktober 1992 werd het GMS-samenwerkingsprogramma uitgeroepen.43 In de derde fase, tussen 1993 en 1996 ontwierp de ADB een regionaal technisch ondersteuningsprogramma en verstrekte financiële middelen om onderzoek naar economische samenwerking tussen de deelnemende overheden mogelijk te maken. Dit initiatief werd door de ADB aangeduid als „peace dividend’ (vrede via economische ontwikkeling).44 In de periode na 1996 werd begonnen met de project- implementatie, de vierde fase.45 Nieuwe interstatelijke economisch-sociale verbindingen tussen de landen die allemaal gebruik maken van de Mekong kwamen hierdoor tot stand.46 De Thaise Minister President sprak daarbij de hoopvolle woorden; ‘turning battlefields into marketplaces.‟47
41
Yann Duval, „Economic Cooperation and Regional Integration in the Greater Mekong Subregion‟, United Nations ESCAP 918 (dec 2008)
42
The GMS Program: History and Background, Asian Development Bank, te downloaden via
www.adb.org/GMS/gmsprog10.asp (geraadpleegd op 11 oktober)
43
Soavapa Ngampramuan, „Subregional COorperation in the Greater Mekong Subregion (GMS)‟in: Suchade Thaweesit Peter Vail en Rosalia Sciortino, Transborder Issues in the Greater Mekong Subregion, (Ubon Ratchathani 2008) 14
44 Philip Hirsch, Globalisation, Regionalisation and Local Voices; The Asian Development Bank and Rescaled Politics of
Environment in the Mekong Region, Singapore Journal of Tropical Geography (herfst 2001) 241
45 Medhi. Krongkaew, „The development of the Greater Mekong Subregion (GMS): real promise or false hope‟, Journal of
Asian Economics 15 (2004) 992
46
Soavapa Ngampramuan, „Subregional Cooperation in the Greater Mekong Subregion (GMS)‟in: Suchade Thaweesit Peter Vail en Rosalia Sciortino, Transborder Issues in the Greater Mekong Subregion, (Ubon Ratchathani 2008)15
47
19 Institutionele uiteenzetting
Het uitgangspunt van samenwerking binnen het GMS raamwerk is om via gecoördineerde behartiging van materiële belangen stabiele regionale verhoudingen te waarborgen. De landen van de GMS hebben verschillende nationale en gezamenlijke belangen bij een welvarende Mekong Delta. Hierbij staat duurzame en eerlijke omgang met de rivier voor alle landen in de delta voorop, omdat deze belangrijk is voor landbouw, bosbouw, visserij, energie en transport.48 (voor meer gezamenlijke belangen zie bijlage 1) Infrastructuurontwikkeling werd het belangrijkste middel om economische integratie te bereiken. Uit de onderzoeken van de ADB-commissies werd een prioriteitenlijst van projecten opgesteld die moest leiden tot het bereiken van dit doel. De praktische uitvoering van deze projecten werd ondergebracht in zes sectoren: (1) transport; (2) energie, (3) telecommunicatie; (4) milieu en natuurlijke grondstoffen ontwikkeling; (5) handel en investeringen; en (6) toerisme.49 Deze sectoren zijn in 2001 uitgebreid naar negen sectoren.50
Onderstaand schema geeft het institutionele raamwerk van de GMS weer:
Bron: www.adb.org/gms, GMS institutional arrangements
48
Medhi Krongkaew The development of the Greater Mekong Subregion (GMS): real promise or false hope‟, Journal of
Asian Economics 15 (2004) 992
49
GMS Sector overview, ADB, http://www.adb.org/GMS/publications.asp#gcb (geraadpleegd op 14 ok 2009)
50
Medhi. Krongkaew, „The development of the Greater Mekong Subregion (GMS): real promise or false hope‟, Journal of
20
De verhoudingen tussen verschillende actoren binnen de GMS liggen dus vast via een institutioneel raamwerk. Deze verhoudingen blijken in de praktijk per sector te verschillen, naar gelang het projectonderwerp. Naast het feit dat een algemeen oprichtingsverdrag ontbreekt, opereert in iedere sector een werkgroep met wisselende bevoegdheden. Per werkgroep bestaan er regels (terms of reference) waarin de rol, doelstellingen en bevoegdheden per sectorale werkgroep te vinden zijn. Zoals voor de milieuwerkgroep is te lezen; „De Subregionale Werkgroep voor het milieu (WGE) functioneert als een adviserend orgaan (aan de ministeriele vergadering) voor subregionale kwesties ten aanzien van het milieu en de grondstoffensector‟.51 De werkgroep binnen Human resources heeft echter een andere rol. Zoals blijkt uit artikel VIII A 35 van het sectorverdrag „Strategisch Raamwerk en Actieplan‟: „de werkgroep heeft een coördinerende functie waar vijf afgezanten van elke lidstaat een rol in hebben.‟52 Dit gaat verder dan de adviserende functie van de werkgroep onder de milieu-sector. De functies van de werkgroepen in het institutionele mechanisme kunnen dus per sector verschillen.
Daarnaast blijkt ook de vorm van de samenwerking tussen staten per sector te verschillen. Deze kan variëren van informele richtlijnen voor gedrag tot verdragen met een bindend karakter. Waar het bijvoorbeeld in de landbouwsector blijft bij overeenkomsten over technische assistentie bij onderzoek naar de mogelijkheden van biogas,53 bestaat er onder de human resource sector een tijdelijke bindende overeenkomst over de preventie en controle van grensoverschrijdende ziektes. Dit verdrag is na ondertekening voor vijf jaar van kracht voor alle zes lidstaten.54 De totstandkoming van normen en regels varieert dus tussen verschillende sectoren.
Tenslotte bestaan er naast het wisselende functioneren van instellingen en variërende vormen van verdragen per sector, ook verschillen in de uiteindelijke besluitvorming. De wijze van besluitvorming hangt af van het aantal deelnemers aan de projecten. In projecten waarin niet de hele regio is betrokken, is bijvoorbeeld geen algehele consensus nodig. Een voorbeeld
51
„Subregional Working Group on Environment: Terms of Reference‟, ADB,
http://www.adb.org/Documents/Others/GMS/Sector-Activities/TOR-Environment.pdf (geraadpleegd op 14 okt 2009)
52
„Strategic Framework and Action Plan for Human Resource Development in the Greater Mekong Subregion‟ (2009-2012) art. VIII A 35, ADB, in Pdf te downloaden via: http://www.adb.org/GMS/Sector-Activities/hrd.asp (geraadpleegd op 14 okt 2009)
53
„GMS sector Activities Argiculture‟, ADB, http://www.adb.org/GMS/Sector-Activities/agriculture.asp#agri-9
(geraadpleegd op 5 okt 2009)
54
Memorandum of Understanding on Transboundary Animal Disease Control, Art. 2, in Pdf te downloaden via ADB,
21
hiervan is het „GMS Crossborder Transport Agreement’.55
Bij de totstandkoming van dit verdrag waren alleen Vietnam, Thailand en Laos ondertekenaars, waardoor algehele consensus bij dit trilaterale verdrag niet nodig was. Als andere lidstaten ook willen deelnemen aan het verdrag kunnen zij zich aansluiten op het moment dat zij hier aan toe zijn.56 Deze praktische toepassing van verdragen per sector toont aan dat besluitvorming binnen GMS flexibel is.
Het ontstaan van samenwerking begint binnen de GMS bij projectonderzoek en daarna volgt besluitvorming. Ik kwalificeer vanaf hier deze gang van zaken als „bottum-up‟. Afhankelijk van het onderwerp waarbinnen samenwerking wordt nagestreefd, functioneert de GMS daarna via wisselende verhoudingen, samenwerkingsvormen en uiteindelijke besluitvorming. Met andere woorden, het onderwerp van de samenwerking bepaalt dus de institutionele gang van zaken. Dat de onderwerpen eerst worden vastgesteld, blijkt uit de eerste vier bijeenkomsten van GMS. Op de eerste twee werden technische studies en de zes hoofdonderwerpen van samenwerking vastgesteld, waarna er op de vierde vergadering een prioriteitenlijst met projecten werd geselecteerd. Zoals in bijlage 2 is te zien worden voor de ontwikkeling van infrastructuur 32 projecten tussen verschillende lidstaten geïmplementeerd. Concrete aanduiding naar locatie, soort infrastructuur en mogelijkheden maakt directe uitvoering van de samenwerking mogelijk. Zo werden bijvoorbeeld onder de transport-sector vijf prioriteitsprojecten aangeduid, waaronder een weg die Bangkok met Phnom Pen in Cambodja en Ho Chi Min in Vietnam verbindt.57 Deze lijst geldt als de „Roadmap‟ voor economische integratie binnen de GMS. Behartiging van materiële belangen creëert zo wederzijdse afhankelijkheid tussen staten. Dat het sector-afhankelijk is hoe de samenwerking vorm krijgt, blijkt uit het feit dat in de negen sectoren waarbinnen uiteindelijke samenwerking plaatsvond zijn, in twee sectoren officiële verdragen zijn gesloten. In de transportsector het Crossborder Transport Agreement op 26 november 199958 en in de Energie sector het ‘Intergouvenmental Agreement on Regional Power Trade in GMS’ op 30 mei 2002.59
55 About the Cross-border Transport Agreement, ADB, http://www.adb.org/GMS/Cross-Border/about.asp (geraadpleegd op
14 okt 2009)punt 17
56 Medhi Krongkaew, „The development of the Greater Mekong Subregion (GMS): real promise or false hope‟, Journal of
Asian Economics 15 (2004) 995
57 Idem,
982 (zie bijlage 2)
58
‘Agreement for the facilitation of transborder transport of goods and people’, in PDF te downloaden via GMS sector activities Transport via ADB.org.
59
22 ASEAN
Ontstaan samenwerking
Regionale integratie en stabiliteit zijn doelstellingen van ASEAN. Naast dialoogforums voor veiligheidszaken (zoals het ASEAN Regional Forum, ARF)60 is economische ontwikkeling het middel om dit te bereiken61. Voor dit onderzoek zal ik me (behalve bij de informatiefunctie) beperken tot de economische integratie binnen ASEAN. Na een korte schets van economische samenwerking in de beginjaren staat hierbij centraal hoe ASEAN economische integratie coördineert via de oprichting van de ASEAN Vrijhandelszone (AFTA) vanaf januari 1992. En vervolgens hoe de implementatie van deze en aanvullende initiatieven binnen ASEAN plaatsvindt.
Tijdens de eerste twintig jaar van het bestaan van ASEAN was de institutie meer een politieke dan een economische organisatie62. De economische resultaten in deze periode waren zeer mager. Het Secretariaat van ASEAN onderkende dit zelf door te verklaren: „ de organisatie heeft een lange periode van experimenten doorstaan met verschillende inspanningen voor samenwerking die beperkt succes hadden.‟63
Vele overeenkomsten werden gesloten, waaronder het Preferential Trading Arrangement (PTA), het ASEAN Industrial Project (AIP), het ASEAN Industrial Complementation (AIC) en het ASEAN Industrial Joint Venture (AIJV). Deze initiatieven leiden tussen eind jaren „60 tot eind jaren ‟80 door desinteresse van de lidstaten echter amper tot resultaten omdat handelsliberalisatie geen prioriteit was voor de landen. In de periode van 1975 tot 1985 was intra-ASEAN handel namelijk slechts 18% van de totale ASEAN-handel. Dit percentage was zelfs lager dan in de periode daaraan voorafgaand, waarin de inter-regionale handel nog 21% bedroeg.64 Bovendien ligt dit percentage voor de regio nog lager, namelijk op slechts 4 %, als handel van Singapore met de directe buurlanden Maleisië en Indonesië er van wordt afgetrokken.65 Economische integratie had tot de jaren ‟90 dus geen pioriteit voor de lidstaten.
Op de vierde bijeenkomst in 25 jaar van de „jaarlijkse‟ vergadering van
60
ASEAN Regional Forum, ASEAN, http://www.aseansec.org/3528.htm (geraadpleegd op 3 november)
61
Zie oprichtingsverdrag, The Bangkok Declaration, ASEAN, http://www.aseansec.org/1212.htm (geraadpleegd op 3 november)
62 Politieke onderwerpen domineerden in de bijeenkomsten van de organisatie, zoals de gezamenlijke dreiging van
communistische guerrillagroepen, externe dreiging van Vietnam en de druk om goede relaties met zuidoost Azië te onderhouden om zo regionale stabiliteit te verzekeren, Richard Stubbs, „Signing on to liberalization: AFTA and the politics of regional economic cooperation‟, Pacific Review 13 (Juni 2000)302
63 ASEAN Secretaritaat 1997 In: Schubbs, Pacific Review (Juni 2000) 300 64
Richard Stubbs, „Signing on to liberalization: AFTA and the politics of regional economic cooperation‟, Pacific Review 13 (Juni 2000) 300
23
regeringsleiders, de Singapore Top van januari 1992, trachtten de regeringsleiders economisch integratie binnen ASEAN opnieuw in gang te zetten. In de twee dagen die de top duurde ondertekenden zij drie verdragen, de „Singapore Declaratie‟, de „Overeenkomst voor het Gemeenschappelijke Effectieve Voorkeur Tarief Schema‟ (CEPT)66
en het „Raamwerk Verdrag voor het verstevigen van Economische Samenwerking‟ die de vrijhandelszone AFTA moesten bewerkstelligen. Het doel van AFTA was het bereiken van een vrijhandelszone tussen de lidstaten door het gemeenschappelijke verlagen van tarieven. De nieuwe initiatieven bouwden voort op bestaande normen en principes binnen ASEAN die werden geadopteerd in de nieuwe verdragen. Zo werden de instrumenten en mechanismen voor tariefverlagingen uit het PTA uit 1977 overgenomen.67 De regeringsleiders spraken op de Singapore-top zo de normen en principes met elkaar af en delegeerden de uitvoer verder aan de economische ministers van lidstaten en het ASEAN Secretariaat, een top-down context voor samenwerking. Zo blijkt uit artikel 7 van de CEPT dat de economische ministers in hun bijeenkomsten in de jaren daarna de middelen voor implementatie moeten vaststellen.68 Het Secretariaat kreeg bovendien de rol van toezichthouder, het coördineren en evalueren van de implementatie van het verdrag. Zo werd de economische integratie via de ondertekening van drie verdragen in sneltreinvaart op papier vastgelegd.
Institutionele uiteenzetting
Samenwerking binnen ASEAN vindt plaats via uitdrukkelijke vastlegging van normen en procedures. Dit is ten eerste te zien in de Bangkok Declaratie, het oprichtingsverdrag van ASEAN uit 196769. Hierin zijn de doelen en middelen van ASEAN vastgelegd. Zo zijn economische groei (punt 1) en een vreedzame regio (punt 2) hoofddoelstellingen. Ook wordt respect voor de principes van de Verenigde Naties wederzijds erkend in het verdrag. Ondertekenaars verbinden zich verder aan het punt dat het samenwerkingsverband de collectieve wil van de gezamenlijke landen beslaat.70 Ten tweede werd de modus operandi van de interstatelijke interactie vastgelegd in „the Treaty of Amity and Cooperation’ (TAC). De principes die de omgang tussen staten vanaf toen reguleerden waren: wederzijds respect
66
Agreement On The Common Effective Preferential Tariff (CEPT) Scheme For The ASEAN Free Trade Area Singapore, 28 January 1992, ASEAN, http://www.aseansec.org/1164.htm (geraadpleegd op 12 nov 2009)
67
CEPT, 3e beginsel, idem
68 CEPT, idem 69
The ASEAN Declaration (Bangkok Declaration), ASEAN, http://www.aseansec.org/1212.htm (geraadpleegd op 31 okt 2009)
24
voor politieke onafhankelijkheid en nationale identiteit, territoriale integriteit, non-interventie in elkaars interne aangelegenheden, vreedzame conflictoplossing, afwijzing van het gebruik van geweld en effectieve samenwerking.71 De in 1971 in Maleisië overeengekomen ZOPFAN declaratie (Zone of Peace, Freedom and Neutrality) formaliseerde bovendien non-interventie van buitenlandse inmenging in de regio en neutraliteit van het samenwerkingsverband als geheel.72 Zo functioneert het TAC-verdrag als non-agressie en non-interventie pact tussen de leden en bevat het de meest belangrijke normen en waarden voor het internationale gedrag van de ASEAN staten.73 Deze verdragen schrijven direct de omgangsnormen tussen de leden voor, de zogenaamde „ASEAN Way’. De samenwerkingscontext van ASEAN is zo formeel via verdragen vastgelegd.
Het institutionele raamwerk van ASEAN was in 1992 als volgt: (inmiddels is in 2003 een nieuwe indeling tot stand gekomen in de ASEAN Charter, voor het tijdsbestek van dit onderzoek geldt
onderstaande)
71
Treaty of Amity and Cooperation in Southeast Asia Indonesia, 24 February 1976, ASEAN SEC,
http://www.aseansec.org/1217.htm (geraadpleegd op 31 okt 2009)
72
Zone of Peace, Freedom and Neutrality, Maleisie 27 november 1971, ASEAN, http://www.aseansec.org/1215.htm
(geraadpleegd op 31 okt 2009)
25
De jaarlijkse bijeenkomst van regeringsleiders werd in de Bangkok Declaratie van 1967 het hoogste besluitvormingsorgaan van ASEAN. Daarnaast nemen de ministers van Buitenlandse Zaken besluiten in een jaarlijkse vergadering. Zij zijn verantwoordelijk voor het formuleren van beleid, het coördineren van de uitvoering en het herzien van voorstellen en besluiten van lagere organen.74 Ook komen de overige ministers van de lidstaten in twee organen bijeen. Voor de economische samenwerking gebeurt dit twee keer per jaar in de ASEAN Economische Ministers vergadering (AEM) en voor andere onderwerpen (bijvoorbeeld landbouw, gezondheidszorg, onderwijs) gebeurt dit ad hoc. De vergaderingen worden georganiseerd via een roterend systeem in de hoofdsteden van de lidstaten en heten de „ASEAN ministeriele vergadering‟. Tussen de vergaderingen door zorgt het zogenaamde „Standing Committee‟ voor de dagelijkse uitvoering. Deze commissie bestaat uit de minister van Buitenlandse Zaken van het gastland voor dat jaar en de ambassadeurs van de andere ASEAN landen die in het land gestationeerd zijn.
In het institutionele kader van ASEAN zijn normen, regels en
besluitvormingsprincipes voor economische integratie dus expliciete vastgelegd in verdragen. Daarnaast komen lidstaten via regeringsleiders en ministers bijeen in vergaderingen om de ontwikkeling van economische integratie te verzekeren. Op deze wijze komt een top-down besluitvoering tot stand.
74
26
HOOFDSTUK 3
De Kostenfunctie
Inleiding
Transactiekosten zijn alle organisatorische kosten van het komen tot samenwerking. Bij toenemende economische integratie, waar vele verbindingen en transacties over grenzen heen gaan kunnen deze kosten voor overeenkomsten oplopen. Zoals uitgelegd in hoofdstuk één kunnen instituties volgens het NI deze kosten verlagen door structuren van onderhandeling in het leven te roepen. Staten kunnen hierdoor verschillende samenwerkingsonderwerpen aan elkaar koppelen. Het NI gaat bij deze koppeling (issue-linking) uit van rationele overwegingen van staten. Zo zeggen Robert Tollison en Thomas Willet: „het rationele uitgangpunt voor koppeling ligt in termen van het verlengen van capaciteiten van het ene onderhandelingsonderwerp naar het andere.75 Axelrod en Keohane breiden deze bewering uit door te stellen dat koppeling duidt op initiatieven van een staat om bij een bepaald onderwerp de onderhandelingsmacht te maximaliseren via andere interstatelijke kwesties.76 Hierbij kan het koppelen van onderwerpen voordelen opleveren voor beide partijen omdat zij een onderhandelingspositie voor een bepaald onderwerp kunnen uitbreiden naar andere onderwerpen. Aan deze voordelen van koppeling voegen Kenneth Abbott en Duncan Snidal in hun werk toe, dat internationale organisaties de koppeling van kwesties bevorderen door het bieden van organisatorische structuren. Zij noemen hierbij het voorbeeld van de WTO (Wereld Handels Organisatie) die de context bood voor de koppeling tussen de totstandkoming van regelgeving van goederen, diensten en patenten.77 Stabiele actoren met gedegen organisatorische structuren kunnen volgens hen transactiekosten aanzienlijk verlagen en extra voordelen vergaren.78 Instituties kunnen dus onderhandelingskosten drukken door patronen van samenwerking te ontwikkelen en te onderhouden.79
In hoofdstuk twee zijn de contexten van beide samenwerkingsverbanden geschetst, hieronder analyseer ik in hoeverre deze institutionele ontwerpen transactiekosten verlagen. Hierbij wordt gekeken hoe het specifieke ontwerp van de institutie zich leent voor het
75
Robert Tollison en Thomas Willet in Helen Milner, Interest, Institutions and Information (Princeton 1997) 111
76Robert Tollison en Thomas Willet in Oye, Kenneth A (ed), Cooperation under Anarchy (Princeton 1986) 239 77
K.W. Abbott en Duncan Snidal. 1998. Why states act through formal international organizations. Journal of Conflict
Resolution 42 ( feb 1998) 10
78
Idem, 13
79
Lisa L. Martin and Beth A. Simmons „Theories and Empirical Studies of International Institutions‟, International
27
koppelen van kwesties, waardoor het opwerpen van nieuwe onderhandelingscontexten wordt geminimaliseerd en transactiekosten worden verlaagd.
GMS
Het functionele ontwerp van GMS zorgt voor een directe verlaging van transactiekosten. Zoals gezien in hoofdstuk twee komt besluitvorming binnen de GMS via een bottum-up benadering tot stand. Door pragmatische samenwerking binnen sectoren wordt getracht doelstellingen te halen. Daarom bekijk ik hieronder in hoeverre er koppeling tussen deze sectoren plaatsvindt. De formatie van „Economische Ontwikkelings Corridors‟ binnen de GMS is daarbij het ultieme voorbeeld van issue-linking per geografische regio.
Binnen de sectoren van de GMS bestaan wisselende regels, normen en besluitvormingprincipes. De institutionele opzet, met voorstellen van lidstaten, werkgroepen die per sector onderzoek doen, een vergadering van senior functionarissen die controleert en uiteindelijke besluitvorming door de ministeriele vergadering, blijft echter hetzelfde. Het ontwerp van de institutie leent zich er dus voor dat de samenwerkingsstructuur per sector opnieuw kan worden toegepast. Deze structuur laat bijvoorbeeld toe dat de oorspronkelijke zes sectoren: (1) transport; (2) energie, (3) telecommunicatie; (4) milieu en natuurlijke grondstoffenontwikkeling; (5) handel en investeringen; en (6) toerisme, in 1997 uitgebreid naar acht en in 2001 naar negen sectoren met (7) human resource ontwikkeling, (8) landbouw en (9) investeringen.80 Via de bestaande structuur kan er over de bevindingen binnen deze sectoren controle en besluitvorming plaatsvinden. Deze recuperatie van de opbouw scheelt in het opwerpen van nieuwe structuren, wat de transactiekosten zal verlagen.
Ten tweede maakt de functionele opbouw van de institutie het waarschijnlijker dat staten toestaan dat kwesties vanuit pragmatisch oogpunt aan elkaar gekoppeld worden. Dit blijkt uit de volgende onderhandelingen. Op de 10e ministeriële conferentie in Rangoon bevestigden de GMS ministers een plan op aanraden van de Handels Werkgroep. Dit plan bevatte een test voor het instellen van eenmalige controles bij grensposten. Tegelijkertijd werden er echter ook afspraken gemaakt voor het uitwisselen voor informatie over grensoverschrijdende handel in de grensstreken.81 Daarnaast blijkt dat op een transportseminar in Vientiane naast het bespreken van verdragskwesties ook infrastructurele
80
Sector overview, ADB, http://www.adb.org/GMS/publications.asp#gcb (geraadpleegd op 12 nov 2009)
28
en grenscontrolezaken werden besloten.82 Eveneens werd over de opbouw van infrastructuur besloten op het subregionale investeringsforum, zo blijkt uit het verslag van de vergadering: „Building the capacity of the GMS countries for trade and investment promotion and facilitation will ensure that investments in physical infrastructure are optimized’.83
Hier worden dus de handelscapaciteiten van de GMS landen direct gekoppeld aan de investeringspromotie met het doel de baten van infrastructuur te maximaliseren, een pragmatische koppeling tussen drie sectoren.
Ten derde is er, hoewel dit niet in de verslagen van vergaderingen is terug te vinden, op de ministeriële vergaderingen georganiseerd binnen het GMS kader vanzelfsprekend ruimte voor informele diplomatieke onderhouden tussen de ministers van de lidstaten. Hierdoor functioneert de GMS als communicatiemiddel, waar lopende, interstatelijke kwesties besproken kunnen worden zonder dat hiervoor aparte afspraken tussen ministers van landen gemaakt hoeven te worden. Dit is echter niet specifiek voor het GMS raamwerk maar geldt eveneens voor ASEAN.
De Aziatische Crisis en Koppeling in GMS
Dat het functionele ontwerp van de GMS zich leent voor een directe praktische koppeling tussen projecten, blijkt uit de reactie van GMS op de Aziatische Crisis van 1997. Deze reactie omvatte een nieuwe strategie waarin issue-linking bewust en expliciet per geografisch gebied werd nagestreefd om de doelstellingen van GMS te bereiken.84 Via het opbouwen van een transportnetwerk binnen afgebakende regio‟s werd ontwikkeling op diverse terreinen gestimuleerd. Tijdens de achtste ministeriële conferentie in december 1999 werd de eerste
zogenaamde „economische corridor‟ geïmplementeerd, onder de naam
„Samenwerkingsproject Oostwestelijke Corridor‟.85
Binnen de corridor moet de ontwikkeling van infrastructuur een stimulerende invloed hebben op private investeringen, handel en
82
Five major issues were identified, which will be deliberated on during the first negotiation meeting: 1.Format of annexes and protocols will have to be revised to make it easier for some countries to sign and ratify. 2..Modality of single stop-single window will have to be agreed upon. 3. Design standards for roads and bridges to be covered under the Agreement will have to be. 4. Corridors/routes/border points (Protocol 1) will have to be identified. 5.Institutional arrangements to monitor, review, and modify the Agreement needs to be established.
„ESCAP and ADB conduct Seminar on Cross-border Transport Facilitation in the GMS (Vientiane, Lao PDR, 27-29 January 2003)‟ in: Transport Meetings GMS, ADB, http://www.adb.org/gms/sector-activities/transport.asp (geraadpleegd op 4 januari 2010)
83
GMS sector activities, Investment, ADB, http://www.adb.org/GMS/Sector-Activities/investment.asp (okt 2009)
84
Soavapa Ngampramuan, „Subregional Cooperation in the Greater Mekong Subregion‟, in : Thaweesit, Suchada, Peter Vail en Rosalia Sciortino, Transborder Issues in the Greater Mekong Subregion, (Ubon Ratchathani 2008) 21
85
29
productie (landbouw en industrie) en toerisme, om zo armoede, milieuhandhaving en lokale sociale kwesties op te lossen.86 Binnen de Oostwestelijke Corridor werd een snelweg aangelegd, die de reistijd tussen Thailand en Vung Ang Port (een haven in centraal Vietnam) aanzienlijk verkorte. Hierdoor werd deze haven een belangrijke bron voor het centrale en noordelijke binnenland van de twee bovengenoemde landen en Laos. Economische ontwikkeling in de corridor wordt zo bevorderd, vooral voor exportgewassen, bos- en mijnbouw en maritieme producten in Vietnam, waterkrachtbronnen in centraal Laos en landbouw en industrieproducten in Noord-Thailand.87 Inmiddels zijn er, zoals is te zien in bijlage 3, een Zuidelijke en een Noord-zuidelijke corridor bijgekomen. De kern van deze strategie is dus om een bewuste koppeling tussen onderwerpen te creëren, om zo de voordelen van ontwikkeling van de ene sector te laten overgaan naar andere sectoren.
Samenvattend worden transactiekosten binnen de GMS verlaagd doordat de patronen van samenwerking kunnen worden uitgebreid naar extra sectoren. Door het functionele ontwerp van het institutionele verband zijn onderhandelingen binnen de ene sector gemakkelijk te koppelen aan onderhandelingen binnen een andere sector. Dit scheelt in het organiseren van aparte vergaderingen en zal zo transactiekosten verminderen. Daarnaast blijkt dat het bottum-up ontwerp van de GMS uitermate geschikt is voor het pragmatische behalen van de praktische doelstellingen. Issue-linking binnen een geografische afgebakende regio is een middel om economische integratie te bereiken en is na de Aziatische crisis uitgegroeid tot een officiële strategie binnen de GMS.
ASEAN
Zoals het functionele ontwerp van GMS transactiekosten verlaagt doordat kan worden voortgebouwd op het patroon van samenwerking voor extra sectoren, zo worden transactiekosten binnen ASEAN verlaagd via het voortbouwen op bestaande normen. Dit
86
Soavapa Ngampramuan, „Subregional Cooperation in the Greater Mekong Subregion‟, in : Thaweesit, Suchada, Peter Vail en Rosalia Sciortino, Transborder Issues in the Greater Mekong Subregion, (Ubon Ratchathani 2008) 21
87
Han Shengda, „ASEAN-China cooperation for GMS development’ in: Soavapa Ngampramuan, „Subregional Cooperation in the Greater Mekong Subregion‟, in : Thaweesit, Suchada, Peter Vail en Rosalia Sciortino, Transborder Issues in the Greater
