maatregel noodzakelijk is. De gemeente verhaalt de kosten. Het trekken van een juiste exploitatiegrens is een
fundamentele handeling bij de ordening van handelingen om te komen tot een overeenkomst. Daarbij kunnen zich
afbakeningsvraagstukken manifesteren.
Actualiteiten
Uitwerking 1 bij rekenvoorbeeld 1 De gemeente verkoopt 400 m2 tegen een marktconforme uitgifteprijs en zorgt voor eigen rekening voor de 600 m2 aanleg van openbare ruimte of ze verkoopt 400 m2 grond tegen een lagere uitgifteprijs en de particulier legt voor eigen rekening op de 600 m2 openbare ruimte aan.
De gemeente neemt, na aanleg, in onder-houd: (2000 m2 en 600 m2 is) 2600 m2.
Bij uitgifte van haar eigen bouwrijpe gronden hanteert de gemeente een prijs die vaak een basis vindt in de gemeente-lijke gronduitgifteprijs-methodiek.4 Dit kan ook een getaxeerde uitgifteprijs zijn.
Voor de uitgeefbare gronden hanteert de gemeente een lagere uitgifteprijs wan-neer de particulier alle productiekosten – denk aan de aanleg van de openbare ruimte – voor zijn/haar rekening neemt.
So far, so good, maar de werkelijkheid kent soms meer gelaagdheid. Die leggen we op de snijtafel. Binnen het bestek van dit artikel lukt het niet alle (sub)varianten (uitputtend) te behandelen.
Uitwerking 2 bij rekenvoorbeeld 1 De voorgaande casus kan ook worden benaderd als een integraal plan. De stedenbouwkundig aangedreven keuze rond de verkaveling bepaalt dan waar het terrein uitgeefbaar wordt en waar openbare ruimte wordt gesitueerd. De ontleding naar waarden is dan anders. In een casus als de voorgaande zou je dan de residuele grondwaarde (dit begrip wordt verderop uitgelegd) kunnen verdelen over de 1000 m2 en 5000 m2, waarbij de beide eigenaren voor iedere m2 bruto ingebracht terrein een gelijke opbrengst toucheren. Er is solidariteit. Er wordt geabstraheerd van de vraag op welk eigendom de openbare ruimte komt. In uitwerking 1 bij rekenvoorbeeld 1 komt er relatief meer openbare ruimte op gemeente-eigendom.
Een opgerekte exploitatiegrens Er dienen zich ook andere varianten aan waarbij rekening wordt gehouden met de specifieke opbrengst van nieuwe opstallen op de bruto ingebrachte grondposities. Die laten we rusten.
We komen in Nederland ook voorbeelden tegen waarbij het trekken van de exploita-tiegrens een verrassende bite geeft. Dat is bijvoorbeeld het geval als op het particuliere eigendom een deviante dichtheid wordt voorgenomen. We weten dat dichtheid een begrip is dat op verschillende manieren kan worden gedefinieerd. Stel nu dat de gemeen-te de FSI5 hanteert als aanknopingspunt voor de aansturing van ruimtelijke dichtheid.
Onze assumptie is dat de gemeente de FSI scherp definieert6 en stevig verankert in beleidskaders.7 In de teller staat dan bijvoor-beeld de m2 vloer volgens NEN norm 2580, en in de noemer staat de oppervlakte van het stadsdeel.8 Stel dat een FSI van maximaal 1,2 wordt gehanteerd in het stedelijke stadsont-werp voor dat deel van de stad. Dan is dat ook de norm voor het ontwikkeleigendom.
Rekenvoorbeeld 2
De eigenaar wil 40.000 m2 eigendom ontwikkelen en komt met een relatief stenig plan. Geoorloofd zou zijn 48.000 m2 vloer. Maar de eigenaar wenst op eigen terrein 60.000 m2 vloer en binnen het ontwerp van de stad vindt de gemeente dat op die plaats vanuit per-ceptie van stedenbouwkundige kwaliteit in principe wel aanvaardbaar, ofschoon het rekentechnisch binnen dat eigen-dom een FSI geeft van 1,5. Wat te doen?
Rondom het ontwikkeleigendom ligt in onze casus een gemeentelijke groenstrook, het is een ontwikkelstrook maar nu ingericht als openbaar groen uitloopgebied. De ontwikkel-locatie is derhalve een enclave in een overi-gens gemeentelijke groene oase. Door een FSI van 1,5 leunt de particulier spreekwoordelijk op het gemeentelijke eigendom. Dat brengt ons tot de gedachte dat het exploitatiegebied groter is dan de 40.000 m2. Dat exploitatie-gebied rekken we op naar 50.000 m2. Want bij 50.000 m2 terrein en 60.000 m2 vloerop-pervlak landt de FSI immers op het streef-getal van 1,2. De particulier zal de gemeente moeten gaan vergoeden voor de denkbeeldig ingebrachte 10.000 m2. De pointe is nu hoe de waarde van de gronden van de gemeente moet worden bepaald en op welke manier de gemeente deze waarde in rekening kan brengen.
Een vertrekpunt is wanneer er een her-inrichting van de openbare ruime gaat plaatsvinden door de particulier en de gemeente daartoe de grond voorafgaand aan de inrichtingwerkzaamheden daadwerkelijk
overdraagt aan de particulier. De particulier kan bijvoorbeeld een ontsluitingsweg door de groenstrook (de groene oase) moeten aanleggen, en vervolgens het resterende groen moeten herinrichten. In dat geval moet sprake zijn van een juridische levering tegen een marktconforme prijs. Deze kan als volgt worden bepaald:
Uitwerking 1 bij rekenvoorbeeld 2: verkoop tegen marktwaarde
Wat is de grondwaarde van de door de gemeente te verkopen 10.000 m2. We bepalen de waarde van de totale ontwikkeling van de 50.000 m2. Die wordt verdeeld over alle m2. De ge-meente toucheert een waarde voor de eigen 10.000 m2. Die 10.000 m2 wordt ingebracht in de ontwikkeling, maar wordt geen uitgeefbaar terrein. De gemeente ontvangt een vergoeding voor inbreng eigendom dat openbare ruimte wordt ten dienste van de ontwikkeling van het particuliere terrein.
We gaan de residuele grondwaarde uitrekenen voor de 50.000 m2 en de ge-meente ontvangt een uitgifteprijs voor 10.000 m2.
Bij de berekening van de residuele grondwaarde is het van belang parame-ters te kiezen die marktconform zijn.
De residuele berekening kan vanuit de verwachte grondopbrengsten bij uitgifte worden gemaakt. Vaak wordt de marktconforme grondwaarde op haar beurt residueel bepaald door een residu te becijferen vanuit de VON-op-brengsten van de opstallen, te vermin-deren met de bouwsom (bouwkosten, bijkomende kosten, algemene kosten, winst en risico). Vervolgens wordt de aldus berekende grondwaarde vermin-derd met de grondproductiekosten.
Denk aan: bodemsanering, bouw- en woonrijp maken, rekening houdend met een fasering van kosten en opbrengsten.
Uiteindelijk resteert dan de waarde voor de totale ontwikkellocatie. Deze waarde kan worden omgeslagen over alle 50.000 m2 in het exploitatiegebied, waarna partijen weten op welk deel van de waarde zij recht hebben. De gemeente ontvangt deze waarde voor 10.000 m2. De particulier neemt de herinrichting van de openbare ruimte voor zijn reke-ning, waarna de grond om niet wordt teruggeleverd aan de gemeente.
Actualiteiten
In veel gevallen zullen partijen zich de moeite van levering van openbaar gebied willen besparen. De gemeente was immers eigenaar, en zal dit ook na de realisering van het nieuwe programma blijven. Een fiscale diagnose is wenselijk. De particulier hoeft alleen tijdelijk over het openbare gebied te beschikken om de ontsluitingsweg aan te leggen en het resterende groen opnieuw aan te leggen.
Partijen zullen er dus de voorkeur aan geven om de 10.000 m2 grond niet te verkopen en na aanleg van de voorzieningen terug te kopen.
De gemeente zal echter wel de waarde van haar inbreng van de grond willen toucheren.
Dit kan echter niet door een koopsom over-een te komen, want de grond wordt immers niet verkocht en niet juridisch geleverd.
De overeenkomst 6.24.1 Wro9 wordt in deze variant uitgebreid met een vergoeding voor de fictieve verkoop10 van gemeentegrond. De particulier richt de openbare ruimte in, maar de gemeente blijft eigenaar van de grond.
Het woord fictie heeft ermee te maken dat doordat het terrein toch weer openbare ruimte wordt, het perceel kadastraal bij de gemeente blijft. De ruimere ratio achter deze vergoeding en benadering is dat de gemeente door de stenigheid op de 40.000 m2 een bouwontwikkeling misloopt op de eigen 10.000 m2. Ook in deze uitwer-king is de 10.000 m2 van de gemeente dus no-dig om de ontwikkeling te realiseren, ook al vinden er op het gemeentelijke terrein geen feitelijke werkzaamheden voor herontwikke-ling plaats. Het ontwikkelgebied bestaat dus uit 50.000 m2, en de gemeente ontvangt de-zelfde marktconforme vergoeding voor haar 10.000 m2 als in uitwerkingen 1 en 2 hiervoor.
Uitwerking 2 bij rekenvoorbeeld 2: aanleg van een ontsluitingsweg op gemeentegrond De uitwerking onder 1 blijft intact. De kosten van aanleg van de weg doen mee in de rekensom.
De gemeente heeft een zekere beleidsvrijheid om de grenzen van het exploitatiegebied te trekken. Het exploitatiegebied mag niet groter zijn dan het bestemmingsplangebied en daarnaast moet er sprake zijn van een ruimtelijke en functionele eenheid. Indien er werkzaamheden op de 10.000 m2 van de gemeente plaatsvinden, zoals aanleg van een ontsluitingsweg ten behoeve van het plan en herontwikkeling van het openbare gebied, is het naar onze mening duidelijk dat de gemeentelijke gronden meegenomen
kun-nen worden binkun-nen de begrenzing van het exploitatiegebied. Naar onze mening geldt dit echter evenzeer als er geen fysieke werk-zaamheden op de grond van de gemeente plaatsvinden, maar de grond op grond van het gemeentelijke beleid wel degelijk benodigd is om de ruimtelijke ontwikkeling mogelijk te maken. Naar onze mening is er dan sprake van de benodigde ruimtelijke en functionele samenhang. De 10.000 m2 grond van de gemeente maakt dan evenveel deel uit van het exploitatiegebied en het complex dat herontwikkeld moet worden als de overige 40.000 m2 grond van de ontwikkelaar die her-ontwikkeld gaat worden. De inbrengwaarde van deze gronden is de complexwaarde die aan alle gronden in het gebied wordt toege-kend. Door de exploitatiegrens op te rekken wordt de gemeente op een reële wijze gecom-penseerd voor de gronden die zij inbrengt.
Er zijn nog legio bijzonderheden die we al-leen noemen:
Wat is de aanpak als de 10.000 m2 al definitief bestemd is als openbaar groen?
t Hoe zou de marsroute kunnen zijn bij een exploitatieplan?
t Stel dat de 10.000 m2 niet aanpalend ter beschikking is, kan dan elders compensa-tie plaatsvinden?
Tot slot
Met dit artikel is beoogd enig reliëf te geven aan het belang van het trekken van de goede exploitatiegrens. Daarover moeten we ons indringend ontfermen ter wille van de ordening van kosten en bij het toebedelen van opbrengsten dan wel waarden. Het is opportuun dat de gemeente de aanpak van de exploitatiegrens transparant maakt in bijvoorbeeld een paragraaf grondbeleid.
Noten
1 Ir. ing. T.A. te Winkel is verbonden aan Gloude-mans.
2 Drs. H.G.M. Nijland, Newland Kennistransfer en redacteur van dit tijdschrift.
3 Notitie Facilitair Grondbeleid, maart 2016, para-graaf 3.4.
4 Er zijn Europese regels.
5 Foor space index: de m2 vloer gedeeld door de m2 plangebied.
6 Er zijn vele manieren om de teller en noemer in te vullen om tot de quotiënt te komen.
7 Denk bijvoorbeeld aan een raadsbesluit bij een structuurvisie.
8 We kennen diverse invullingen van de noemer:
wijk, wijkdeel, plangebied en vele andere.
9 In principe is het een gemengde overeenkomst:
het is een 6.24.1. Wro-overeenkomst met uitgifte van een gemeentelijk terrein.
10 De fiscale status en routing vragen natuurlijk aan-dacht, maar die blijft hier buiten beschouwing.