en intern toezicht
Hoofdboodschap van dit hoofdstuk
Het normenkader stelt basisuitgangspunten voor bewust en ordentelijk financieel beheer. In de praktijk is het normenkader zelf weinig bekend bij organisaties op afstand, maar organisaties denken vaak wel te voldoen aan de (vrij algemeen gestelde eisen) van het normenkader.
Het is onduidelijk in hoeverre de principes in het normenkader doorwerking vinden in de brede groep organisaties waarop het kader van toepassing is.
6.1 Wat is het gemeenschappelijk normenkader?
Het gemeenschappelijk normenkader dient als aanvulling op de kaders
Het normenkader is een kabinetsbesluit waaraan alle departementen zich gecommitteerd hebben.
Het dient als aanvulling op andere kaders. Hoewel het normenkader zelf geen expliciete verwoording heeft van beoogde doelen, kan vanuit de toelichting, achtergrond en handreiking gesteld worden dat het doel tweeledig is:125
Het neerleggen en verduidelijken van de eisen die gesteld worden ten aanzien van ordentelijk financieel beheer voor semi-publieke organisaties;
Het bevorderen dat instellingen met publieke taken, waaronder instellingen waar de minister geen directe zeggenschap over heeft, bewust en ordentelijk financieel beheer voeren. Daarbij gaat het onder meer om dat instellingen zoveel mogelijk zorgvuldige processen en checks and balances inbouwen en transparante verantwoording hierover afleggen, en een toekomst- en risicogericht perspectief hanteren.
Het normenkader bevat uitgangspunten en principes die moeten bijdragen aan deze doelen Het kader bevat uitgangspunten en principes voor sober en ordentelijk financieel beheer, voor verantwoording en voor de naleving van codes. Daarnaast is een aantal kernelementen van goed financieel beheer opgenomen waardoor de instellingen zelf in control kunnen zijn, meer toekomst- en risicogericht kunnen handelen en zich transparant kunnen verantwoorden.
Het normenkader vervult dus voornamelijk een functie in het bieden van richtlijnen voor
verantwoording en governance, en moet handvatten bieden voor het goede gesprek hierover. Het is een kabinetsbesluit en dus geen formele wetgeving, maar alle departementen hebben zich wel gecommitteerd om – op eigen wijze – de gestelde minimumeisen van het normenkader volledig te implementeren.
125 Kamerstukken II 2013/14, 33822, nr. 1. en Ministerie van Financiën (2016). Handreiking Sturing Semipublieke Sector. Bij Normenkader financieel beheer voor instellingen met een publiek belang.
Het normenkader is voortgekomen uit een behoefte van verheldering op deze gebieden Eind 2013 informeerde de minister van Financiën de Tweede Kamer over het vaststellen van het normenkader financieel beheer, verantwoording en intern toezicht.126 Deze kwam destijds voort uit onder meer een aantal incidenten bij instellingen met een publiek belang, waaronder
woningcorporaties en onderwijsinstellingen. Het instellen van het normenkader ging gepaard met het versterken van het externe financiële toezicht. Daarvoor stelde de minister apart de Kaderstelling voor versterking extern financieel toezicht op.127
Het kader is breed van toepassing op de semipublieke sector
Het normenkader heeft een breed toepassingsbereik: in principe geldt het kader voor alle
‘instellingen die een publiek belang dienen’. Onder het normenkader vallen naast zbo’s ook andere instellingen met publieke taken zoals woningcorporaties, scholen en ziekenhuizen. Het normenkader is niet van toepassing op de rijksdienst en medeoverheden met reeds eigen regelgeving rondom financieel beheer.128
6.2 Toepassing van het normenkader
De verwachting bij de introductie van het normenkader was dat dit door alle departementen geïmplementeerd zou worden als minimumeisen op gebied van financieel beheer
In het Financieel Jaarverslag van het Rijk van 2016129 is het meest recente overzicht te vinden van de organisaties waarop het kader van toepassing is. Het normenkader is in ieder geval van toepassing op: 130
Alle woningcorporaties
Een groot deel van de onderwijsinstellingen
Het UWV, de SVB en meer dan 40 andere zbo’s
Meer dan 70 stichtingen
Er bestaat geen actueel dekkend beeld van de feitelijke toepassing van het normenkader; ook is niet bekend in hoeverre departementen de toepassing van het normenkader voor alle organisaties die onder hen ressorteren bijhouden.
In de implementatie dient het principe ‘pas toe of leg uit’ te worden toegepast.
Indien de kerndoelen van het kader op andere wijzen zijn geborgd in (de governance van) publieke instellingen dan kan hiervan worden afgeweken, waarbij departementen hier wel inzicht over moeten geven. In de tweede evaluatie van de Kaderwet zbo’s (2018) is de volgende passage over de
toepassing van het normenkader opgenomen: “Omdat er grote verschillen zijn tussen deze organisaties is de toepasselijkheid van het normenkader in de praktijk maatwerk. De ministeries bepalen ten aanzien van de instellingen die binnen hun beleidsverantwoordelijkheid vallen of – en zo ja, op welke wijze – het normenkader van toepassing is.”
126 Kamerstukken II 2013/14, 33822 nr. 1.
127 Kamerstukken II 2013/14, 33822 nr. 1. Bijlage 2.
128 Ministerie van Financiën (2016). Handreiking Sturing Semipublieke Sector. Bij Normenkader financieel beheer voor instellingen met een publiek belang.
129 Kamerstukken II 2016/17, 34725 nr. 2.
130 Voor een gedetailleerd overzicht: Kamerstukken II 2016/17, 34725, nr. 2. Bijlage 15.
6.3 Praktijkwerking van het kader
Het Gemeenschappelijk normenkader is over het algemeen weinig bekend
Van alle organisaties die gereageerd hebben op de vragenlijst, geeft meer dan de helft (55%) aan dat zij niet kunnen zeggen of het normenkader van toepassing is op de eigen organisatie. Dat komt overeen met het beeld uit de gesprekken met taakorganisaties en departementen, waaruit meermaals naar voren komt dat gesprekspartners niet bekend zijn met het Gemeenschappelijk normenkader. In een aantal gesprekken zowel met departementen als met organisaties werd aangegeven dat het kader de gesprekspartners nuttig leek, maar dat zij vóór het interview nog niet bekend waren met dit kader.
De praktijkwerking van het normenkader is voor de organisaties niet direct helder
Indien het Gemeenschappelijk normenkader volledig of grotendeels is toegepast binnen de organi-satie, dan functioneert deze volgens 73% van de respondenten in de survey als set van minimum-eisen voor het financieel beheer. Van dezelfde groep oordeelt 69% dat het normenkader echter niet tot veranderingen in het financieel beheer heeft geleid. Slechts een enkele respondent in de survey oordeelt dat het normenkader het financieel beheer van de organisatie (sterk) veranderd heeft. Geen van de door ons gesproken gesprekspartners gaf aan dat het normenkader voor hen grote betekenis heeft in de praktijk of grote veranderingen teweeg heeft gebracht.
Hierbij moet worden aangetekend dat departementen zelf konden vormgeven hoe ze de principes van het normenkader implementeren. Het is mogelijk is dat de principes van het normenkader vertaald zijn in departementale regelgeving en/of in de wijze waarin beleidsambtenaren, toezichthouders en accountants het gesprek voeren met organisaties. Het is dus mogelijk dat de principes van het kader zijn geïnternaliseerd, zonder dat de gesproken respondenten in het
onderzoek het normenkader zélf direct kennen. In gesprek gaven organisaties aan te denken dat hun organisaties wel voldoen aan de uitgangspunten en gestelde eisen van het normenkader. Veel gesprekspartners typeerden het normenkader daarin wel als “erg algemeen”.
Dit onderzoek is niet gericht op de gehele doelgroep van organisaties van het normenkader Bij het voorgaande tekenen we aan dat in dit onderzoek niet de gehele doelgroep binnen de scope viel waarvoor het normenkader primair is bedoeld (zoals woningcorporaties en
onderwijsinstellingen). Het kader is ook van toepassing voor semipublieke organisaties die, financieel gezien, op grotere afstand staan dan de meeste organisaties in dit onderzoek. Het is mogelijk dat voor deze organisaties het normenkader wel meer praktijkwaarde kent, omdat er minder overlap is met departementale regelingen. Hier hebben we echter geen onderzoek naar gedaan.
Verbetermogelijkheden voor het kader
Er bestaat geen actueel beeld van de toepassing van het normenkader, zoals wel het geval was in het Financieel Jaarverslag van het Rijk van 2016. Samengenomen met de relatief lage bekendheid van het kader, is dit aanleiding om de toepassing en voornamelijk de doorwerking van de principes van het normenkader per departement te inventariseren.
Op dit moment is niet met zekerheid vast te stellen of de principes van het kader voldoende worden toegepast en op welke wijze departementen hier invulling aangeven. Wel gaven een aantal gesprekspartners bij het bestuderen van het kader aan dat het nuttige handvatten bevat voor het inrichten van verschillende processen. Zeker wanneer uit de inventarisatie blijkt dat de
principes van het normenkader te weinig worden toegepast, is het raadzaam om in te zetten op het vergroten van het bewustzijn over de principes van het normenkader. Omdat het niet in wetgeving is gevat, bestaat het risico dat de aandacht hiervoor afneemt, terwijl de principes in het kader onveranderd belangrijk zijn.