Het aantal adviescolleges stijgt, met name door de snelle toename van eenmalige colleges Eén van de hoofddoelen van de Kaderwet is versobering en transparantie in het adviesstelsel. Al in de vorige evaluatie van de Kaderwet (2015) werd een trend opgemerkt van een dalend aantal vaste adviescolleges en een groeiend aantal eenmalige adviescolleges. Deze evaluatie bevatte ook het advies om kritisch te kijken of adviesvragen wel echt de instelling van een eenmalig adviescollege behoeven of ook binnen de taakopdracht en capaciteit van een bestaand adviescollege passen. Sinds 2015 heeft deze toename van het aantal eenmalige adviescolleges zich echter doorgezet. Hierdoor is er nu niet alleen een verschuiving te zien in de samenstelling van verschillende typen colleges in het adviesstelsel, maar ook een gestage groei in het aantal adviescolleges als geheel. Ook lijkt de groei de eerder gerealiseerde versobering van het adviesstelsel grotendeels teniet te doen.
Het groeiende aantal eenmalige colleges levert risico’s op voor onafhankelijkheid van advisering Gesprekspartners vanuit adviescolleges stellen dat hun ervaring is dat de waarborgen voor onafhanke-lijkheid bij eenmalige adviescolleges doorgaans minder groot zijn. Bij eenmalige adviescolleges is er in principe meer sprake van politieke sturing ‘aan de voorkant’, omdat ministeries de ruimte hebben de adviesvraag zelf te definiëren en met die vraag in de hand potentiële commissieleden te benaderen. Het is te verwachten dat potentiële leden van zulke eenmalige colleges die zich niet kunnen vinden in de
‘opdracht’ doorgaans geen zitting zullen nemen in het college. Ook heeft een eenmalig adviescollege minder tijd en ruimte om een institutionele positie en eigenstandigheid te ontwikkelen. Op basis hiervan constateert AEF dat de snelle groei van eenmalige colleges meer ruimte lijkt te bieden voor politiek-strategisch gedrag van ministeries, en daarmee een risico vormt voor het uitgangspunt van
onafhankelijk advies en de opbouw en benutting van inhoudelijke deskundigheid door vaste colleges.
Toelichting: aantal adviescolleges onder toepassing van de Kaderwet zoals gerapporteerd in de jaarlijkse rapportage
bedrijfsvoering rijk. Alle adviescolleges die in een jaar actief waren zijn meegenomen in de telling (NB: dit is een andere manier van tellen dan in de vorige figuur, waarbij gebruik is gemaakt van één peildatum).92
92 De stijging in het aantal eenmalige colleges van 2019 op 2020 kan niet worden verklaard door de COVID-19-crisis, aangezien er geen eenmalige colleges zijn opgericht die een adviesopdracht op het gebied van de pandemie hadden.
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Aantal
Aantallen adviescolleges sinds de 'Woestijnwet" (1997)
Tijdelijk Eenmalig Vast
Ook het totaal aantal leden van adviescolleges stijgt
Het totaal aantal leden van adviescolleges daalde tussen 2003 en 2014 van 380 naar 200.93 Dit was het gevolg zowel van een daling van het aantal adviescolleges (zie figuur boven) als de daling van het aantal leden van een adviescollege van gemiddeld 10 naar 7,4.94 Sinds 2014 is echter weer een stijging te zien van het totaal aantal leden. Dit komt met name door de stijging van het totaal aantal adviescolleges. Het gemiddelde aantal leden is relatief stabiel gebleven en was in 2020 zelfs lager dan in 2014. Net als ten tijde van de vierde evaluatie zijn er de laatste jaren nauwelijks adviescolleges met meer dan 10 leden – in 2020 waren het er slechts drie (incl. Gezondheidsraad).95
In het geheel van (advies)commissies buiten bereik van de Kaderwet doen zich knelpunten voor Met het oog op transparantie en overzicht in het adviesstelsel is een belangrijke vraag wanneer een college geldt als ‘adviescollege’ in de zin van de Kaderwet. In een inventarisatie van het ministerie van BZK werd in 2019 een totaal van 196 adviescommissies binnen het Rijk geteld.96 Dit overzicht is echter niet volledig betrouwbaar; het leunt op de aanlevering van gegevens door ministeries die de vastgestelde criteria97 niet allemaal op de zelfde manier lijken te interpreteren. Ook is het overzicht (nog) niet volledig verwerkt in het register van overheidsorganisaties – al wordt hieraan gewerkt.
Wij constateren dat het onderscheid tussen adviescolleges binnen bereik van de Kaderwet en het geheel van colleges en commissies daarbuiten niet geheel helder is. Zo lijken er commissies te zijn die als adviescollege op grond van de Kaderwet zouden kunnen worden gekarakteriseerd, omdat hun taken (zeer) vergelijkbaar zijn met die van andere adviescolleges in de zin van de Kaderwet. In de groslijst zijn verschillende commissies terug te vinden die (sterk) raken aan advies over toekomstig beleid en waarvan het moeilijk verdedigbaar is dat zij niet onder het bereik van de Kaderwet vallen.98 Ook is te zien dat in de regelgeving voor deze commissies niet altijd alle voorwaarden terugkomen die voor adviescolleges wel gelden, zoals bijvoorbeeld de verplichting voor het ministerie om een beleidsreactie op te stellen op uitgebrachte adviezen. Dat is jammer, omdat de verplichting tot beleidsreactie door adviescolleges die wél onder de Kaderwet vallen juist als kracht wordt genoemd.
93 Exclusief de Gezondheidsraad, die honderd leden heeft en in wisselende samenstellingen adviseert, afhankelijk van onderwerp.
94 Vierde evaluatie Kaderwet adviescolleges (2015)
95 Op basis van jaarrapportages bedrijfsvoering Rijk 2014 t/m 2020
96 Staatssecretaris van BZK (2019), Kamerbrief over lijst aan adviescommissies per ministerie (20 september)
97 Het gaat hierbij om organisaties die publiekrechtelijk zijn ingesteld, adviseren aan de regering of Staten-Generaal en voor minder dan 50% aan ambtenaren bestaan
98 Voorbeelden hiervan zijn de Mijnraad (EZK), de afdeling advisering van de Raad voor strafrechtstoepassing en
jeugdbescherming (JenV), de Raad voor dierenaangelegenheden (LNV) en het Nationaal Comité advies dierproevenbeleid (LNV).
380
274
206 221 216 226 224 250 277
0 100 200 300 400
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Aantallen leden adviescolleges excl. Gezondheidsraad
-De kaderstelling voor adviescommissies kent voors en tegens
Een tweede vraag is of voor adviescommissies die zich niet in de kern bezig houden met advisering over ‘toekomstig beleid’ aanvullende kaderstelling nodig is. Op dit moment geldt wel de Leidraad instellen externe commissies99, maar die heeft het karakter van een richtlijn, die aan ministeries overlaat welke afspraken worden gemaakt en waarborgen er worden verankerd in een instellings-besluit of protocol voor hun werkwijze. Ook heeft de leidraad alleen betrekking op afspraken die worden gemaakt bij het instellen van commissies, en niet op hun verdere levensloop.
Uit de interviews komt op dit punt het beeld naar voren dat er voor dit type commissies weinig behoefte is aan aanvullende kaders, mits er een duidelijke basis in wet- of regelgeving bestaat voor de werkzaamheden van een commissie (zoals een instellingsbesluit), taken helder zijn omschreven en er duidelijke afspraken zijn gemaakt met het ministerie. De vraag is echter of aan die voorwaarden is voldaan voor alle verschillende bestaande (en nieuwe) commissies. Door het beperkte overzicht over adviescolleges buiten de Kaderwet is op die vraag geen sluitend antwoord te geven.
Ook merken we op dat een belangrijke meerwaarde van kaderstelling is dat kaders zorgen voor waarborgen, door af te dwingen dat dit soort voorwaarden worden ingevuld: ze zorgen ervoor dat niet aan het toeval over wordt gelaten dat dit gebeurt. In die waarborgen is nu maar heel beperkt voorzien.
Adviescolleges volgen de bepalingen rond programmering en verslaglegging
De publicatie van jaarverslagen en werkprogramma’s is een relevante indicator voor de transparantie in het adviesstelsel. De Kaderwet (art. 26 & art. 28) vraagt van adviescolleges dat zij ieder jaar een jaarverslag en een werkprogramma voor het komende jaar aan de minister toesturen. Een viertal adviescolleges is uitgezonderd van deze twee artikelen.100 Uit een steekproef van tien adviescolleges waarvoor deze verplichting geldt blijkt dat deze over het algemeen goed nageleefd wordt.101
Sommige colleges vullen deze verplichtingen in op een manier die zich meer richt op de lange ter-mijn. Op die manier hebben ze naar eigen zeggen de mogelijkheid meerjarig een meer eigenstandige koers te varen. Ook levert dit ruimte op om meer tijd en energie te investeren in het ophalen van vraagstukken uit de samenleving. Zo brengt de Adviesraad Internationale Vraagstukken ieder jaar een werkprogramma uit dat niet één maar twee jaar vooruitblikt, bracht de ROB voor 2018-2020 een meerjarenprogramma uit met een tussenrapportage en werkt ook de Raad voor Volksgezondheid en Samenleving met een meerjarig werkprogramma. Deze colleges maken ieder jaar een uitsnede uit hun werkprogramma, dat ze gebruiken om te voldoen aan de verplichting uit de Kaderwet om jaarlijks een werkprogramma in te dienen bij het ministerie.
99 Leidraad instellen externe commissies (2018). https://kennisopenbaarbestuur.nl/media/256307/leidraad-instellen-externe-commissies.pdf
100 Het gaat hierbij ten eerste om de Kiesraad, het Orgaan voor de Friese Taal en de Autoriteit Persoonsgegevens (advies is niet de hoofdtaak, dus in lijn met art. 3 van de Kaderwet gelden een aantal bepalingen niet) en daarnaast ook om de Staatscommissie internationaal privaatrecht (de internationale taken van de Staatscommissie gelden hier als reden tot afwijking).
101 Een selectie van 10 grotere colleges: AIV, Rli, ACVZ, AWTI, Onderwijsraad, ROB, CAVV, Gezondheidsraad, Raad voor Cultuur, en ATR. Van de tien adviescolleges hebben er 7 een jaarverslag van 2020 op de website gepubliceerd. Van één is alleen nog het jaarverslag 2019 te zien (peildatum 23-06-2021). Van twee is het jaarverslag niet gevonden. Het online publiceren van het jaarverslag is overigens geen verplichting.