In dit hoofdstuk komt aan de orde wat de absolute competentieverdeling is bij een schadevergoedingsvordering op grond van falend toezicht of gebrekkige handhaving. Zullen de gedupeerden moeten aankloppen bij de burgerlijke rechter of de bestuursrechter?
De civiele rechter is in beginsel bevoegd kennis te nemen van een vordering tot schadevergoeding wegens onrechtmatige daad.398 Deze rechter is immers belast met “de berechting van geschillen over
burgerlijke rechten en over schuldvorderingen”.399 Dat betekent niet dat daarmee de rol van de
bestuursrechter is uitgeschakeld. Begin 2013 is het wetsvoorstel ‘Nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten’ aangenomen.400 De bestuursrechter is nu onder meer
bevoegd een vordering tot schadevergoeding in behandeling te nemen en een bestuursorgaan te veroordelen tot een vergoeding van schade, indien de schade door de belanghebbende is geleden als gevolg van “a) een onrechtmatig besluit; b) een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een
onrechtmatig besluit; c) het niet tijdig nemen van een besluit; d) een andere onrechtmatige handeling van een bestuursorgaan waarbij een persoon als bedoeld in artikel 8:2, eerste lid, onder a, zijn nagelaten betrekkingen
of zijn rechtverkrijgenden belanghebbende zijn.”401 Wel is vereist dat het besluit, waar het onrechtmatig
handelen betrekking op heeft, een appellabel besluit betreft.402 Onder ‘besluit’ wordt verstaan: “Een
schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling”, blijkt uit
artikel 1:3 lid 1 Awb. In het kader van de gaswinning, is het verlenen van een exploitatievergunning op grond van de Mijnbouwwet aan te merken een besluit, evenals het instemmingsbesluit: de goedkeuring voor het winningsplan van de mijnbouwexploitant. De kern van toezicht en handhaving is het controleren van de naleving van de voorschriften in de vergunning.403 Bij niet
naleving van de vergunningsvoorschriften kan verzocht worden tot handhavend optreden ten aanzien van de vergunninghouder. Een beslissing over de aanvraag tot handhavend optreden, wordt eveneens vormgegeven in een besluit.
Bij schadevorderingen ten aanzien van dergelijke besluiten, tot een bedrag van €25.000,-, mag de belanghebbende kiezen tussen de gang naar de bestuursrechter of naar de civiele rechter.404
De algemene bestuursrechter is echter niet bevoegd te oordelen over schadevorderingen die boven het bedrag van €25.000,- uitstijgen.405
398 Meijer 2007, p. 8.
399 Artikel 112 lid 1 Grondwet.
400 Handelingen Eerste Kamer, Kamerstukken I 2012/13, 32 621, nr. 15. Stb. 2013, 162. 401 Artikel 8:88 lid 1 sub a, sub b en sub c Algemene wet bestuursrecht.
402 Artikel 8:88 lid 2 en artikel 8:90 lid 1 Algemene wet bestuursrecht. 403 Van Dam 2006, p. 103.
404 Van den Ende 2013.
46
Wordt een besluit door de bestuursrechter vernietigd, dan is daarmee de onrechtmatigheid gegeven.406 Het onrechtmatig handelen wordt, naar de in het verkeer geldende opvattingen, aan de
Staat toegerekend.407 Wordt een besluit daarentegen niet onrechtmatig geacht door de
bestuursrechter, dan leidt de formele rechtskracht ertoe dat de burgerlijke rechter dat oordeel dient de accepteren. Is een besluit in het algeheel niet aangevochten bij de algemene bestuursrechter, dan moet de burgerlijke rechter het besluit ook als rechtmatig beschouwen.408 Op deze formele
rechtskracht bestaan enkele uitzonderingen. Deze zijn gebaseerd op het idee dat het de belanghebbende soms niet te verwijten valt dat er niet is opgekomen tegen het besluit.409
Bijvoorbeeld als door het bevoegde orgaan wordt toegegeven dat het besluit onrechtmatig is, zal de formele rechtskracht geen rol meer spelen.410 Als het orgaan de belanghebbende onjuist heeft
voorgelicht over de rechtsgang, leidt dit ook tot een uitzondering op de formele rechtskracht.411
De toezichthouder of handhaver kan ook voor andere handelingen dan voor besluiten aansprakelijk worden gesteld. De civiele rechter zal dan moeten vaststellen of onrechtmatig is gehandeld.412 Het gaat bijvoorbeeld om feitelijk handelen, of toezichthoudende en handhavende
taken die niet direct in verband staan met een appellabel besluit. De bestuursrechter is in dat geval dus niet in beeld, enkel de burgerlijke rechter is bevoegd het geschil in behandeling te nemen.413
Tot welke rechter de gedupeerden in Groningen zich kunnen wenden, hangt aldus af van de handeling waarop de schadevergoedingsvordering is gebaseerd. Betreft dit het instemmingsbesluit met het winningsplan of het besluit tot vergunningverlening aan de NAM, dan zal men zich in beginsel moeten wenden tot de bestuursrechter. Stijgt het bedrag van de vordering boven de €25.000,- uit, dan is de civiele rechter bevoegd om kennis te nemen van het geschil. Dit is ook het geval als de onrechtmatige daad toeziet op feitelijk handelen of andere handelingen die geen appellabel besluit zijn.
406 HR 24 februari 1984, NJ 1984/669 (m.nt. JAB), (St. Oedenrode/Driessen), en HR 31 mei 1991, NJ 1993/112 (m.nt. CJHB), (Van Gog/Nederweert). 407 Van Dam 2006, p. 103. 408 Asser/Hartkamp 2011 (6-IV*) nr. 375. 409 Asser/Hartkamp 2011 (6-IV*) nr. 375. 410 Van Dam 2006, p. 105. 411 Van Dam 2006, p. 104. 412 Van Andel & Ten Kate 2013. 413 Van der Keur 2007, p. 47.
47
Conclusie
Groningen schudt op zijn grondvesten door de geïnduceerde aardbevingen. De aardgaswinning in de provincie heeft in de loop der jaren geleid tot steeds krachtigere bevingen. Met alle gevolgen van dien: de schade die daaruit is voortgekomen is van een aanzienlijke omvang. De bewoners van Groningen zijn de gedupeerden, die hun materiële en immateriële schade graag vergoed zien worden. Bij vergoeding van schade ontstaan door bodembeweging worden in het algemeen de pijlen gericht op de mijnbouwexploitant.414 De risicoaansprakelijkheid zoals opgenomen in artikel 6:177
BW is voor gedupeerden de meest toegankelijke weg om compensatie te verkrijgen. Deze scriptie had echter tot doel te onderzoeken of de overheid met succes aansprakelijk kan worden gesteld voor de schade als gevolg van de aardgasboringen in Groningen, op grond van falend toezicht of gebrekkige handhaving. Het aansprakelijk stellen van de Nederlandse Staat kan aantrekkelijk zijn voor benadeelden, de overheid heeft immers voldoende financiële middelen om de schade te vergoeden.
Uit de Mijnbouwwet blijkt dat het Staatstoezicht op de Mijnen is belast met de toezichthoudende taak en dat de minister van Economische Zaken de handhaving van de wet voor zijn rekening neemt. In het algemeen betekent toezichthouden dat er informatie wordt verzameld over het handelen van de onder toezicht gestelde instantie, in dit geval de NAM. Er wordt getoetst of het handelen voldoet aan de daaraan gestelde eisen en tenslotte kan er geïntervenieerd worden indien dat noodzakelijk is. Meer specifiek ten aanzien van de gaswinning is de taak van het Staatstoezicht op de Mijnen om zeker te stellen dat de gaswinning op een maatschappelijk verantwoorde wijze plaatsvindt. De minister is bevoegd om de exploitatievergunning in te trekken bij overtreding door de concessiehouder. De minister mag voorts weigeren in te stemmen met het winningsplan van de exploitant. Ook kan de minister, indien de instemming voor het winningsplan reeds is gegeven, zijn goedkeuring herroepen vanwege het risico op schade door bodembeweging.
Ten eerste is van belang na te gaan welke rechter bevoegd is om te oordelen over de schadevergoedingsvordering. Bij appellabele besluiten met een vordering tot een bedrag van €25.000,-, is de bestuursrechter bevoegd kennis te nemen van het geschil, maar de gedupeerde mag er ook voor kiezen om zijn vordering voor te leggen aan de civiele rechter. Overstijgt de vordering het bedrag van €25.000,-, of wordt er opgekomen tegen andere handelingen dan appellabele besluiten, dan is de burgerlijke rechter exclusief bevoegd.
Tegen de instemmingsbesluiten die de minister in het verleden heeft genomen, kan niet meer
48
worden opgekomen bij de bestuursrechter. Tegen het huidige instemmingsbesluit van de minister kan dat nog wel worden gedaan. Dat instemmingsbesluit ziet echter toe op een drastische vermindering van de aardgaswinning, waarbij de veiligheid van de Groningers een grote rol heeft gespeeld in de besluitvorming. Het gaat in Groningen echter voornamelijk om de schade die reeds is geleden, vanaf het jaar 2012. De vordering zal in de kern dan ook inhouden dat de minister en het SodM destijds te weinig hebben gedaan om de schade te voorkomen. De formele rechtskracht brengt met zich mee dat de toen genomen instemmingsbesluiten rechtmatig worden geacht. Daarom zouden de gedupeerden zich vooral moeten richten op het nalatend handelen van de minister om iets aan de situatie te veranderen, bijvoorbeeld door het laten aanpassen van het winningsplan waarmee de productievolumes beperkt hadden kunnen worden. Een dergelijke grondslag van de vordering leidt ertoe dat enkel de civiele rechter bevoegd is om daarvan kennis te nemen.
Hebben het Staatstoezicht op de Mijnen en de minister nu onrechtmatig gehandeld jegens de Groningers door hun taken op een onjuiste wijze uit te voeren? De vraag moet worden onderzocht aan de hand van het ‘gewone’ onrechtmatige daad artikel 6:162 BW. De wetgever heeft namelijk geen specifiek aansprakelijkheidsregime in het leven geroepen voor de overheid. Wel brengt de bijzondere positie van de overheid met zich mee dat materiële normen anders worden ingevuld. Vanwege de beleidsvrijheid die een toezichthouder en handhaver toekomt, waarbij de instantie bevoegd is de betrokken belangen af te wegen, zal de rechter slechts toetsen of de toezichthouder binnen zijn wettelijke bevoegdheden is gebleven. Om uiteindelijk tot de vaststelling van aansprakelijkheid te komen, moet er sprake zijn van een onrechtmatige daad, schade en een causaal verband. Daarnaast moet worden voldaan aan het relativiteitsvereiste en de eis van toerekenbaarheid.
Mensenrechten spelen wellicht een leidende rol in de beantwoording van de onrechtmatigheidsvraag. Het College voor de Rechten van de Mens heeft verscheidene malen de aandacht proberen te vestigen op dit ondergeschoven kindje in het gaswinningsdossier. Op de overheid rust een namelijk een positieve verplichting om burgers bescherming te bieden tegen inbreuken op mensenrechten, waarvan in dit kader voornamelijk de artikelen 2 en 8 EVRM en 1 EP een rol spelen. Uit artikel 8 EVRM vloeit voort dat mensen recht hebben op een veilige woonomgeving. Daarnaast dient de fysieke en mentale gezondheid van burgers gewaarborgd te worden door de Nederlandse Staat. Artikel 1 EP ziet toe op de bescherming van eigendom, wat impliceert dat mensen recht hebben op een ongestoord genot van hun eigendom. Staten mogen deze rechten beperken als de beperking berust op een wettelijke grondslag, er een algemeen gerechtvaardigd belang mee wordt gediend en er als sprake is van een fair balance. Er komt aan overheden een margin of appreciation toe ten aanzien van het bepalen van het beleid. Dat is anders bij artikel 2 EVRM. Een schending van die bepaling, dat het recht op leven en het voorkomen van
49
lichamelijk letsel omvat, zal worden aangenomen indien de overheid wist of had kunnen weten dat er sprake was van direct levensgevaar en het op haar weg had gelegen om maatregelen te treffen maar dit desondanks niet of onvoldoende heeft gedaan. Een Staat kan hier wel aan voldoen door onder meer goede regelgeving op te stellen, een vergunningensysteem in te richten, door het instellen van een toezicht-apparaat en het verstrekken van inlichtingen over de risico’s. De Nederlandse Staat heeft in zoverre aan deze verplichtingen voldaan, door de Mijnbouwwet in het leven te roepen en daarin een vergunningensysteem op te zetten. Daarmee blijft het aantal mijnbouwexploitanten beperkt en bovendien is de werkwijze van de concessiehouders controleerbaar. Immers, de voorgenomen handelingen van de exploitant worden gepresenteerd in een winningsplan, dat goedkeuring behoeft van de minister. Zodoende wordt de werkwijze vooraf getoetst. Ook heeft de Nederlandse Staat een toezichthouder in het leven geroepen, namelijk het Staatstoezicht op de Mijnen. Zo beschouwd lijken de maatregelen voldoende te zijn om onder een schending van artikel 2 EVRM uit te komen.
Strijd met een wettelijke plicht is uiteraard niet de enige grondslag die kan leiden tot een onrechtmatige daad. Ook strijd met de maatschappelijke zorgvuldigheid kan die kwalificatie opleveren. Er is een ongeschreven norm gecreëerd waaraan het handelen van de toezichthouder kan worden getoetst: de redelijk handelend toezichthouder. De uitspraak over de vuurwerkramp Enschede heeft uitgewezen dat de Kelderluikcriteria toegepast kunnen worden bij de invulling van die norm. Van Rossum heeft bovendien enkele uitgangspunten geformuleerd aan de hand waarvan beoordeeld kan worden of de toezichthouder zijn taak zorgvuldig heeft uitgeoefend: het doel en de aard van toezicht, de bevoegdheid van de toezichthoudende instantie en de vraag of daar adequaat gebruik van is gemaakt en tot slot dient de onderzoeksplicht goed te zijn uitgevoerd. Het toezichthoudersdilemma vormt hier een pijnpunt: er moet een afweging worden gemaakt tussen de verschillende, vaak tegenstrijdige, betrokken belangen.
Ook kan het handelen in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur leiden tot een inbreuk op de maatschappelijke zorgvuldigheid. Mogelijk zou zelfs het voorzorgsbeginsel relevant kunnen zijn in de gaswinningskwestie. Indien niet is bewezen dat er geen onherroepelijke consequenties zullen volgen, geldt het uitgangspunt van het voorzorgsbeginsel dat het beleid geen doorgang mag vinden.
De Nederlandse Staat was sinds de start van de gaswinning in het Groningenveld op de hoogte van de risico’s: gaswinning heeft bodembeweging tot gevolg. De minister heeft steeds zijn goedkeuring verleend aan de winningsplannen van de NAM, die telkens een verhoging van de productiehoeveelheid inhielden. De minister heeft geen gebruik gemaakt van zijn bevoegdheid om de instemming met het winningsplan te herroepen of het plan aan te passen. Na de zware aardbeving in Loppersum in 2012 leek de ernst van de situatie pas door te dringen. Het
50
Staatstoezicht op de Mijnen bracht het dringende advies uit aan de minister om met onmiddellijke ingang de gasproductie te stoppen danwel zoveel mogelijk te verminderen. De minister heeft niet stilgezeten na dit advies en liet grootschalige onderzoeken verrichten naar de gaswinning en de effecten daarvan. Pas in januari 2015 werd het definitieve instemmingsbesluit voor het nieuwe winningsplan gepubliceerd, terwijl in de tussenliggende jaren vele krachtige aardbevingen hebben plaatsgevonden. Hoewel conform het nieuwe winningsplan de productievolumes in verschillende clusters zou worden gereduceerd vanwege de aardbevingsrisico’s, schorste de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in een voorlopige voorziening het instemmingsbesluit wegens de gevaren ten gevolge van de gaswinning rondom Loppersum. Dit lijkt in de richting te komen van onrechtmatig handelen door de minister: het voorlopige oordeel van de Afdeling wijst uit dat het instemmingsbesluit op bepaalde punten niet deugde. Bovendien is de handelwijze van de minister in het verleden discutabel. In februari van dit jaar concludeerde de Onderzoeksraad voor Veiligheid in een rapport dat de veiligheid van de Groningers niet van invloed is geweest op de besluitvorming over de gaswinning. In de besluitvorming heeft de minister voornamelijk rekening gehouden met de geldelijke opbrengsten van de gaswinning. De veiligheid van de bewoners is niet als factor in de belangenafweging betrokken en het woongenot dat wordt beschermd door artikel 8 EVRM heeft eveneens geen rol gespeeld in de besluitvorming. Bovendien zijn de onderzoeken naar de effecten van gaswinning te laat op gang gekomen en is er tot 2013 nauwelijks aandacht geschonken aan de visie en de zorgen van de Groningers. Dit is een schokkende constatering. Het is naar mijn mening daarom niet onwaarschijnlijk dat in een procedure een schending van de Europeesrechtelijke artikelen wordt aangenomen. Zoals Hartlief reeds op gevatte wijze weergaf: mensenrechtenschendingen komen niet alleen voor in landen hier ver vandaan.415 Óók de
Nederlandse overheid kan zich daar schuldig aan maken.
Zou echter niet tot de conclusie worden gekomen dat er sprake is van een onrechtmatige daad wegens strijd met een wettelijke plicht, dan zal de minister hoogstwaarschijnlijk niet ontkomen aan aansprakelijkheid gebaseerd op de maatschappelijke zorgvuldigheid. Immers: de minister was op de hoogte van de grote risico’s van de gaswinning en heeft desondanks nagelaten van zijn bevoegdheid gebruik te maken door in te grijpen. De minister komt uiteraard beleidsvrijheid toe, maar nu de belangen van de Groningers geen rol hebben gespeeld in de belangenafweging kan geconcludeerd worden dat de minister niet in redelijkheid tot zijn besluiten is gekomen.
De kans dat het Staatstoezicht op de Mijnen aansprakelijk wordt gehouden acht ik kleiner. De instantie heeft immers op eigen initiatief verscheidene grondige onderzoeken uitgevoerd naar de risico’s en de gevolgen van de gaswinning. Bovendien heeft het Staatstoezicht op de Mijnen heldere adviezen uitgebracht aan de minister. In mijn optiek had de toezichthouder niet meer
51 kunnen doen.
Om de minister tenslotte daadwerkelijk aansprakelijk te kunnen stellen, zal er moeten worden voldaan aan de eisen van toerekenbaarheid, schade, causaal verband en relativiteit. Het behoeft geen nadere uitleg dat er schade is ontstaan in Groningen. De vermogensschade is overduidelijk aanwezig en loopt in de miljoenen euro’s. Diverse onderzoeksrapporten hebben bovendien aangetoond dat er immateriële schade is geleden, zo voelen de Groningers zich onveilig. Het causale verband is tweeledig, er moet worden voldaan aan het conditio sine qua non verband en de redelijke toerekening van artikel 6:98 BW. Het causale verband tussen aardgaswinning en bodembeweging staat reeds vast. De vaststelling van het causaal verband tussen de aardbevingen en de vermogensschade zal in de meeste gevallen niet moeilijk vast te stellen zijn: de scheuren in de muren na een beving spreken voor zich. Immateriële schade is vanwege de aard van de schadesoort lastiger vast te stellen en daarmee dus ook het causale verband. Dan de toerekenbaarheid. Van der Keur heeft benadrukt dat de vermijdbaarheid en kenbaarheid van de schade een rol spelen bij de toerekening. Di Bella heeft erop gewezen dat sneller schuld zal worden aangenomen bij de overheid dan bij andere rechtssubjecten. Gezien de wetenschap van de minister over de risico’s van de gaswinning, zal het vaststellen van de toerekenbaarheid vermoedelijk geen problemen opleveren. Tenslotte de relativiteit, een vereiste dat in de jurisprudentie tot wisselende uitkomsten kan leiden. Desalniettemin verwacht ik niet dat de relativiteit in de weg zal liggen aan de aansprakelijkheid. Voornamelijk de mensenrechten die voortvloeien uit het EVRM hebben tot doel burgers te beschermen tegen inbreuken door de overheid. Overigens kan de rechter bij problemen omtrent de relativiteit nog altijd de correctie Langemeijer inroepen. De zorgvuldigheidsnorm zal ertoe kunnen leiden dat wordt geoordeeld dat de geschonden norm tot doel had bescherming te bieden tegen de geleden schade.
Nu mijns inziens aan alle aansprakelijkheidseisen kan worden voldaan, kan er een antwoord worden gegeven op de onderzoeksvraag van deze scriptie. De conclusie luidt derhalve: ja, de overheid zou met succes aansprakelijk kunnen worden gesteld voor de schade als gevolg van de gasboringen in Groningen, op grond van falend toezicht of gebrekkige handhaving. Of dat echter daadwerkelijk zal gaan gebeuren zal de toekomst uitwijzen.
52
Literatuurlijst
Literatuur
Asser/Hartkamp 2011 (6-IV*) nr. 129
Asser, Hartkamp & Sieburgh 6-IV* 2011, De verbintenis uit de wet. nr. 129
Beschermingsstrekking norm, 01-12-2010.
Asser/Hartkamp 2011 (6-IV*) nr. 138
Asser/Hartkamp & Sieburgh 6-IV* 2011. De verbintenis uit de wet. nr. 138 Correctie
Langemeijer, 01-12-2010.
Asser/Hartkamp 2011 (6-IV*) nr. 375
Asser/Hartkamp & Sieburgh 6-IV* 2011. De verbintenis uit de wet. nr. 375 Formele rechtskracht
besluit en rechtmatigheidsfictie bij afwezigheid beroep tegen besluit, 01-12-2010.
Bauw 2015
E. Bauw, Monografieën BW. Onrechtmatige daad:
aansprakelijkheid voor zaken, Deventer: Kluwer,
2015.
Bauw 2013
E. Bauw, Groene Serie Onrechtmatige daad, aant. 16. Het voorzorgsbeginsel bij: Burgerlijk Wetboek
Boek 6, 31-01-2013.
Van Ballegooij e.a. 2008
G.A.C.M. van Ballegooij, T. Barkhuysen, W. den Ouden, J.E.M. Polak, Bestuursrecht in het Awb-
tijdperk, Kluwer, 2008.
Barkhuysen & Onrust 2010
T. Barkhuysen en F. Onrust, ‘De betekenis van het voorzorgsbeginsel voor de Nederlandse (milieu)rechtspraktijk’, in: Kansen in het
Omgevingsrecht, M.N. Boeve en R. Uylenburg,
Europa Law Publishing, Groningen Amsterdam