Juni 2015
Overheidsaansprakelijkheid
op grond van falend toezicht
en gebrekkige handhaving
voor schade ontstaan door
aardgasboringen in
Groningen
C.R. VAN DER STAR
1
Scriptie
Overheidsaansprakelijkheid op grond van falend toezicht en
gebrekkige handhaving voor schade ontstaan door
aardgasboringen in Groningen
Universiteit van Amsterdam Faculteit der Rechtsgeleerdheid Master Staats-en Bestuursrecht
Juni 2015
Begeleider: Prof. Mr. B.J. van Ettekoven
C.R. van der Star Studentnummer: 5875358
2
Inhoudsopgave
Inleiding 3
1 Schade, compensatie en de NAM 5
1.1. De schade in Groningen 5
1.1.1. Vermogensschade 5
1.1.2. Waardevermindering onroerend goed 6
1.1.3. Immateriële schade 7
1.2. Ontwikkelingen rondom de compensatie 8
1.2.1. Regeling Waardedaling 8
1.2.2. Waarborgfonds mijnbouwschade 9
1.2.3. Compensatie vanuit het ministerie 9
1.3. De rol van de NAM 10
2 Toezicht en handhaving 13
2.1. Inleiding 13
2.2. Toezicht 14
2.3. Handhaving 16
2.4. Staatstoezicht op de Mijnen 18
2.5. Minister van Economische Zaken 19
2.6. Betrokkenheid van het SodM en de minister in Groningen 21
3 Aansprakelijkheid door falend toezicht of gebrekkige handhaving 28
3.1. Inleiding 28
3.2. Onrechtmatige daad 28
3.2.1. Strijd met een wettelijke plicht 30
3.2.2. Strijd met het ongeschreven recht 34
3.3. Schade 39
3.4. Causaal verband 39
3.5. Toerekenbaarheid 39
3.6. Relativiteit 40
4 De gang naar de rechter 45
5 Conclusie 47
3
Inleiding
Al enkele decennia wint Nederland aardgas uit eigen bodem. Ons land heeft daarmee de positie verworven van grootste aardgasproducent binnen de Europese Unie.1 In Nederland is het
Groningenveld het gasveld waaruit het meeste aardgas wordt gewonnen en het behoort tot de twintig grootste gasvelden ter wereld.2 In 1959 begon de Nederlandse Aardolie Maatschappij
(hierna: NAM) met proefboringen in het Groningse Slochteren en sinds 1963 wint de NAM actief aardgas uit het gebied.3 Het is een gasveld ter grootte van 900 km² waaruit per jaar miljarden m³
aardgas wordt gewonnen.4 Het overgrote deel van de Nederlandse huishoudens is afhankelijk van
dit Groningse gas. Bovendien levert de productie ervan jaarlijks tussen de 10 en 12 miljard euro op voor de schatkist van het Rijk.5 Dit was ook nog in 2014 het geval.6
Inmiddels is gebleken dat de aardgaswinning ook een schaduwzijde kent. De provincie Groningen wordt getroffen door tientallen geïnduceerde aardbevingen per jaar, die in de loop der jaren steeds heviger zijn geworden. In de zomer van 2012 werd de gemeente Loppersum onaangenaam verrast door een aardbeving met een kracht van 3,6 op de schaal van Richter.7 Daarna
zijn er meer zware bevingen gemeten in het gebied. Recentelijk zijn er zware aardbevingen geweest met een sterkte variërend van 2,3 tot 3,1 op de schaal van Richter.8Onderzoek heeft uitgewezen dat
in de toekomst mogelijk bevingen zullen plaatsvinden met een sterkte tussen de 4 en 5 op de schaal van Richter.9 De kans dat dit zich voordoet is ieder jaar 1 op 14, ofwel 7%.10
De aardbevingen hebben reeds veel schade aangericht. Vooral de vermogensschade is aanzienlijk. In het najaar van 2013 bleek bijvoorbeeld dat maar liefst 69 rijksmonumenten beschadigd waren geraakt.11 Echter, vooral de inwoners van Groningen zijn de gedupeerden van de
aardbevingen. De Groningers constateren schade aan hun huizen en bedrijfspanden, een algehele
1 Aardgas in Nederland. <http://aardgas-in-nederland.nl/nederland-aardgasland/nederlands-aardgas/> 2 NAM, Gasveld Groningen, 'Slochteren'.
<http://s02.static-shell.com/content/dam/shell/static/nam/downloads/pdf/flyer-namg50ned.pdf> 3 NAM, Gasveld Groningen, 'Slochteren'.
<http://s02.static-shell.com/content/dam/shell/static/nam/downloads/pdf/flyer-namg50ned.pdf>
4 De productie van 2012 bedroeg circa 49 miljard m³. NAM, ‘Aardbevingen in Groningen (deel 1)’, versie maart 2013.
<http://s03.static-shell.com/content/dam/shell-new/local/business/nam-2/Downloads/pdf/infographics/infographic-aardbevingen-in-groningen-deel-1-versie-maart-2013.pdf> 5 Kamerstukken II 2013/14, 33 529, nr. 28, p. 5.
6 Bauw 2015, p. 71.
7 ‘Magnitude beving Huizinge wordt 3,6’, KNMI, 29-01-2013.
<www.knmi.nl/cms/content/111428/magnitude_beving_huizinge_wordt_36>
8 Er waren 9 aardbevingen met een kracht van tenminste 2.3 of hoger in de periode 09/2014 – 03/2015. <www.knmi.nl/seismologie/aardbevingen-nederland.html>
9 ‘Aardbevingen door gaswinning in Groningen’, Rijksoverheid.
<www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/aardbevingen-in-groningen/aardbevingen-door-gaswinning-in-groningen> 10 Uitspraak van Minister Kamp in het televisieprogramma ‘De Wereld draait Door’, VARA NPO 3,
08-02-2013. <http://dewerelddraaitdoor.vara.nl/media/206879>
Groningen, ‘the big one’, televisieprogramma ‘EenVandaag’, AVRO NPO 1, 27-06-2013. <www.eenvandaag.nl/binnenland/46335/groningen_the_big_one_>
4
waardedaling van het onroerend goed en bovendien zouden woningen onverkoopbaar zijn geworden.12 Ook imagoschade speelt een rol.13 Met het oog op toekomstige aardbevingen zullen
bedrijven zich er niet graag vestigen. Bovenal stellen bewoners dat zij immateriële schade hebben geleden; zij voelen zich niet veilig in hun woon-en werkomgeving.14
Naar verwachting zal de komende periode het juridisch debat worden beheerst door de vraag op wie en op welke wijzen de schade verhaald kan gaan worden. In deze scriptie ligt de focus op het aansprakelijk stellen van de overheid, in haar functie als toezichthouder en handhaver. Het Staatstoezicht op de Mijnen (hierna: SodM) is de toezichthoudende instantie15 en de minister van
Economische Zaken (hierna: de minister) kan als handhaver worden aangemerkt.16 De
onderzoeksvraag luidt: Kan de overheid met succes aansprakelijk worden gesteld voor de schade als gevolg
van de aardgasboringen in Groningen, op grond van falend toezicht of gebrekkige handhaving?
Het gaat om aansprakelijkheid voor zowel vermogensschade, als voor de geleden immateriële schade. Dit wordt gedaan vanuit het perspectief van de benadeelde particulieren. Het zijn voornamelijk mensen die in Groningen woonachtig zijn. Daarnaast kunnen bedrijven die in het gebied gevestigd zijn worden aangemerkt als benadeelden.
Om tot een goede beantwoording van de onderzoeksvraag te kunnen komen, zal in het eerste hoofdstuk een beeld worden geschetst van de geleden schade in het gebied, de ontwikkelingen rondom de compensatie en de rol van de NAM als mijnbouwexploitant. In het tweede hoofdstuk komt aan de orde wat toezicht is, wat handhaving inhoudt en op welke wijzen het SodM en de minister betrokken zijn bij de aardgasboringen in Groningen. In het derde hoofdstuk wordt aangekaart welke aspecten aan de orde komen bij het aansprakelijk stellen van de overheid voor falend toezicht of onvoldoende handhaving. In het vierde hoofdstuk wordt ingegaan op de bevoegdheidsverdeling tussen de bestuursrechter en de civiele rechter. Tot slot wordt in de conclusie een antwoord gegeven op de onderzoeksvraag.
12 De Veer 2013, p. 24. Blanken, 2013, p. 2.
13 Eindadvies Commissie Duurzame Toekomst Noord-Oost Groningen 2013, p. 22. 14 Eindadvies Commissie Duurzame Toekomst Noord-Oost Groningen 2013, p. 31. 15 Artikel 129 lid 1 Mijnbouwwet.
5
1 Schade, compensatie en de NAM
1.1. De schade in Groningen 1.1.1. Vermogensschade
Na de start van de gaswinning in Groningen bleek al snel dat de exploitatie ernstige schade zou kunnen veroorzaken in het gebied als gevolg van bodemdaling en aardbevingen. Daarom zijn de provincie Groningen en de NAM in 1983 overeengekomen dat de NAM de schade vergoedt die ontstaat door bodemdaling.17 Het gaat dan om schade aan bijvoorbeeld wegen en dijken.18 Alleen al
over het jaar 2013 keerde de NAM hiervoor een bedrag van €1.521.898,- uit aan de provincie Groningen.19 Een dergelijke overeenkomst werd ook gesloten tussen de Staat en de NAM.20 Voor
schade die is ontstaan aan eigendommen van de Nederlandse overheid, heeft de NAM tot het jaar 2013 €10.800.000,- vergoed.21
Een soortgelijke regeling werd echter niet getroffen met de inwoners van het gebied, terwijl ook particulieren in grote mate schade ondervinden door de aardbevingen en de algehele bodemdaling. Als het aantal schadegevallen wordt uitgedrukt in cijfers, blijkt dat in 2012 en 2013 ruim 12.000 meldingen zijn gedaan van schade aan onroerend goed.22 In die periode heeft de NAM
vijftig miljoen euro aan schadevergoeding betaald.23 Over het jaar 2014 zijn maar liefst 18.044
schademeldingen ingediend bij de NAM.24
De grootste schadepost van de bewoners bestaat uit vermogensschade.25 Er is voornamelijk
schade ontstaan aan huizen en bedrijfspanden. Dit bestaat veelal uit scheuren in de muren, loslatende tegels26 of aangetast pleisterwerk.27 In enkele tientallen gevallen is er sprake van
instortingsgevaar en nopen de risico’s ertoe dat woningen ontruimd worden. De bewoners zijn niet langer veilig in hun woning. Doel van de ontruiming is dat panden gerestaureerd kunnen worden.28
17 Commissie Bodemdaling door aardgaswinning in Groningen, ‘Overeenkomsten Groningen-NAM en Rijk-NAM’. <www.commissiebodemdaling.nl/pages/sub/56912/Groningen_NAM_Rijk_NAM.html>
18 Roggenkamp & De Graaf 2014.
19 Commissie Bodemdaling door aardgaswinning in Groningen, ‘Ingediende claims 2013’. <www.commissiebodemdaling.nl/pages/sub/56915/Ingediende_claims_2013.html>
20 Commissie Bodemdaling door aardgaswinning in Groningen, ‘Overeenkomsten Groningen-NAM en Rijk-NAM’. <www.commissiebodemdaling.nl/pages/sub/56912/Groningen_NAM_Rijk_NAM.html>
21 Commissie Bodemdaling door aardgaswinning in Groningen, ‘Ingediende claims 2013’. <www.commissiebodemdaling.nl/pages/sub/56915/Ingediende_claims_2013.html> 22 Kamerstukken II 2013/14, 33 529, nr. 28, 22-01-2014, p. 4.
23 ‘50 miljoen voor aardschokschade’, NOS, 24-12-2013.
<http://nos.nl/artikel/590475-50-miljoen-voor-aardschokschade.html>
24 NAM platform, feiten & cijfers. <http://feitenencijfers.namplatform.nl/schadeafhandeling/>
25 Vermogensschade omvat zowel geleden verlies als gederfde winst. Artikel 6:96 lid 1 Burgerlijk Wetboek. 26 Van der Ham 2014.
27 Couvert 2013.
6
Het kan echter voorkomen dat een woning al zodanig is aangetast dat herstelwerkzaamheden ontoereikend zijn. Woningen zullen dan gesloopt moeten worden.29 Voor een enkeling zijn
dergelijke maatregelen te laat gekomen, in het plaatsje Bedum stortte bijvoorbeeld een boerderij in.30
De preventieve versterking van woningen staat hoog op de agenda.31 Jaarlijks worden twee-
tot vijfduizend woningen versterkt. Naar schatting van de NAM moeten jaarlijks echter 50.000 woningen hersteld worden.32 De NAM heeft hiervoor een bedrag van 150 miljoen euro
uitgetrokken.33 De minister van Economische Zaken, Henk Kamp, stelde in het najaar van 2014 dat
niet kon worden vastgesteld hoeveel woningen versteviging behoeven34, maar dat in 2015 in ieder
geval 11.000 woningen geïnspecteerd zullen worden.35 Gekeken wordt welke panden de hoogste
prioriteit hebben bij het verstevigen. Drieduizend panden zullen daadwerkelijk versterkt kunnen worden.36 Onderzoek van de provincie Groningen heeft echter uitgewezen dat dit ontoereikend is,
aangezien maar liefst 18.000 gebouwen en 152.000 huizen versteviging behoeven.37 Minister Kamp
heeft deze conclusies in twijfel getrokken en wacht een nieuw onderzoek af.38
1.1.2. Waardevermindering onroerend goed
De Groningers menen dat de woningen en bedrijfspanden minder waard zijn geworden, waardoor er een vermogensdaling is opgetreden. Minister Kamp maakte in juli 2013 de voorlopige resultaten bekend van onderzoek naar de waardedaling van onroerend goed in het gebied.39 Er zou niet kunnen
worden vastgesteld dat de waardedaling in Groningen enkel door aardbevingen is veroorzaakt.40
Voorts openbaarde minister Kamp in augustus van dat jaar de definitieve resultaten van het onderzoek, dat door Ortec Finance is uitgevoerd. Uit de conclusie bleek dat “prijsveranderingen in het
<http://nos.nl/video/647979-huizen-groningen-ontruimd-om-bevingschade-te-herstellen.html> 29 Aanhangsel Handelingen II 2013/14, nr. 2328, 30-06-2014.
30 ‘Boerderij aardbevingsregio ingestort’, NOS, 13-05-2014.
<http://nos.nl/artikel/647249-boerderij-aardbevingsregio-ingestort.html> 31 ‘Versterken huizen Groningen prioriteit’, Dagblad van het Noorden, 20-04-2015.
<www.dvhn.nl/aardbevingen/versterken-huizen-groningen-prioriteit-12474063.html> 32 Kamerstukken II 2014/15, Kamervragen, vraagnummer kv-tk-2014Z16768, 29-09-2014, p. 1.
‘Nam: 50.000 panden in aardbevingsgebied verstevigen’, RTV Noord, 02-09-2014. <www.rtvnoord.nl/artikel/artikel.asp?p=138196>
33 De Waard 2014.
34 Aanhangsel Handelingen II 2014/15, nr. 231, 13-10-2014, p. 1. 35 Kamerstukken II 2014/15, 33 529, nr. 91, 15-01-2015, p. 5. 36 Kamerstukken II 2014/15, 33 529, nr. 91, 15-01-2015, p. 4.
37 ‘152.000 woningen moeten versterkt in aardbevingsgebied’, Dagblad van het Noorden, 20-04-2015.
<www.dvhn.nl/nieuws/groningen/152-000-woningen-moeten-versterkt-in-aardbevingsgebied-12471923.html> 38 ‘Kamp hekelt onderzoek’, Dagblad van het Noorden, 21-04-2015.
<www.dvhn.nl/nieuws/groningen/minister-kamp-hekelt-onderzoek-12474733.html> 39 Kamerstukken II 2012/13, 33 529, nr. 22, 15-07-2013.
40 Kamerstukken II 2012/13, 33 529, nr. 22, 15-07-2013, p. 4. ‘Geen link bevingen en huizenprijs’, NOS, 03-07-2013.
7
risicogebied niet significant afwijken van die in het referentiegebied.”41 De Stichting Waardevermindering
door Aardbevingen Groningen (hierna: Stichting WAG) heeft eind 2013 zelf onderzoek gedaan en constateerde juist dat er in het gaswinningsgebied bij verschillende panden een waardedaling van maar liefst dertig procent is.42
Vervolgens is er in opdracht van de Staat per kwartaal opnieuw onderzoek gedaan naar de waardedaling van onroerend goed in Groningen. Resultaten van het derde kwartaal van 2013 leidden tot de conclusie dat er “wel een significante waardedaling is”43 in vergelijking met andere
regio’s in Nederland en dat “de woningmarkt in het risicogebied zich minder gunstig ontwikkeld heeft.”44
Recentere rapporten van Ortec Finance tonen echter weer aan dat er geen significante waardedaling is. Maar de verkoop van de woningen in de aardbevingsregio is lastiger in vergelijking met andere gebieden.45 Dit geldt in ieder geval voor woningen met “fysieke schade”.46 Taxaties, uitgevoerd in
opdracht van gedupeerden, hebben aangetoond dat woningen vijf tot vijfentwintig procent in waarde zijn gedaald.47 De gedupeerden hebben inmiddels zelf actie ondernomen. De Stichting WAG
heeft namens honderden leden de NAM aansprakelijk gesteld voor de waardedaling van de onroerende goederen.48
1.1.3. Immateriële schade
Naast vermogensschade speelt immateriële schade een rol. Deze vorm van schade heeft geen betrekking op het vermogen van de benadeelde. Vergoeding van immateriële schade, ofwel ‘ander nadeel’, ziet toe op een financiële tegemoetkoming bij andersoortige schade,49 zoals lichamelijk
letsel, schade aan de eer of goede naam van een persoon of een aantasting van de persoon op een andere wijze.50
Deze immateriële schade uit zich bij de Groningers in het verminderde woongenot, de angst voor de aardbevingen en de schade die daardoor ontstaat. Bewoners voelen zich onveilig.51 In
december 2014 is er een enquête gehouden onder een groep Groningers. Doel van de enquête was
41 Kamerstukken II 2012/13, 33 529, nr. 23, 02-09-2013, p. 3. 42 ‘Huizen bevingsregio minder waard’, NOS, 20-11-2013.
<http://nos.nl/artikel/577172-huizen-bevinggebied-minder-waard.html> 43 Kamerstukken II 2013/14, 33 529, nr. 28, 22-01-2014, p. 5.
44 Rapport Ortec Finance 3e kwartaal 2013, p. 29. 45 Rapport Ortec Finance 3e kwartaal 2014, p. 31.
46 Kamerstukken II 2014/15, 33 529, nr. 61, 07-09-2014, p. 1. 47 ‘Huis door bevingen tot kwart minder waard’, Nu.nl, 04-09-2014.
<www.nu.nl/geldzaken/3869038/huis-bevingen-kwart-minder-waard.html>
48 ‘Informatie: Rechtszaak NAM vergoeding waardevermindering onroerend goed’, Assen, 29-05-2015.
<www.rechtspraak.nl/Organisatie/Rechtbanken/Noord-Nederland/Nieuws/Pages/Informatie-Rechtszaak-NAM-vergoeding-waardevermindering-onroerend-goed-.aspx>
49 Spier e.a. 2006, p. 274.
50 Artikel 6:106 lid 1 Burgerlijk Wetboek.
8
te onderzoeken of er veranderingen zijn in de kwaliteit van het leven, veroorzaakt door de aardgaswinning.52 De conclusie luidt dat dat het geval is. De gaswinning heeft een negatieve
uitwerking op alle vlakken van de kwaliteit van leven. Het gaat dan onder andere om de woon-en leefomgeving, lichamelijk, geestelijk en sociaal welbevinden.53
Ook het Sociaal Planbureau Groningen heeft enkele onderzoeken verricht, naar de beleving van de Groningers bij de aardbevingen54 en naar de invloeden van de aardschokken op het
woongenot.55 Gebleken is dat een meerderheid van de bewoners kalm blijft na een aardbeving. Dat
neemt niet weg dat veel mensen wel degelijk schrikken en dat angstgevoelens, machteloosheid en boosheid bij een aanzienlijke minderheid van de mensen een rol speelt.56 Bovendien is men bezorgd
over de intensiteit van aardbevingen die zich in de toekomst zullen voordoen en de effecten daarvan.57 De bevingen hebben ook invloed op het woongenot. Dit heeft te maken met schade aan
de woningen, maar “ook angst en onzekerheid voor de volgende bevingen en onveiligheidsgevoelens in de
woonomgeving tasten het woongenot aan”.58
Verder heeft de Rijksuniversiteit Groningen, in opdracht van de NAM, onderzocht wat de opinie is van de Groningers over de aardgaswinning. Eén van de uitkomsten daarvan is dat men ongerust is over de stress die gepaard gaat met de bevingen. Daarnaast ondervinden bewoners een achteruitgang van hun woongenot.59
1.2. Ontwikkelingen rondom de compensatie 1.2.1. Regeling Waardedaling
Voor gedupeerden is er een Regeling Waardedaling van de Nederlandse Aardolie Maatschappij (hierna: Regeling Waardedaling) in het leven geroepen.60 Particulieren die hun huis verkopen,
verkrijgen schadevergoeding die de waardevermindering van de woning compenseert.61 Er dienen
hier echter wel enkele kanttekeningen te worden geplaatst.62 Zo is de Regeling Waardedaling
slechts van toepassing voor bewoners van acht gemeenten.63 Een ander kritiekpunt is dat de
52 Rapport Stichting WAG 2014. 53 Rapport Stichting WAG 2014, p. 4.
54 Rapport Sociaal Planbureau Groningen juni 2014. 55 Rapport Sociaal Planbureau Groningen september 2014. 56 Rapport Sociaal Planbureau Groningen juni 2014, p. 1-2. 57 Rapport Sociaal Planbureau Groningen juni 2014, p. 1-2. 58 Rapport Sociaal Planbureau Groningen september 2014, p. 2. 59 Onderzoeksrapport RUG mei 2014, p. 5.
Onderzoeksrapport RUG november 2014, p. 5. 60 Verheij 2015, p. 1733.
61 Regeling Waardedaling, punt 4, p. 3. 62 Gijselaar e.a. 2014, p. 804.
9
“onverkoopbaarheid” van de woningen niet ondervangen wordt.64 De Regeling Waardedaling zal in
de praktijk dus weinig soelaas bieden voor de Groningers.
1.2.2. Waarborgfonds mijnbouwschade
Conform de Mijnbouwwet (hierna: Mbw) is er een ´Waarborgfonds mijnbouwschade´ (hierna: Waarborgfonds) in het leven geroepen.65 De NAM is als exploitant verplicht om jaarlijks een bedrag
te storten in dit Waarborgfonds,66 waarvan het beheer in handen is van de minister.67 Natuurlijke
personen kunnen verzoeken om vergoeding van zaakschade ten laste van dit Waarborgfonds.68
Rechtspersonen komen hier niet voor in aanmerking. Daarnaast worden andere schadesoorten dan zaakschade, zoals de waardevermindering van woningen en immateriële schade, niet gedekt door dit Waarborgfonds.
Een beroep op het Waarborgfonds zal voor de Groningers weinig uitkomst bieden vanwege de specifieke eisen die aan de uitkering van vergoeding verbonden zijn. Er zal immers slechts een bedrag kunnen worden uitgekeerd indien de NAM in staat van faillissement verkeert of niet meer bestaat.69 Een andere grond voor vergoeding bestaat enkel in de vorm van een voorschot.70 Het gaat
dan om de situatie waarin een particulier advies heeft verkregen van de Technische commissie bodembeweging (hierna: Tcbb) omtrent het causale verband tussen de schade en de gaswinning.71
Indien daarvan sprake is, stelt de Mbw nog nadere eisen alvorens een schadevergoeding wordt betaald.72
1.2.3. Compensatie vanuit het ministerie
Om de gedupeerden in Groningen tegemoet te komen, heeft minister Kamp in januari 2014 bekend gemaakt dat er een bedrag van 1,18 miljard euro is vrijgemaakt73 “voor het versterken van gebouwen,
huizen en infrastructuur en om de leefbaarheid van het gebied te verbeteren.”74 Het bedrag zal grotendeels
beschikbaar worden gesteld door de NAM en gedeeltelijk door de provincie Groningen. Er zijn
64 Kamerstukken II 2013/14, 33 529, nr. 58, p. 3. 65 Artikel 135 lid 1 Mijnbouwwet.
66 Artikel 135 lid 4 sub a Mijnbouwwet. 67 Artikel 135 lid 3 Mijnbouwwet.
68 Artikel 137 en artikel 140 Mijnbouwwet. Lubach 2014.
69 Artikel 137 sub a, b en c Mijnbouwwet. 70 Artikel 140 Mijnbouwwet.
71 Lubach 2014.
72 Artikel 140 lid 1 sub b en sub c Mijnbouwwet.
73 Kamerstukken II 2013/14, 33 529, nr. 28, 22-01-2014, p. 7.
74 ‘Minder gaswinning, versterkingspakket voor Groningen’, Nieuwsbericht Rijksoverheid, 17-01-2014.
10
negen gemeenten die een vordering kunnen doen op het bedrag. De hoofdstad van de provincie, Groningen, behoort daar niet toe75 terwijl ook deze stad de gevolgen van de bevingen ondervind.
Het Universitair Medisch Centrum Groningen (hierna: UMCG) zal bijvoorbeeld vele miljoenen moeten betalen om het ziekenhuis te behoeden van ernstige aardbevingsschade.76 Het UMCG kan
echter geen beroep doen op het compensatiebedrag dat beschikbaar is gesteld door de minister. De verwachting is dat het bedrag onvoldoende is om alle schade te kunnen herstellen. Dit is bijvoorbeeld betoogd door de Groningse Commissaris van de Koning, Max van den Berg.77 Alleen
al het “aardbevingsbestendig bouwen” zorgt immers voor hoge kosten.78
1.3. De rol van de NAM
Om de schade te vergoeden die resteert na uitputting van het compensatiepakket, zullen particulieren zijn aangewezen op een procedure via het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW). De meest voor de hand liggende weg is het aansprakelijk stellen van de NAM op grond van artikel 6:177 BW. Daarom zal de positie van de NAM hier kort worden aangestipt.
Uit de Mbw blijkt dat mag worden overgegaan tot winning van aardgas, indien daarvoor een vergunning is verleend door de minister van Economische Zaken.79 De NAM80 heeft zo’n
exploitatievergunning verkregen81 en is sinds het begin van de jaren ’60 actief in het gebied. De
werkzaamheden zijn gestart na oprichting van de Maatschap Groningen, waarin de NAM economisch gezien voor 60% deelneemt en Energie Beheer Nederland (hierna: EBN)82 voor de
overige 40%.83 De aardgaswinning in het gebied wordt gedaan door de NAM, maar de Maatschap
Groningen is eigenaar van het gewonnen gas.84 De gaswinning komt dan ook “voor rekening en risico”
van de Maatschap Groningen.85
De NAM (en dus niet de Maatschap Groningen) heeft een exploitatievergunning verkregen
75 ‘Minister Kamp bezoekt gedupeerden bevingen Groningen’, Nu.nl, 17-12-2014.
<www.nu.nl/politiek/3955498/minister-kamp-bezoekt-gedupeerden-bevingen-groningen.html> 76 Van Dijk 2015.
77 Baas 2014.
78 Van den Berg 2015.
79 Artikel 6 lid 1 Mijnbouwwet.
80 NAM heeft twee aandeelhouders. Shell 50%, Exxon Mobil 50%. Kamerstukken II 2001/02, 28 109, nr. 1, p. 3. <www.nam.nl/nl/about-nam/facts-and-figures.html>; Gijselaar e.a. 2014, p. 802.
81 Kamerstukken II 2001/02, 28 109, nr. 1, p. 2.
82 Het Ministerie van Economische Zaken is enig aandeelhouder van EBN. De winst van de aardgasexploitatie komt ten goede aan de Nederlandse Staatskas. <www.ebn.nl/over-ebn/>
83 Kamerstukken II 2013/14, 33 529, nr. 30, p. 21; Gijselaar e.a. 2014, p. 802. <www.nam.nl/nl/about-nam/facts-and-figures.html>
84 Kamerstukken II 2013/14, 33 529, nr. 28, p. 8.
11
en is aldus aan te merken als de exploitant (artikel 6:177 lid 2 sub a BW jo. art. 6 Mbw). Op de NAM rust een zorgplicht ingevolge artikel 33 Mbw. De vergunninghouder dient alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs verlangd kunnen worden ter voorkoming van onder andere schade door bodembeweging en het in gevaar brengen van de veiligheid.86 Het betreft een inspanningsplicht
voor de exploitant.87 De concessiehouder dient zich in ieder geval te houden aan het winningsplan.88
In het winningsplan wordt onder andere vastgelegd op welke wijze en hoeveel aardgas er jaarlijks gewonnen mag worden.89 Bodembeweging kan echter inherent zijn aan het uitvoeren van
mijnbouwactiviteiten. Er kan dan ook niet van de vergunninghouder verlangd worden dat er in het algeheel geen schade zal optreden.90 Desalniettemin zullen gedupeerden de schade willen verhalen
op de veroorzaker daarvan.
Artikel 6:177 BW roept een kwalitatieve aansprakelijkheid in het leven voor exploitanten van mijnbouwwerken. Het eerste lid luidt: “De exploitant van een mijnbouwwerk (…) is aansprakelijk
voor de schade die ontstaat door (..) beweging van de bodem als gevolg van de aanleg of de exploitatie van
dat werk.”91 Om aansprakelijkheid van de NAM op grond van dit artikel te laten slagen, zal
aangetoond moeten worden dat er schade is opgetreden. Daarnaast dient er een causaal verband te zijn tussen de schade en de exploitatie door de NAM.92 De bewijslast rust op de gedupeerden, wat
kan leiden tot een langdurige procedure.93 Bij de bewijslevering kunnen de Groningers wel geholpen
worden door de Tcbb. De Mijnbouwwet heeft deze instantie in het leven geroepen opdat zij zowel de benadeelden als de minister kan adviseren over het verband tussen de mijnbouwactiviteiten en de schade.94 Immateriële schade wordt echter niet beoordeeld door de Tcbb, enkel zaakschade komt
daarvoor in aanmerking.95 Een voor de gedupeerden gunstig advies, leidt impliciet tot een omkering
van de bewijslast.96 Er zijn stemmen opgegaan voor een volledig omkering van de bewijslast, om de
Groningers te ontlasten.97 Uit een analyse van minister Kamp bleek dat dit “niet leidt tot een betere en
snellere afhandeling van de schade.”98 Uiteindelijk is het amendement tot omkering van de bewijslast99
toch aangenomen door de Tweede Kamer.100
86 Artikel 33 aanhef, sub b en sub c Mijnbouwwet.
87 De zorgplicht van artikel 33 Mijnbouwwet kan vergeleken worden met de zorgplicht die voortvloeit uit artikel 1.1a Wet Milieubeheer. Kamerstukken II 1998/99, 26 219, nr. 3, p. 64.
88 Artikel 34 Mijnbouwwet. 89 Artikel 35 lid 1 Mijnbouwwet.
90 Kamerstukken II 1998/99, 26 219, nr. 3, p. 23. 91 Artikel 6:177 lid 1 BW. 92 Gijselaar e.a. 2014, p. 805. 93 Verheij 2005, p. 132. 94 Artikel 114 Mijnbouwwet. 95 Kamerstukken II 2000/01, 26 219, nr. 13, p. 17. 96 Sluysmans 2003, p. 19. 97 Kamerstukken II 2014/15, 34 041, nr. 8, p. 1. 98 Kamerstukken II 2014/15, 32 849, nr. 37, p. 5. 99 Kamerstukken II 2014/15, 34 041, nr. 35.
100 Kamerstukken II 2014/15, brief wetsvoorstel wijziging mijnbouwwet, nr. 2015D16836, 01-05-2015. <www.tweedekamer.nl/kamerstukken/detail?id=2015D16836&did=2015D16836>
12
Overigens hoeft niet meer bewezen te worden dat er een causaal verband is tussen de bodembeweging en het winnen van aardgas. Dit verband wordt reeds aangenomen.101 Indien
aansprakelijkheid op grond van artikel 6:177 BW tenslotte wordt aanvaard, kan de NAM nog ontsnappen aan die aansprakelijkheid als een beroep op artikel 6:178 BW succesvol is. Daarvan zal niet snel sprake zijn, nu artikel 6:177 BW een verstrekkende risicoaansprakelijkheid met zich meebrengt.102
Artikel 6:178 sub c BW doet het vermoeden wekken dat de NAM zich kan disculperen van aansprakelijkheid indien zij zich aan de vergunningsvoorschriften houdt: “Geen aansprakelijkheid
krachtens artikel (…) 177 bestaat indien: (…) c. de schade is veroorzaakt uitsluitend door voldoening aan een
bevel of dwingend voorschrift van de overheid; (…)”.103 De NAM heeft immers een vergunning
verkregen van de minister en dient het aardgas te winnen volgens een door de minister goedgekeurd winningsplan.104 Maar ook al handelt de NAM volledig conform de vergunning, dan nog kan de
NAM zich niet snel onttrekken aan mogelijke aansprakelijkheid. De uitsluitingsgrond van artikel 6:178 BW geldt immers niet,105 omdat het handelen conform de vergunning de exploitant “niet
vrijwaart van privaatrechtelijke aansprakelijkheid tegen andere burgers die van de goedgekeurde activiteit
schade ondervinden”.106
De Groningers kunnen voorts nog een poging wagen om de NAM aansprakelijk te stellen op grond van het standaard artikel 6:162 BW. Er zal dan echter, in tegenstelling tot artikel 6:177 BW, ook nog aangetoond moeten worden dat er verwijtbaar is gehandeld.107 De weg naar
aansprakelijkheid via artikel 6:162 BW is daarom lastiger.
Gedupeerden in Groningen kunnen naast de NAM, mogelijk ook EBN aansprakelijk stellen op grond van artikel 6:182 BW.108 Op gezamenlijk handelende exploitanten rust een hoofdelijke
aansprakelijkheid. EBN is geen vergunninghouder, maar zal desalniettemin als zodanig kunnen worden aangemerkt op basis van artikel 95 Mbw jo. artikel 6:177 lid 2 BW. EBN kan vervolgens regres nemen op de NAM. Dit wordt althans gesteld door Klapwijk.109 Anderen betwisten dit.110
101 Kamerstukken II 2013/14, 33 529, nr. 28, p. 3.
102 Klapwijk 2011, p. 162; Kamerstukken II 1998/99, 26 219, nr. 7, p. 43, 44 (NV II). 103 Artikel 6:178 aanhef en sub c Burgerlijk Wetboek.
104 Artikel 34 lid 1 jo lid 3 Mijnbouwwet.
105 Kamerstukken II 1998/99, 26 219, nr. 3, p. 102; Kamerstukken II 2001/02, 26 219, nr. 15, p. 41, 42 (NV II). 106 Kamerstukken II 2001/02, 26 219, nr. 15, p. 42 (NV II).
107 Gijselaar e.a. 2014, p. 805. 108 Bluemink 2015.
109 Klapwijk 2011, p. 163.
13
2 Toezicht en handhaving
2.1. Inleiding
Indien er schade wordt geleden dan is het uitgangspunt dat “een ieder zijn eigen schade draagt.”111
Toch zal er in de praktijk altijd gepoogd worden om de schade op een derde te verhalen. In beginsel zal de benadeelde zich wenden tot de primaire normovertreder. Echter, het aansprakelijk stellen van de overheid komt steeds vaker voor. “Seek the deep pockets” is daarbij de achtergrondgedachte.112 Dit
gebeurde voor het eerst in 1924.113 Toen oordeelde de Hoge Raad dat de overheid aansprakelijk kan
worden gehouden als de op haar rustende taken niet goed worden uitgevoerd en daardoor schade wordt veroorzaakt bij derden.114
Eén van de mogelijke gronden om de overheid aansprakelijk te stellen, is dat voor falend toezicht of gebrekkige handhaving. Dit gebeurde bijvoorbeeld naar aanleiding van de vuurwerkramp in Enschede, die in het jaar 2000 plaatsvond. De schade door de vuurwerkramp was enorm. Er vielen zeker drieëntwintig doden115 en meer dan vijftig huizen raakten zodanig
beschadigd dat deze niet meer bewoonbaar waren.116 De vermogensschade is geschat op een bedrag
van zes miljoen gulden.117 Omdat de primaire schadeveroorzaker van de ramp geen verhaal bood, is
getracht de gemeente Enschede en de Nederlandse Staat aansprakelijk te stellen. Er zou onvoldoende toezicht zijn gehouden op het bedrijf dat het vuurwerk opsloeg; S.E. Fireworks.118
Andere sprekende voorbeelden van rechtszaken op dit vlak zijn de cafébrand in Volendam, de brand bij bedrijf CMI in Rotterdam119 en de brand bij Chemie-Pack in Moerdijk.120
In dit hoofdstuk wordt nader bekeken wat toezicht inhoudt en wanneer er gehandhaafd moet worden. Vervolgens komt aan de orde welke instanties toezicht houden en handhaven bij de aardgasboringen in Groningen.
111 Spier 2006, p. 2; Van Manen & Stutterheim 1998, p. 7. 112 Van Ravels 2007, p. 5.
113 Van Dam 2006, p. 89; Di Bella 2014, p. 29, 30. 114 HR 20 november 1924, NJ 1925, 89 (Ostermann).
115 ‘Chronologie vuurwerkramp Enschede’, NOS, 11-05-2010.
<http://nos.nl/artikel/157088-chronologie-vuurwerkramp-enschede.html> 116 Dek 2002, p. 56.
117 Dek 2002, p. 58.
118 Hof ‘s-Gravenhage 24 augustus 2010, ECLI:NL:GHSGR:2010:BN4316, NJF 2010/386, JB 2010/245, JA 2011/7 (m.nt. I. van der Zalm en S.E. Poutsmal), Gst. 2010/104 (m.nt. red.), NJ 2011/148.
119 Hof ’s-Gravenhage 22 maart 2011, ECLI:NL:GHSGR:2011:BP8578, JOR 2011/316 (m.nt. B.P.M. van Ravels),
TGMA 2011/9 (m.nt. P.C. Cup), JOM 2011/439, VR 2011/89, S&S 2011/100, AB 2011/245 (m.nt. F.C.M.A. Michiels).
120 Hof Arnhem-Leeuwarden 14 januari 2014, ECLI:NL:GHARL:2014:193, JBO 2014/68 (m.nt H.J. Bos), JM 2014/60 (m.nt. H.J. Bos), S&S 2014/66.
14 2.2. Toezicht
Wat het begrip ‘toezicht’ precies inhoudt, is niet in de wet terug te vinden. Wel is er in 2001 een ‘Kaderstellende visie op toezicht’ gepubliceerd.121 Hierin is het volgende vastgesteld: “toezicht is het
verzamelen van de informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen,
het zich daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren.”122
Toezicht bestaat aldus uit drie afzonderlijke elementen: het verzamelen van informatie, het beoordelen daarvan en interveniëren. Toezicht dient twee doelen: “het is een middel om te achterhalen
of burgers, bedrijven en overheden zich houden aan de gestelde regels, om misstanden te signaleren en het is een instrument om vertrouwen bij burgers, belanghebbenden en onder toezicht staande organisaties te
scheppen.”123 Door middel van het houden van toezicht wordt aldus gecontroleerd of de normen van
een bestuursrechtelijke wet op een juiste wijze worden nageleefd.124 Daarmee wordt het handelen
conform wettelijke normen gestimuleerd.125 Het zal in de kern gaan om normen die tot doel hebben
veiligheid of kwaliteit te verzekeren.126
Wat onder het begrip ‘toezichthouder’ verstaan moet worden, kan worden afgeleid uit artikel 5:11 Awb: “een persoon, bij of krachtens wettelijk voorschrift belast met het houden van toezicht op de naleving
van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.”127 Er vallen verschillende
overheidstoezichthouders aan te wijzen.128 Van Rossum heeft deze verdeeld in vier categorieën.129
Allereerst zijn er toezichthoudende instanties die een onderdeel vormen van de overheid. Het gaat hier om bijvoorbeeld de Arbeidsinspectie en de Voedsel en Warenautoriteit. De tweede groep toezichthouders bestaat uit instanties die onder de staat vallen, maar zelfstandig handelen. Het betreft bijvoorbeeld de Inspectie voor de Gezondheidszorg en de Inspectie Jeugdzorg. Vervolgens zijn er zelfstandige bestuursorganen die toezicht uitoefenen, zoals de Autoriteit Financiële Markten (AFM) en De Nederlandsche Bank (DNB). Tot slot zijn er algemene toezichthouders, zoals gemeenten. Zij oefenen wel toezicht uit, maar dit is niet hun primaire taak.130
Er is sprake van ‘goed toezicht’ indien er voldaan is aan zes principes. Toezicht moet selectief zijn, slagvaardig, samenwerkend, onafhankelijk, transparant en professioneel.131 De wijze waarop en
121 Kamerstukken II 2000/01, 27 831, nr. 1, Kaderstellende visie op toezicht, 29 juni 2001.
122 Kamerstukken II 2000/01, 27 831, nr. 1, Kaderstellende visie op toezicht, 29 juni 2001, p. 3, p. 7. 123 Kamerstukken II 2001/02, 27 831, nr. 3, p. 5.
124 Schlössels & Zijlstra 2014, p. 488.
125 Kaderstellende visie op toezicht 2005, p. 10. 126 Schlössels & Zijlstra 2014, p. 488.
127 Artikel 5:11 Algemene wet bestuursrecht.
128 Er bestaan ook private toezichthouders. Daar heeft deze scriptie echter geen betrekking op en deze vorm zal aldus buiten beschouwing worden gelaten.
129 Van Rossum e.a. 2005, p. 16.
130 Van Rossum e.a. 2005, p. 16; Van Maanen 2009. 131 Kaderstellende visie op toezicht 2005, p. 4-6.
15
de mate waarin toezicht moet worden gehouden kan echter per wet verschillend zijn.132 Ook de
bevoegdheden van de afzonderlijke toezichthouders kunnen variëren.133 Dit hangt immers af van
het doel van de specifieke wet, dat wordt ingekleurd door de sector en de daarbij behorende risico’s.
134 Het gaat bijvoorbeeld om de volksgezondheid of de financiële sector.135
Er zijn vier soorten toezicht te onderscheiden. De eerste vorm is ‘nalevingstoezicht’, oftewel ‘eerstelijnstoezicht’. Er wordt toegezien op het handelen van burgers en bedrijven en er wordt beoordeeld of dit conform de wettelijke regels geschiedt.136 De tweede soort is ‘interbestuurlijk
toezicht’, oftewel ‘tweedelijnstoezicht’. De Rijksoverheid controleert lagere overheidsorganen in de uitoefening van de gedelegeerde publieke taken.137 De derde vorm van toezicht betreft
‘uitvoeringstoezicht’. Hierbij controleert de overheid de wijze waarop zelfstandige organisaties, zoals zelfstandige bestuursorganen, publieke taken verrichten.138 Tenslotte kan er sprake zijn van
‘systeemtoezicht’. Dit heeft betrekking op controles die periodiek plaatsvinden, met het doel toe te zien op het systeem van bedrijven. Het gaat dan onder andere om de strategieën en procedures.139
Voorts zijn er verschillende momenten waarop het houden van toezicht kan plaatsvinden. In geval van preventief toezicht vindt het toezicht voorafgaand aan de gedraging plaats. Voordat er gehandeld mag worden, behoeft een instantie toestemming van de toezichthouder.140 Deze vorm
van toezicht is voornamelijk in de financiële sector terug te vinden, maar ook in de voedselindustrie en de markt van de farmacie.Naast preventief toezicht bestaat repressief toezicht.141 Het betreft
handhavende bevoegdheden die zijn toegekend aan de toezichthouder.142 Er kunnen immers op
grond van deze vorm van toezicht, dat achteraf plaatsvindt, bestuursrechtelijke sancties worden opgelegd na vaststelling van een overtreding van wettelijke normen.
Vervolgens bestaat er een discrepantie in de wijze waarop toezicht plaatsvindt: algemeen of concreet toezicht.143 Bij algemeen toezicht gaat het, zoals het woord al aangeeft, over het “in algemene
zin controleren op naleving”.144 Er is sprake van concreet toezicht indien toezicht wordt uitgeoefend
naar aanleiding van indicaties dat normen niet worden nageleefd. Uit de jurisprudentie blijkt dat er sneller aansprakelijkheid wordt aangenomen bij falend concreet toezicht, dan bij falend algemeen toezicht.145 De rechtbank Den Haag heeft zich hierover uitgelaten in de zaak over de vuurwerkramp
132 Van Rossum e.a. 2005, p. 26. 133 Van Rossum e.a. 2005, p. 29. 134 Van Dam 2006, p. 47.
135 In de financiële sector voert de DNB bijvoorbeeld prudentieel toezicht uit, en de AFM gedragstoezicht. Zie voor de verschillen: <www.toezicht.dnb.nl/2/50-202224.jsp#>
136 Kaderstellende visie op toezicht 2005, p. 14. 137 Kaderstellende visie op toezicht 2005, p. 17. 138 Kaderstellende visie op toezicht 2005, p. 15.
139 Inspectieloket, <www.inspectieloket.nl/vernieuwing_toezicht/programma_systeemtoezicht/> 140 Van Rossum e.a. 2005, p. 12.
141 Van Rossum 2001, p. 12. 142 Van Rossum e.a. 2005, p. 13. 143 Van Rossum e.a. 2005, p. 13, 14. 144 Van Rossum e.a. 2005, p. 14. 145 Van Rossum e.a. 2005, p. 14.
16
Enschede: “Bij de beoordeling van de stellingen van eisers inzake het toezicht maakt de rechtbank een
onderscheid tussen algemeen en specifiek toezichtsfalen. Van algemeen toezichtsfalen kan worden gesproken, indien het bevoegde bestuursorgaan zijn wettelijke taken op dit gebied verwaarloost. Gelet op de aan het bestuur toekomende vrijheid bij de verdeling van de beschikbare financiële en personele middelen over verschillende beleidsterreinen, zal een dergelijke taakverwaarlozing slechts in uitzonderlijke omstandigheden onrechtmatig zijn jegens een individuele burger. (…) specifiek toezichtsfalen. Daarbij moet worden gedacht aan het negeren van concrete aanwijzingen of het in de wind slaan van waarschuwingen dat bepaalde regels
of voorschriften worden overtreden.”146
2.3. Handhaving
Het houden van toezicht betekent tevens dat de toezichthouder kan interveniëren als dit nodig is. Met handhaving wordt beoogd te bereiken dat enerzijds normovertreding preventief wordt tegengegaan of anderzijds dat een overtreding wordt gestopt. Handhaving kan ook worden toegepast met het doel om de schade die door normovertreding is ontstaan, te beperken.147
De handhavende bevoegdheid kan berusten op een wettelijke grondslag en houdt in dat er bestuursrechtelijke sancties kunnen worden opgelegd.148 Deze staan vermeld in hoofdstuk 5 van de
Awb. Er kunnen bestuurlijke sancties worden opgelegd, herstelsancties of bestraffende sancties.149
Het gaat dan om de last onder bestuursdwang (art. 5:21 Awb), de last onder dwangsom (art. 5:31d Awb) en de bestuurlijke boete (art. 5:40 Awb). Een specifieke wet kan echter nog andere opties voor bestuursrechtelijke handhaving bieden, zoals het intrekken van een begunstigende beschikking, bijvoorbeeld een vergunning.150
Mensenrechten die voortvloeien uit Europese regelgeving, kunnen eveneens een verplichting tot toezicht en handhaving inhouden. Deze positieve verplichting die op overheden rust, komt voort uit de rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM). De plicht impliceert dat Staten hun inwoners tegen derden dienen te beschermen, om hen te behoeden van een inbreuk op hun rechten.151 Hierover wordt in hoofdstuk 3 verder uitgeweid.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft bovendien de ‘beginselplicht tot handhaving’ geïntroduceerd.152 Deze handhavingsplicht impliceert dat bij een normovertreding in
146 Rb. ’s-Gravenhage 24 december 2003, r.o. 3.5.2, ECLI:NL:RBSGR:2003:AO0997, JB 2004/69 (m.nt C.L.G.F.H.A),
NJF 2004/185, Gst. 2004/76 (m.nt. R. Boesveld), NJ 2004/230.
147 Van Setten 2004, p. 12. 148 Van Setten 2004, p. 12.
149 Artikel 5:2 lid 1 Algemene wet bestuursrecht. 150 Damen e.a. 2009, p. 616.
151 Van Dam 2006, p. 115. 152 Van Setten 2004, p. 15.
17
principe moet worden overgegaan tot het toepassen van bestuursrechtelijke sancties. Deze plicht bestaat omdat handhaving het algemeen belang ten goede komt.153 Wettelijke regels zijn immers
opgesteld ten behoeve van de samenleving en handhaving van de regels werkt naleving in de hand. Zodoende heeft interventie een bevorderende werking voor het algemeen belang. Wel zijn er twee uitzonderingen op de beginselplicht tot handhaving.154 Een bestuursorgaan hoeft niet te handhaven
als er concreet zicht op legalisatie bestaat, of interventie in een bepaalde omstandigheid onevenredig is in vergelijking met de belangen die met handhaving gediend zouden zijn.155 Dat dient dan wel
gemotiveerd te worden.156
De ABRvS heeft de beginselplicht genuanceerd in een uitspraak in 2011. Een bestuursorgaan mag ertoe besluiten om de overtreder te waarschuwen alvorens er handhavend wordt opgetreden. Hiermee wordt de overtreder in de gelegenheid gesteld om de situatie te herstellen. Desalniettemin is het uitgangspunt dat er gehandhaafd wordt en dat slechts in uitzonderlijke gevallen van deze beginselplicht mag worden afgeweken.157
Inmiddels is de beginselplicht tot handhaving verder verfijnd in de jurisprudentie.158 De
prioriteitstelling kan een rol spelen: “Prioriteitstelling is toegestaan om in het kader van doelmatige
handhaving onderscheid te maken in de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan de handhavingstaak. Zo kan prioritering bepalend zijn voor de mate waarin toezicht wordt gehouden op de naleving van voorschriften. Ook mag prioritering inhouden dat bij bepaalde lichte overtredingen alleen naar aanleiding van een klacht of een verzoek van een belanghebbende wordt beoordeeld of handhavend moet worden opgetreden. Wanneer door een belanghebbende om handhaving wordt verzocht, kan echter niet uitsluitend onder verwijzing naar de prioriteitstelling van handhaving worden afgezien. Alleen onder bijzondere omstandigheden immers mag
van handhaving worden afgezien.”159 Een handhavende instantie kan aldus prioriteiten stellen in het
beleid tot handhaving, zo kan het besluiten om pas te interveniëren nadat een belanghebbende daar om heeft gevraagd. Na het verzoek wordt een belangenafweging gemaakt en deze kan leiden tot de beslissing om niet te interveniëren.160 Desondanks blijft handhaving het uitgangspunt.
153 ABRvS 30 juni 2004, r.o. 2.2, ECLI:NL:RVS:2004:AP4683, JB 2004/293 (m.nt. C.L.G.F.H.A.), JB Select 2009/34 (m.nt. C.L.G.F.H. Albers).
154 Zie bijvoorbeeld: ABRvS 25 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2303, r.o. 5.
155 Van Dam 2006, p. 15, 121; ABRvS 21 juli 2004, AB 2004/293 (m.nt. J. Struiksma), Gst. 2005/58 (m.nt. J.M.H.F. Teunissen), BR 2004/173 (m.nt. A.G.A. Nijmeijer), M en R 2004/114K.
156 Van Dam, 2006, p. 121.
157 ABRvS 5 oktober 2011, r.o. 2.3, ECLI:NL:RVS:2011:BT6683, AB 2011/307 (m.nt. F.R. Vermeer), JB 2011/261 (m.nt C.L.G.F.H. Albers), NJB 2011/1911, Gst. 2012/7 (m.nt. J.M.H.F. Teunissen en P.C.M. Heinen), JOM 2012/102, JIN 2012/27 (m.nt. C.L.G.F.H. Albers), JOM 2012/64, M en R 2011/194 (m.nt. Van der Gaag), JG 2011/76 (m.nt. M. Claessens, T. Barkhuysen).
158 ABRvS 4 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1982, JOM 2014/553, NJB 2014/1245, JB 2014/153, JOM 2014/801, JG 2014/47 (m.nt. A.A. al Khatib en T. Barkhuysen), Gst. 2014/88 (m.nt. C.W.M. van Alphen), AB 2014/451 (m.nt. F.R. Vermeer).
159 ABRvS 4 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1982, r.o. 2.4.1. 160 Wiggers-Rust 2014.
18 2.4. Staatstoezicht op de Mijnen
Uit hoofdstuk acht van de Mijnbouwwet blijkt dat toezicht wordt uitgeoefend door het Staatstoezicht op de Mijnen, een instantie die reeds in 1810 in het leven is geroepen.161 Ten tijde
van de inwerkingtreding van de vernieuwde Mijnbouwwet162 was er in de mijnbouwsector veelal
sprake van ‘spontane naleving’ van de wettelijke voorschriften. Dat kwam doordat er slechts een beperkt aantal vergunninghouders werkzaam was in de branche, waarbij de Rijksoverheid bovendien nauw betrokken was. Verder werd aan de vergunninghouders zelf ruimte geboden om beleid te maken, onder andere omtrent veiligheid.163 Desalniettemin werd toezicht noodzakelijk
geacht. Het SodM houdt overigens niet alleen toezicht op het handelen conform de Mijnbouwwet. De instantie controleert ook naleving van regels die voortvloeien uit milieuwetgeving en arbowetten.164 Voor deze scriptie is enkel het toezicht op de mijnbouwwetgeving van belang.
Het SodM valt onder de verantwoordelijkheid van de minister van Economische Zaken165 en is
derhalve aan te merken als rijksinspectiedienst.166 De invloed van de minister is zodanig dat deze
zowel eigenaar als opdrachtgever van het SodM is.167 Het SodM is aldus onderdeel van de overheid
en functioneert niet als een zelfstandig bestuursorgaan en is ook geen algemeen toezichthouder. Het doel van het SodM kan als volgt worden omschreven: “Het zekerstellen dat de
delfstofwinning op een maatschappelijk verantwoorde wijze wordt uitgevoerd.”168 Om dit doel te kunnen
verwezenlijken, zal het SodM de op haar rustende taken goed moeten uitoefenen. In de Mijnbouwwet zijn de werkzaamheden van het SodM uitgewerkt: “het toezien op het verrichten van
verkenningsonderzoeken, op het opsporen en het winnen van delfstoffen en aardwarmte en op het opslaan van
stoffen.”169 Het SodM voert de toezichthoudende taak uit door inspecties te houden en onderzoek te
verrichten naar het handelen van mijnbouwondernemingen.170 Het toezicht door deze
rijksinspectiedienst kan gekwalificeerd worden als eerstelijnstoezicht, oftewel nalevingstoezicht. Er
161 Artikel 126 lid 1 en artikel 129 lid 1 Mijnbouwwet.
Staatstoezicht op de Mijnen, ‘Historie’, <www.sodm.nl/organisatie/historie> 162 Besluit Mijnbouwwet, Stb. 2002, 603, 17-12-2002.
163 Kamerstukken II 1998/99, 26 219, nr. 3, p. 42. Interventiebeleid SodM 2009, p. 17.
164 Het SodM houdt onder meer toezicht op de Arbeidsomstandighedenwet, Wet Milieubeheer, Arbeidstijdenwet, Kernenergiewet, Wet milieugevaarlijke stoffen, Warenwet en Wet bodembescherming.
sodm/juridisch-kader> en <www.sodm.nl/organisatie/wat-doet-sodm/wetten>
165 Artikel 126 lid 1 Mijnbouwwet.
166 Staatstoezicht op de Mijnen, ‘Historie’, <www.sodm.nl/organisatie/historie> SodM Strategie en programma 2007-2011, p. 8.
167 SodM Strategie en programma 2007-2011, p. 16. 168 SodM Strategie en programma 2007-2011, p. 13.
Interventiebeleid SodM 2009, p. 7. 169 Artikel 127 lid 1 Mijnbouwwet.
19
wordt immers onderzocht of bedrijven, waaronder de NAM, handelen conform de wet- en regelgeving.
Het SodM houdt voornamelijk toezicht op een proactieve en preventieve wijze.171 Voorafgaand aan
de werkzaamheden van mijnbouwondernemingen onderzoekt het SodM bijvoorbeeld of de beoogde werkwijze voldoet aan wet- en regelgeving en of er voldoende kennis en kunde aanwezig is om de activiteiten te kunnen uitoefenen.172 Ook wordt onder meer getoetst of veiligheid, zowel binnen de
onderneming als daarbuiten, voldoende kan worden gewaarborgd.173 Naast toezicht op veiligheid,
wordt toezicht gehouden op het milieu, gezondheid en de bodembeweging.174
Daarnaast voert het SodM reactief toezicht uit. Dat houdt in dat bekeken wordt of er regels zijn overschreden.175 Het SodM heeft verschillende middelen tot haar beschikking om
mijnbouwexploitanten te controleren: a) monitoring, b) verificatie, c) auditing en d) onderzoek.176
Het SodM heeft bovendien vrijheid om invulling te geven aan onderzoeken. Zo kan het SodM op eigen initiatief mijnbouwondernemingen en hun activiteiten analyseren.
Over het toezicht dat door het SodM wordt uitgeoefend, wordt jaarlijks verslag uitgebracht aan de minister. Daarin doet de inspecteur-generaal der mijnen tevens aanbevelingen voor verkenningsonderzoeken, opsporingen en het opslaan van stoffen die in de toekomst verricht zullen worden.177 De inspecteur-generaal heeft bovendien mandaat, volmacht en machtiging verkregen van
de minister en is derhalve bevoegd om handhavend op te treden ten aanzien van de gaswinning.178
De inspecteur-generaal zal deze bevoegdheden echter niet kunnen uitoefenen indien het gaat om beslissingen die “belangrijke politieke, bestuurlijke of maatschappelijke gevolgen kunnen hebben”.179
2.5. De minister van Economische Zaken
De minister van Economische Zaken verstrekt een vergunning aan mijnbouwexploitanten alvorens delfstoffen kunnen worden gewonnen.180 De vergunning wordt slechts verleend indien onder meer
171 Interventiebeleid SodM 2009, p. 5. 172 Interventiebeleid SodM 2009, p. 5. 173 Interventiebeleid SodM 2009, p. 7.
Staatstoezicht op de Mijnen, ‘Werkwijze’, <www.sodm.nl/organisatie/wat-doet-sodm/werkwijze> 174 Besluit mandaat, volmacht en machtiging EZ 2012, Bijlage, onderdeel XIX artikel 2 sub a.
M.i.v. 01-01-2015 is er een nieuw Besluit mandaat, volmacht en machtiging EZ 2015 in werking getreden. (Stcrt. 2014, 36678). De artikelen t.a.v. het SodM en de inspecteur-generaal der mijnen komen inhoudelijk gezien overeen met het besluit uit 2012.
175 Staatstoezicht op de Mijnen, ‘Werkwijze’, <www.sodm.nl/organisatie/wat-doet-sodm/werkwijze> 176 Interventiebeleid SodM 2009, p. 8.
177 Artikel 128 Mijnbouwwet.
178 Besluit mandaat, volmacht en machtiging EZ 2012, artikel 13. 179 Besluit mandaat, volmacht en machtiging EZ 2012, artikel 2 sub a.
De beperkingen op mandaat, volmacht en machtiging zijn in het nieuwe besluit van 2015 opgenomen in artikel 4. Het gaat bijvoorbeeld om beslissingen omtrent politieke beleidswijzigingen.
20
is voldaan aan de vereisten die zijn opgenomen in de artikelen 7, 8 en 9 van de Mijnbouwwet. Zo spelen de technische of financiële mogelijkheden van de aanvrager een rol, de manier waarop de mijnbouwactiviteiten zullen worden uitgevoerd en zijn efficiëntie en verantwoordelijkheidszin bij de exploitant van belang.181
De Mijnbouwwet vereist vervolgens dat mijnbouwondernemingen die een vergunning hebben verkregen, een winningsplan opstellen.182 Daarin moet onder meer worden vermeld welke
delfstoffen er in het betreffende gebied aanwezig zijn, hoe lang de winning zal gaan duren, de wijze waarop de winning zal plaatsvinden, wat de te verwachten bodembeweging zal zijn en hoe de schade die daardoor wordt veroorzaakt, zal worden voorkomen.183 De minister dient zijn goedkeuring te
verlenen voor het ingediende winningsplan.184 De instemming met het winningsplan wordt
gekwalificeerd als een besluit. De minister kan echter weigeren om akkoord te gaan met het winningsplan “in verband met het risico van schade ten gevolge van beweging van de aardbodem (…)”.185
Ook kan de minister wegens deze reden zijn goedkeuring voor het winningsplan alsnog herroepen of bepalingen in de vergunning veranderen.186 Op basis van artikel 50 Mbw kan de minister
bovendien maatregelen voorschrijven aan de exploitant vanwege de beperking van schade ontstaan door beweging van de aardbodem.187
Indien de mijnbouwexploitant de wettelijke verplichtingen van de Mijnbouwwet niet naleeft, kan er gesanctioneerd worden. De minister kan aldus tot handhaving overgaan en is bevoegd tot het opleggen van een last onder bestuursdwang of een bestuurlijke boete.188 In het uiterste geval
kan de minister overgaan tot intrekking van de exploitatievergunning.189 Het is echter twijfelachtig
of het niet handelen conform het winningsplan tot intrekking van de vergunning zou kunnen leiden. Het is namelijk niet uitgemaakt of het winningsplan behoort tot de vergunningvoorschriften.190
181 Artikel 9 lid 1 sub a, sub b en sub c Mijnbouwwet. 182 Artikel 34 lid 1 Mijnbouwwet.
183 Artikel 35 lid 1 Mijnbouwwet. 184 Artikel 34 lid 3 Mijnbouwwet 185 Artikel 36 lid 1 sub b Mijnbouwwet. 186 Artikel 36 lid 3 Mijnbouwwet.
187 Artikel 50 jo. 49 lid 1 sub b en lid 2 sub d Mijnbouwwet. 188 Artikel 132 en artikel 133 Mijnbouwwet.
189 Artikel 21 Mijnbouwwet.
21
2.6. Betrokkenheid van het SodM en de minister in Groningen
Het door de exploitant op te stellen winningsplan kwam zojuist al even aan de orde. Ook de NAM heeft voor het Groningse gasveld een winningsplan opgesteld. Het eerste dateert uit 2003.191 Daarin
is onder meer het te verwachten risico op aardbevingen beschreven, ofwel het seismisch risico. In het winningsplan van 2003 is de NAM van de berekeningen van het KNMI192 uitgegaan, waaruit
bleek dat aardbevingen niet zwaarder zouden worden dan een kracht van 3,8 op de schaal van Richter.193 Met betrekking tot de schade staat er in het winningsplan: “De praktijkervaring met
gasproductie uit het voorkomen Groningen sinds het begin van de productie in 1963 leert dat aardtrillingen
ten gevolge van gasproductie in een aantal gevallen hebben geleid tot beperkte, niet constructieve schade.”194
Er werd dan ook niet verwacht dat er veel schade zou gaan optreden in het gebied. Met betrekking tot schade aan bouwwerken schreef de NAM: “De ervaring met gasproductie in Nederland over de
afgelopen jaren leert dat aardtrillingen ten gevolge van gasproductie in het algemeen niet leiden tot schade.”195
In 2007 werd een nieuw winningsplan gemaakt,196 waarin de NAM met betrekking tot het
seismisch risico geen andere verwachtingen had dan in 2003. In december 2012 is er een actualisatie geweest van dit winningsplan.197 De NAM gaf in deze actualisatie aan dat er geen reden was om
het winningsplan uit 2007 te veranderen.
Een krachtige aardbeving in augustus 2012 leidde wel tot het opstarten van risicoanalyses door de NAM.198 Het SodM constateerde echter reeds in 2011 dat onderzoek naar het voorkomen,
dan wel het reduceren, van aardbevingen van groot belang was.199 Na de zware beving in de
gemeente Loppersum heeft het SodM uitgebreid onderzoek gedaan naar de aardtrillingen in het gasgebied van Groningen.200 Uit het onderzoeksrapport Reassesment of the probability of higher
magnitude earthquakes in the Groningen gas field, is gebleken dat de hoeveelheid gaswinning jaarlijks
is vermeerderd201 en dat dit een toename van het aantal aardbevingen tot gevolg heeft gehad.202
Naar verwachting zou de hoeveelheid aardbevingen niet snel gaan verminderen. Bovendien is geconcludeerd dat het niet onwaarschijnlijk is dat de trillingen sterker worden.203 Het SodM heeft
191 Winningsplan Groningen 2003.
192 Het Koninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut doet onder meer voorspellingen over aardtrillingen. <www.knmi.nl/seismologie/aardbevingen-nederland.html>
193 Winningsplan Groningen 2003, p. 14. 194 Winningsplan Groningen 2003, p. 14. 195 Winningsplan Groningen 2003, p. 15. 196 Winningsplan Groningen 2007. 197 Brief actualisatie winningsplan 2012. 198 Brief actualisatie winningsplan 2012, p. 4. 199 Jaarverslag SodM 2011, p. 49.
200 Onderzoeksrapport SodM 2013.
201 Vanaf het jaar 2000 is de gaswinning vermeerderd met ongeveer 20 tot 50 miljard m3 per jaar. Onderzoeksrapport SodM 2013, p. 3.
202 Staatstoezicht op de Mijnen, <http://sodm.nl/onderwerpen/bodembeweging/analyse-groningse-gasveld> 203 Onderzoeksrapport SodM 2013, p. 2.
22
in het rapport vastgesteld dat prognoses van het KNMI omtrent de aardtrillingen niet geheel juist waren. Er kunnen namelijk aardbevingen plaatsvinden die zwaarder zijn dan 3,9 op de schaal van Richter.204 Naar aanleiding van de analyse van het SodM hebben zowel de NAM als het KNMI
onderzoeken uitgevoerd. De uitkomsten, betreffende de kans op toename van zwaardere aardbevingen, liggen in lijn met de analyse van de toezichthouder.205
Het SodM heeft vervolgens advies uitgebracht aan de minister.206 In het advies is benadrukt
dat “het niet te verwachten is dat op korte termijn het aantal aardbevingen in Groningen zal afnemen. Alleen
door de gasproductie heel drastisch te reduceren of zelfs te stoppen is te verwachten dat er na enkele jaren vrijwel geen voelbare aardbevingen zullen optreden in het Groningen veld. SodM is zich er terdege van bewust dat een dergelijke ingrijpende maatregel, vanuit een breder perspectief dan alleen veiligheid, niet heel
realistisch is.”207 Hoewel de NAM had betoogd dat het reduceren van de gaswinning geen effectief
middel is om de kans op aardbevingen te verkleinen,208 heeft het SodM de minister toch geadviseerd
de NAM te verplichten: “De gasproductie uit het Groningse gasveld zo snel mogelijk en zo veel als mogelijk
en realistisch is, terug te brengen.”209 De minister heeft direct aangegeven dat een drastische reductie
van de aardgaswinning niet op korte termijn zou kunnen plaatsvinden.210 Wel heeft het kabinet naar
aanleiding van het advies van het SodM, verscheidene instanties opdracht gegeven tot het uitvoeren van in totaal veertien onderzoeken naar de gaswinning in Groningen.211 Er is onder meer onderzoek
verricht naar de gevolgen die kunnen optreden indien er krachtiger aardbevingen komen.
Voorts heeft de NAM op verzoek van de minister, in november 2013 een vernieuwd winningsplan gepresenteerd.212 Het SodM heeft dit winningsplan bestudeerd en hierover advies
uitgebracht aan de minister.213 Het SodM wees de minister onder meer op het volgende: “Het
veiligheidsrisico door aardbevingen als gevolg van gaswinning voor de bewoners van het gebied boven het Groningen gasveld is de komende drie jaar onverminderd hoog, in vergelijking met andere grote
veiligheidsrisico’s in Nederland.”214 De toezichthoudende instantie adviseerde geen goedkeuring te
verlenen voor het vernieuwde winningsplan, omdat de NAM niet voornemens was de gaswinning in hoeveelheid te beperken. Naar het inzicht van het SodM zouden maar liefst vijf clusters waaruit gas wordt gewonnen, gesloten moeten worden.215 Daarnaast heeft het SodM de minister
204 Staatstoezicht op de Mijnen, <www.sodm.nl/onderwerpen/aardbevingen-groningse-gasveld> 205 Brief SodM 2013, p. 3.
206 Brief SodM 2013. 207 Brief SodM 2013, p. 8.
208 Brief actualisatie seismologische inzichten 2013, p. 4, 5. 209 Brief SodM 2013, p. 9.
210 Brief gaswinning Groningen-veld 2013.
211 ‘Onderzoeken aardbevingen Groningen’, Rijksoverheid, <www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/aardbevingen-in-groningen/onderzoeken-aardbevingen-groningen>
212 Brief aanbieding winningsplan 2013.
213 Advies SodM Winningsplan en Meet-en monitoringsplan 2013. 214 Brief aanbieding advies SodM 2014.
23
geadviseerd om, in verband met de effecten van aardschokken, een risicobeleid te maken.216
De uitkomsten van de veertien onderzoeken en het advies van het SodM hebben erin geresulteerd dat op 17 januari 2014 door de Rijksoverheid is besloten tot het verminderen van de aardgaswinning in Groningen.217 De minister heeft van zijn beleidsvrijheid gebruik gemaakt door
te besluiten dat rondom Loppersum op vijf locaties de winning zou worden gereduceerd met tachtig procent.218 Het betrof echter een ontwerp-instemmingsbesluit, waarover nog zienswijzen konden
worden ingediend.219
Naar aanleiding van wederom een zware aardbeving in Ten Boer, heeft het SodM op verzoek van de minister220 aanvullend onderzoek gedaan naar de gevolgen van de aardgaswinning in de
Eemskanaal regio.221 Het SodM heeft onder meer de kwantiteit van de gaswinning vergeleken met
de bevingen en concludeert, hoewel dit niet wetenschappelijk bewezen is, “deze vergelijking suggereert
een verband tussen de af- en toenamen van de productie en de af- en toenamen in de seismische activiteit."222
Het advies van het SodM luidt dat de gaswinning voor de jaren 2015 en 2016 verminderd zou moeten worden van 42,5 miljard Nm3 respectievelijk 40 miljard Nm3 naar een maximum van 39,4
miljard Nm3.223 De minister heeft voorts in december 2014 het voorgenomen instemmingsbesluit
over het winningsplan bekendgemaakt.224 De minister volgde het advies van het SodM op en besloot
de jaarlijkse gaswinning te beperken tot 39,4 Nm3.225 Voor de meest risicovolle gebieden, Loppersum
en Eemskanaal, zijn maxima opgenomen van 2,0 en 3,0 miljard Nm3. In januari 2015 is het
definitieve instemmingsbesluit gepubliceerd.226 Aanvullende afspraken zijn in februari
verschenen.227 Zo wordt er een Nationaal Coördinator Groningen aangesteld die zich zal ontfermen
over de leefbaarheid en veiligheid in het gebied en daartoe zal fungeren als schakel tussen de verschillende betrokken instanties.
Verschillende partijen zijn in een voorlopige voorziening tegen het instemmingsbesluit opgekomen bij de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.228 Indien de gaswinning gecontinueerd zou worden op een wijze zoals in het besluit werd
216 Jaarverslag SodM 2013, p. 7.
217 ‘Besluit gaswinning Groningen januari 2014’, Rijksoverheid, <www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/aardbevingen-in-groningen/kabinetsbeleid-gaswinning-groningen/besluit-gaswinning-groningen-januari-2014>
218 Kamerstukken II 2013/14, 33 529, nr. 28, p. 5.
219 Ontwerpbesluit gaswinning Groningenveld, Stcrt. 2014, 7659, 13-03- 2014. 220 Kamerstukken II 2014/15, 33 529, nr. 88.
221 Advies SodM Bevingsgevoeligheid Eemskanaal regio 2014. 222 Advies SodM Bevingsgevoeligheid Eemskanaal regio 2014, p. 10. 223 Advies SodM Bevingsgevoeligheid Eemskanaal regio 2014, p. 11. 224 Kamerstukken II 2014/15, 33 529, nr. 91. <www.rvo.nl/sites/default/files/2015/01/_Getekend%20instemmingsbesluit.pdf> <www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/aardbevingen-in-groningen/kabinetsbeleid-gaswinning-groningen/besluit-gaswinning-groningen-december-2014> 225 Kamerstukken II 2014/15, 33 529, nr. 91, p. 3. 226 Kamerstukken II 2014/15, 33 529, nr. 94.
Bekendmaking Besluit gaswinning Groningenveld, Stcrt. 2015, 2369, 29-01-2015. 227 Kamerstukken II 2014/15, 33 529, nr. 96.
