In dit derde en laatste hoofdstuk worden de gebeurtenissen tussen de beëindiging van
Operation Allied Force op 20 juni 1999 en de Kosovaarse onafhankelijkheidsverklaring op 17 februari 2008 besproken. De luchtaanvallen op Servië werden op tien juni 1999 tijdelijk onderbroken om de Veiligheidsraad de gelegenheid te geven resolutie 1244 aan te nemen.
Met deze resolutie werd voorzien in een mandaat voor de aanwezigheid van de Kosovo Force (KFOR) en een interim-regering door de VN – United Nations Interim Administration
Mission in Kosovo (UNMIK) – die de opbouw van democratische instituties van zelfbestuur moet overzien. Dit alles met respect voor de soevereiniteit en territoriale integriteit van de Federale Republiek Joegoslavië “pending a final settlement”.108
“Pending a final settlement” werd voor de Kosovaarse bevolking negen lange jaren van limbo. In 2005 initieerde toenmalig Secretaris-Generaal Kofi Annan het proces dat moest leiden tot de vaststelling van de status van Kosovo. Dit werd een langdurige en pijnlijke exercitie die de internationale samenleving ernstig verdeelde. De Veiligheidsraad slaagde er niet in een resolutie over de kwestie aan te nemen, waarna de Kosovaren het heft in eigen handen namen en op 17 februari 2008 de onafhankelijkheid uitriepen.
108
VN Veiligheidsraad, Resolutie 1244 gedateerd op 10 juni 1999 (S/RES/1244), preambule en art. 11a.
http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N99/172/89/PDF/N9917289.pdf?OpenElement (09/04/2008, 11:35)
Het Statusproces
Op 3 mei 2005 benoemde toenmalig Secretaris-Generaal van de VN Kofi Annan speciaal gezant Kai Eide met de opdracht om te onderzoeken of er nog obstakels waren voor de voorbereiding van een „final settlement‟ voor Kosovo.109
Deze rapporteerde dat er niets te winnen viel bij verder uitstel.110Kofi Annan benoemde daarop op 10 november 2005 de voormalige Finse president Martti Ahtisaari tot speciaal gezant voor het toekomstige statusproces voor Kosovo om het proces van een definitieve regeling te leiden.111
Op 26 maart 2007 stuurde de huidige Secretaris-Generaal Ban Ki Moon het rapport van Ahtisaari en diens “Comprehensive proposal for the Kosovo Status Settlement” naar de Veiligheidsraad.112 Na veertien maanden intensief onderhandelen met de betrokken partijen concludeerde Ahtisaari dat er geen overeenkomst bereikt kon worden tussen de partijen. Voor de Servïers was autonomie binnen Servië het hoogst haalbare, de Kosovaren wilden niets minder accepteren dan onafhankelijkheid. Ahtisaari concludeerde verder dat in het licht van de recente geschiedenis van Kosovo en de situatie in het gebied na resolutie 1244
onafhankelijkheid de enige oplossing was, aanvankelijk onder supervisie van de internationale samenleving.113 Weinig verassend werd het Ahtisaari-plan verwelkomd door de Kosovaren en verworpen door de Serven.
De Veiligheidsraad slaagde er niet in een resolutie aan te nemen over het Ahtisaari-plan. In een laatste poging om tot een compromis te komen volgden nog eens bijna vier maanden van onderhandelingen, nu onder leiding van een Europees-Amerikaans-Russische troika. Op 10 december 2007 moest ook de troika mislukte onderhandelingen rapporteren. De opstelling van de Amerikanen en de Russen heeft hierbij de ruimte die de troika had om te
manoeuvreren aanzienlijk beperkt. De Italiaanse minister van buitenlandse zaken Massimo D‟Alema vatte de situatie als volgt samen: de Servische president Boris Tadic “can‟t let the
109 Verenigde Naties, Press Release SG/A/927 (03-06-2006),
http://www.un.org/News/Press/docs/2005/sga927.doc.htm (09-04-2008, 10:45)
110 VN Veiligheidsraad, Brief van de Secretaris-Generaal aan het voorzitterschap gedateerd op 7 oktober 2005 en bijgevoegd rapport van speciaal gezant Kai Eide (S/2005/635),
http://www.unosek.org/docref/KaiEidereport.pdf (09-04-2008, 10:53)
111 VN Secretaris-Generaal, Biographical Note van 15-11-2005 (SG/A/955 BIO 3714),
http://www.un.org/News/Press/docs/2005/sga955.doc.htm (09-04-2008, 10:59)
112
VN Veiligheidsraad, Brief van de Secretaris-Generaal aan het voorzitterschap gedateerd op 26 maart 2007 en bijgevoegd rapport van speciaal gezant Martti Ahtisaari (S/2007/168),
http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N07/279/01/IMG/N0727901.pdf?OpenElement (09-04-2008, 11:07)
113
VN Veiligheidsraad, Report of the Special Envoy of the Secretary-General on Kosovo’s future status, (S/2007/168) 2
Russians be more Serbian than himself” en de Kosovaren “can‟t let themselves appear less Kosovar than president Bush.”114
Aangezien een oplossing binnen de Veiligheidsraad niet mogelijk bleek, gaf de VN aan dat een oplossing van buiten de VN moet komen en keek daarbij voornamelijk naar de EU. Gefrustreerd door het gebrek aan internationale vooruitgang verklaarden de Kosovaren zichzelf op 17 februari 2008 onafhankelijk.
Ahtisaari’s Kosovo
Speciaal gezant Martti Ahtisaari presenteerde zijn bevindingen betreffende een oplossing voor Kosovo in maart 2007 aan Secretaris-Generaal Ban Ki Moon. De overkoepelende conclusie van zijn „Comprehensive proposal for the Kosovo Status Settlement‟ luidt dat Kosovo een Multi-etnische rechtsstaat moet worden met respect voor de mensenrechten en fundamentele vrijheden, wil het land kunnen uitgroeien tot een stabiele staat. 115 Hiermee bevestigde Ahtisaari een doel dat de internationale samenleving al sinds jaar en dag nastreefde; een Multi-entisch Kosovo wordt benadrukt in de Rambouillet-akkoorden, resolutie 1244 en de VN-standaards voor Kosovo. 116
Ook de EU heeft Multi-etniciteit hoog in het vaandel staan. De eerste van de toelatingscriteria voor de unie, de zogeheten Kopenhagen-criteria, luidt “Het land moet stabiele instellingen hebben die de democratie, de rechtstaat, de eerbiediging van mensenrechten en respect voor minderheden waarborgen”117
Het Ahtisaari-plan vormt een blauwdruk voor de opbouw van de nieuwe staat. Om te komen tot een stabiele Multi-etnische staat te komen schreef Ahtisaari maatregelen voor om
minderheden te beschermen, moest de overheid worden gedecentraliseerd moest het culturele en religieuze erfgoed in Kosovo beschermd worden. De NAVO zou op aangewezen
sleutelplaatsen zorgen voor beveiliging totdat de Kosovaarse politie in staat zou zijn om deze taak over te nemen. zorgt . Vluchtelingen hebben in het Ahtisaari-plan het recht om terug te
114 Warren Hoge., “Security Council’s Hopes Dim for U.N. Solution to Kosovo’s Status”, New York Times (20 december 2007)
115
Martti Ahtisaari, Comprehensive Proposal for the Kosovo Status Settlement (2 februari 2007)
http://pbosnia.kentlaw.edu/Comprehensive%20Proposal%20for%20the%20Kosovo%20Settlement.pdf (23 november 2008, 13:05)
116
Interim Agreement for Peace and Self-Government in Kosovo (Rambouillet-Akkoord), Rambouillet, 23 februari 1999 http://jurist.law.pitt.edu/ramb.htm (20 november 2008, 15:18) Kosovo Standards Implementation Plan (KSIP) (31 maart 2004) http://www.unmikonline.org/pub/misc/ksip_eng.pdf (30 november 2008, 15:24)
117
Criteria van Kopenhagen, http://www.europa-nu.nl/9353000/1/j9vvh6nf08temv0/vh7eg8yibqzt (30 november 2008, 15:34)
keren naar Kosovo en hun eigendommen te revindiceren. Ten slotte omvat de overeenkomst economische maatregelen zoals een geschillenbeslechtingsprocedure voor
eigendomsgeschillen en privatisering. Het Ahtisaari plan is kort samengevat een compromis dat de Kosovaarse Albanezen uitzicht biedt op onafhankelijkheid, en de Servische
samenleving verzekert van vergaande rechten en geprivilegieerde relaties met Servië.
De Kosovaarse autoriteiten worden grotendeels zelf verantwoordelijk gehouden voor de uitvoering van het Ahtisaari-plan, daarbij ondersteund door een speciaal gezant van de EU en EULEX, een Europese Veiligheids- en Defensie missie die zich bezig houdt met juridische aangelegenheden. De militaire aanwezigheid wordt geleid door de NAVO en de OVSE wordt verzocht te assisteren bij het overzien van de processen. Er wordt voorzien in een
transitieperiode van 120 dagen waarin het mandaat van UNMIK ongewijzigd blijft. Binnen deze periode moet het Kosovaarse parlement een nieuwe grondwet en andere benodigde wetten benodigd voor de implementatie van het Ahtisaari-plan aannemen . Deze worden onmiddellijk van kracht als de transitieperiode eindigt. Het mandaat van UNMIK komt dan tot een eind en haar autoriteit zal overgaan op de Kosovaarse overheid. Binnen negen maanden na inwerkingtreding moeten er landelijke en locale verkiezingen gehouden worden.118
De (il)legaliteit van onafhankelijkheid
De onafhankelijkheidsverklaring van Kosovo heeft de internationale samenleving op verschillende terreinen verdeeld. De grootste splijtzwam is de vraag of de Kosovaarse onafhankelijkheid de toets aan het heersende internationale recht kan doorstaan. Met name Servië en Rusland zijn van mening dat dit niet het geval is. Ahtisaari, en met hem een groot deel van de westerse mogendheden, menen dat de Kosovaarse onafhankelijkheid wel degelijk juridisch gerechtvaardigd kan worden.
Toen ook de troika in 2007 tot de conclusie moest komen dat de onderhandelingen op niets uit waren gelopen verkeerde Kosovo al bijna negen jaar in een situatie van limbo. De
onzekerheid die dit met zich meebracht belemmerde de ontwikkeling van het gebied op dusdanige wijze dat Ahtisaari van mening was dat het probleem van de status onmiddellijk opgelost moet worden. De jongste geschiedenis van het gebied, het verloop van de
118 Martti Ahtisaari, Comprehensive Proposal for the Kosovo Status Settlement (2 februari 2007)
http://pbosnia.kentlaw.edu/Comprehensive%20Proposal%20for%20the%20Kosovo%20Settlement.pdf (23 november 2008, 13:05) International Crisis Group, Kosovo: no good alternative to the Ahtisaari plan, Europe report No 182 (14 mei 2007) p. 3
onderhandelingen en de omstandigheden van het moment maakten volgens de speciaal gezant maar één oplossing mogelijk: onafhankelijkheid, aanvankelijk onder toezicht van de
internationale samenleving. Zijn voornaamste argumenten voor dit compromis zijn de relatie van wantrouwen en vijandigheid tussen de Serviërs en de Kosovaren en het feit dat Servië na resolutie 1244 de facto geen enkele zeggenschap meer heeft gehad over Kosovo.119 Servië en haar bondgenoten houden vast aan de visie dat de unilaterale onafhankelijkheidsverklaring van Kosovo strijdig is met het internationaal recht.
Een unilaterale onafhankelijkheidsverklaring vormt zeker niet de juridisch en moreel meest waterdichte route naar een „supervised independance‟. Deze voert door de VN
Veiligheidsraad. De Veiligheidsraad heeft in resolutie 1244 tot de status quo van voor
zeventien februari 2008 besloten en wordt door velen beschouwd als het enige orgaan dat die situatie weer kan opheffen door het aannemen van een nieuwe resolutie. Art. 39 van het Handvest van de Verenigde Naties stelt
“De Veiligheidsraad stelt vast of er sprake is van een bedreiging van de vrede,
verbreking van de vrede of daad van agressie, en doet aanbevelingen, of beslist welke maatregelen zullen worden genomen overeenkomst de artikelen 41, 42 tot handhaving of herstel van de internationale vrede en veiligheid.”120
Artikel 41 behandelt de geweldloze maatregelen waartoe de Veilihgeidsraad kan besluiten, artikel 42 houdt zich bezig met militair optreden indien de maatregelen van artikel 41 niet het gewenste effect hebben, of als bij voorbaat duidelijk is dat zij onvoldoende zouden zijn.121 Artikel 51 noemt de enige uitzondering op het geweldsmonopolie van de VN: individuele dan wel collectieve zelfverdediging. Maatregelen die lidstaten nemen ter zelfverdediging moeten onmiddellijk medegedeeld worden aan de Veiligheidsraad, en de Veiligheidsraad kan te allen tijde over gaan tot het nemen van maatregelen die zij nodig acht voor de handhaving of het herstel van de internationale vrede en veiligheid.122 Resoluties van de Veiligheidsraad zijn bindend voor de lidstaten (artikel 25) en daarmee is de Veiligheidsraad de enige die resolutie
119 Martti Ahtisaari, Report of the Special Envoy of the Secretary-General on Kosovo’s Future Status, S/2007/168
http://www.unosek.org/docref/report-english.pdf (17 november 2008, 19:20) p.3 – 4.
120
Handvest van de Verenigde Naties, art. 39, Kluwer College Bundel 2008-2009 II: Publiekrecht (Deventer: Kluwer 2008) p. 3980.
121 Handvest van de Verenigde Naties, artt. 41-42, Kluwer College Bundel 2008-2009 II: Publiekrecht (Deventer: Kluwer 2008) p. 3980.
122
Handvest van de Verenigde Naties, art. 51, Kluwer College Bundel 2008-2009 II: Publiekrecht (Deventer: Kluwer 2008) p. 3981-3982.
1244 op kan heffen door haar te vervangen door een nieuwe. Dit bleek onmogelijk toen Rusland dreigde haar veto uit te spreken over onafhankelijkheid.
De hierboven beschreven redenering is niet de enige mogelijke, hier zijn de nodige
kanttekeningen bij te plaatsen. Het zou te ver voeren om de juridsch-technische discussie over de legaliteit van de Kosovaarse onafhankelijkheid binnen de kaders van deze scriptie te bespreken. Deze vraag rechtvaardigt een apart onderzoek. Voor nu is het voldoende op te merken dat het internationaal recht ruimte biedt voor alternatieve interpretaties. In het geval van Kosovo kan hierbij bijvoorbeeld gedacht worden aan de tekst van resolutie 1244 zelf, of argumentatie voortvloeiend uit het recht op zelfbeschikking. Het recht op zelfbeschikking staat op gespannen voet met de door Servië zo benadrukte territoriale integriteit. Maar in het licht van de gebeurtenissen in de jaren ‟90 van de vorige eeuw kan men zich afvragen of Servië het recht om haar territoriale integriteit in te roepen jegens Kosovo niet verloren heeft. Immers: “A state that oppresses, destroys or unduly exploits a people or community instead of protecting it or representing it‟s interests has no legitimate right to invoke the principle of territorial integrity against that people or community” 123
Een ander onderdeel van een mogelijke alternatieve redenatie ligt in het feit dat Servië de facto sinds de inwerkingtreding van resolutie 1244 geen enkele zeggenschap over Kosovo heeft gehad. Een staat moet in het internationaal recht voldoen aan een aantal kenmerken om als zodanig aangemerkt te kunnen worden:
“The state as a person of international law should possess the following qualifications: (a) a permanent population; (b) a defined territory; (c) government; and (d) capacity to enter into relations with the other states.”124 Voor Servië zou een probleem kunnen liggen in onderdeel (c) government. Dit principe wordt normaliter uitgelegd als inhoudend de effectieve controle over het volk dat binnen het territoir leeft.
De Algemene Vergadering van de VN heeft op initiatief van Servië getemd over de vraag of de kwestie Kosovo aan het International Court of Justice (ICJ) voorgelegd moet worden. Met een meerderheid van 77 tegen 6 stemmen, met 74
123
UNESCO, The implementation of the Right to Self-Determination as a contribution to conflict prevention. Rapport van de UNESCO International Meeting of Experts for the Elucidation of the Concepts of Rights of Peoples (Barcelona 1998) p. 28
http://www.unpo.org/downloads/THE%20IMPLEMENTATION%20OF%20THE%20RIGHT%20TO%20SELF.pdf (09-04-2008, 12:00)
124
Montevideo Convention on the Rights and Duties of States, art. 1
onthoudingen, werd besloten om een advisory opinion aan het hof te vragen over de volgende vraag: “Is the unilateral declaration of independence by the Provisional Institutions of Self-Government of Kosovo in accordance with international law?”125
De realiteit van onafhankelijkheid
Na het uitroepen van de onafhankelijkheid bleken vele vooraf bestaande angsten ongegrond. Er vond geen massa-exodus plaats vanuit de Servische enclaves, en Servië ging niet over tot een economische boycot of militair geweld. De strategie die Belgrado volgde is meer diplomatiek-tactisch. De positie van Belgrado luidt dat Kosovo nog steeds onderdeel is van Servië, en dat de onafhankelijkheid van Kosovo met alle legale middelen bestreden moet worden. Met het opzetten van parallelle structuren van bestuur, gezondheidszorg en onderwijs probeert Servië de Kosovaarse autoriteiten ondertussen te ondermijnen.126 Belgrado weigert elk contact met de Kosovaarse autoriteiten en moedigt haar burgers in de Servische enclaves in Kosovo aan hetzelfde te doen. Ook medewerking aan de EU-missie wordt ontmoedigd. Belgrado geeft aan alleen samen te willen werken met die missies die hun mandaat ontlenen aan resolutie 1244: UNMIK en KFOR (NAVO). Aanvallen op grensposten waar UNMIK en Kosovaarse politie werkzaam zijn wordt evenwel oogluikend toegestaan. 127 Dit alles onder het motto “it‟s nothing personal, it‟s business”. Servië claimt dat de aanvallen niet op UNMIK-personeel als zodanig gericht zijn, maar bedoeld om de overdracht van staatsmacht door de VN aan de Kosovaarse autoriteiten te voorkomen.128
Verdeeldheid binnen de internationale samenleving
Zoals gezegd heeft de onafhankelijkheid van Kosovo de internationale samenleving verdeeld. De ideale route naar onafhankelijkheid voor Kosovo loopt via de Veiligheidsraad. Deze slaagde er echter niet in overeenstemming te bereiken op dit punt. Het was de bedoeling dat
125
63e bijeenkomst van het 5e comité van de Algemene Vergadering der Verenigde Naties, A/C.6/63/15 (1 december 2008)
http://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N08/628/19/pdf/N0862819.pdf?OpenElement (15 februari 2009, 14:54)
126
International Crisis Group, Kosovo’s First Month., Policy Briefing No. 47 (18 maart 2008)
http://www.crisisgroup.org/library/documents/europe/balkans/b47_kosovo_first_month.pdf (22 februari 2009, 14:09) p. 6
127
International Crisis Group, Kosovo’s First Month., Policy Briefing No. 47 (18 maart 2008)
http://www.crisisgroup.org/library/documents/europe/balkans/b47_kosovo_first_month.pdf (22 februari 2009, 14:09) p. 8
128
International Crisis Group, Kosovo’s First Month., Policy Briefing No. 47 (18 maart 2008)
http://www.crisisgroup.org/library/documents/europe/balkans/b47_kosovo_first_month.pdf (22 februari 2009, 14:09) p. 9
het Ahtisaari plan middels een nieuwe resolutie de blauwdruk voor de opbouw van Kosovo zou worden. Vanwege de harde opstelling van met name Rusland bleek dit onmogelijk.
Rusland heeft zich van meet af aan verzet tegen een oplossing die niet acceptabel is voor beide partijen. 129 Het argument dat het uistellen van een definitieve oplossing wellicht tot escalatie van de situatie zou leiden werd door Moskou afgedaan als chantage. Er zouden slechts oppervlakkige onderhandelingen zijn gevoerd door Ahtisaari en zijn team. 130
Enige terughoudendheid wat betreft steun aan de Kosovaarse onafhankelijkheid is begrijpelijk. Landen die zelf te kampen hebben met afscheidingsbewegingen vrezen een precedent te scheppen, en zonder Servische steun zou een resolutie in de Veiligheidsraad betekenen dat er een bindende resolutie opgelegd wordt aan een lidstaat zonder diens consent. Dit zou rechtstreeks ingaan tegen één van de belangrijkste beginselen van de VN, de
soevereine gelijkheid van al haar leden.131
Er zijn echter een aantal elementen die de Kosovo-kwestie een uniek karakter verlenen ten opzichte van andere afscheidingsbewegingen. Ten eerste wordt in resolutie 1244 duidelijk voorzien in een politiek proces om tot een oplossing te komen. In art. 11(e) van deze resolutie wordt aan de internationale aanwezigheid de taak toebedeeld om een politiek proces te
faciliteren dat als doel heeft om de toekomstige status van Kosovo te bepalen.132 In geen van de andere gevallen is ooit besloten tot een politiek proces om tot een toekomstige status te komen.
Ten tweede wordt de federale republiek Joegoslavië in resolutie 1244 weliswaar de iure niet ontdaan van haar gezag over Kosovo, de facto heeft Servië sinds de inwerkingtreding van deze resolutie geen enkele zeggenschap meer gehad over Kosovo.
129 International Crisis Group, Kosovo: no good alternative to the Ahtisaari plan, Europe report No 182 (14 mei 2007) p. 3
130
International Crisis Group, Kosovo: no good alternative to the Ahtisaari plan, Europe report No 182 (14 mei 2007) p. 6
131 Handvest van de Verenigde Naties, art. 2(1), Kluwer College Bundel I: Publiekrecht (2008-2009) p.3975
132
VN Veiligheidsraad resolutie 1244, art. 11(e),
http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N99/172/89/PDF/N9917289.pdf?OpenElement (22 februari 2009 12:14)
Toen overeenstemming in de Veiligheidsraad niet mogelijk bleek keek met naar de EU. Men begon met het installeren van de zogeheten EULEX-missie, het International Civilian Office (ICO) en een Europese Speciaal gezant voor Kosovo. Het mandaat hiervoor werd ontleent aan resolutie 1244 en de eigen Europese Joint Actions. Ook hiertegen volgde hevig verzet van Rusland, dat zich op het punt stelde dat dergelijke missies een resolutie van de
Veiligheidsraad behoeven:
“We consider unlawful both the deployment without the appropriate approval of the Security Council of the so-called European Union Rule of Law Mission in Kosovo, which has already begun, and the establishment of the International Steering Group. That runs counter to resolution 1244 (1999) and the agreed principles for a resolution of the issue of Kosovo. […] We also find unacceptable any actions aimed at the transfer of functions or property from UNMIK to the European Union mission or the international civil representative, who has no legitimate status. ”133
Het gevolg van het politieke en juridische niemandsland dat zo rond Kosovo ontstond, is dat de internationale samenleving haar draai in Kosovo niet kon vinden. Het Ahtisaari-plan, dat nooit officiële goedkeuring verkregen heeft bleef de leidraad voor de opbouw van de
Kosovaarse staat vormen. Naast het Ahtisaari-plan ontbeerden ook EULEX, ICO en de Europese Speciaal Gezant het solide mandaat van een VN Veiligheidsraad resolutie. De „oude‟ organisaties op de grond, NAVO en UNMIK verloren in de dagelijkse praktijk stukje bij beetje hun capaciteit om te opereren. UNMIK en NAVO lagen vanuit beide kampen onder