Een besluitvormingsproces kan gedefinieerd worden als ‘het proces van het tot stand komen van een gemotiveerd besluit’ (van Dale). Een planningsproces is ook een voorbeeld van een besluitvormingsproces. De vorm en inhoud van het proces wordt in eerste instantie bepaald door de problematiek van de planning (het object) en de context waarin het plaatsvindt (Spit en Zoete, 2006). Daarnaast bepaalt het samenspel tussen de betrokken actoren hoe het proces verloopt. Planningsprocessen beïnvloeden de bestemming en het gebruik van de grond. Dit wordt door de maatschappij als ingrijpend ervaren. Om deze reden is het dus van groot belang het proces zorgvuldig voor te bereiden en uit te voeren.
Planningsprocessen kunnen gedefinieerd worden als ‘het totaal van de voorbereidingen van plannen, de beleids‐ of planbepaling die tot het vaststellen van beleidsproducten leidt (planfiguren, nota’s programma’s ect.), de uitvoering ervan en een evaluatie van het gevoerde beleid’ (Spit en Zoete, 2006, p.84). Het is weliswaar een systematisch proces, maar elk met een eigen beleidsomgeving, waardoor ieder proces uniek is.
Elk planningsproces is te onderscheiden in een aantal fasen. Deze fasering is echter generaliserend en is in de praktijk niet altijd even gemakkelijk te onderscheiden. In de praktijk lopen deze fasen door elkaar en langs elkaar. Het is een cyclisch‐iteratief proces waarin de verschillende fasen (soms) meerdere malen worden doorlopen. In de literatuur worden onder andere door Hoesel et al. (2005), Spit en Zoete (2006) en VROM (2008) verschillende benamingen gehanteerd voor de verschillende fasen van de beleidscyclus.
De volgende fasen maken deel uit van deze beleidscyclus:
1. Probleemidentificatie/agendavorming: Dit wordt gezien als één van de belangrijkste fase in het proces. In deze fase wordt bekeken of het probleem ook daadwerkelijk geworteld is in de maatschappij. Er moet sprake zijn van een zogenaamde ‘sense of urgency’. Dit wordt voornamelijk bepaald door een discrepantie tussen de huidige situatie en de wenselijke
situatie. Vervolgens moet het probleem de barrière van de maatschappelijke agenda naar de politieke agenda zien te overwinnen. Ook de bestuurders moeten het nuttig en noodzakelijk achten een oplossing te vinden voor het probleem. Is het probleem erkend door politici en bestuurders, dan gaat het over naar de volgende fase, de probleemanalyse.
2. Probleemanalyse: In deze fase wordt het probleem verder geanalyseerd. Er wordt informatie verzameld met betrekking tot de omvang en de oorzaken van het probleem. Het probleem wordt opgedeeld in componenten en zowel kwalitatief als kwantitatief wordt naar onderlinge relaties gekeken. De kwaliteit van de analyse legt de basis voor een kwalitatief inhoudelijk sterk proces.
3. Beleidsvoorbereiding: Er wordt in deze fase een inventarisatie gemaakt van de mogelijke oplossingsrichtingen. De alternatieven worden beoordeeld op haalbaarheid, kosten van de te verwachten effecten en de termijn waarin deze effecten kunnen worden behaald. Het beleidsproduct wordt opgesteld, dat de vorm kan hebben van een programma, een beleidsvoorstel, of een plan.
4. Evaluatie ex ante/besluitvorming: In deze fase wordt gekeken of het voorgestelde plan nog steeds een oplossing biedt voor het geïdentificeerde probleem en in welke mate. Processen hebben vaak een lange doorloop tijd en in de snel veranderende samenleving kan het aangedragen plan soms niet meer de optimale oplossing zijn. Ex ante evaluaties richten zich op aanpassingen c.q. kwaliteitsverbeteringen van het voorgestelde plan. De bevoegde instantie neemt in deze fase een beslissing over de te bereiken doelen, de daarbij in te zetten middelen en het tijdpad waarin deze doelen bereikt moeten worden.
5. Beleidsuitvoering: Als een plan, programma of beleidsdocument door het bevoegd gezag is goedgekeurd, kan doorgegaan worden met de planuitvoering. In deze fase wordt het plan in de praktijk gebracht en moet de planuitvoering georganiseerd worden.
6. Handhaving: Deze fase heeft tot doel om de kwaliteit van het uitgevoerde beleid te optimaliseren. Dit kan zowel door pro‐actie, het tijdig verstrekken van informatie over het nieuw te voeren beleid, door preventie, het toezicht houden op de uitvoering van de voorschriften, en door repressie, het herstellen van situaties die in strijd zijn met de huidige wet‐ en regelgeving.
7. Beleidsevaluatie (ex post): In tegenstelling tot ex ante evaluatie, waar het optimaliseren van het proces onder de aandacht staat, staat in deze fase beoordeling van het beleid centraal aan de hand van een aantal criteria. Het oordeel wordt geveld tegen de achtergrond van de steeds in ontwikkeling zijnde maatschappij, waarin het planningsproces zich heeft afgespeeld. Er wordt bekeken of, en in welke mate, doelen zijn behaald en met welke inspanning. Na de ex post evaluatie kan besloten worden een herziening van het beleid te starten en het cyclische proces opnieuw op te starten. Het kan echter ook voorkomen dat wordt besloten tot beëindiging van het beleid. Dit is het geval als het beleid niet aan de verwachtingen voldoet, het probleem waarop het beleid zich richtte is opgelost, of omdat de doelstellingen van het beleid overbodig zijn geworden.
Figuur 2.4 toont de verschillende fasen schematisch en maakt inzichtelijk dat het om een cyclisch‐iteratief proces gaat.
Kritiek op het fasenmodel wordt vooral geuit op het feit dat de fasen elkaar in de beleidscyclus niet noodzakelijkerwijs op hoeven te volgen (Hoesel et al., 2005). Er kunnen stappen worden overgeslagen, dan wel naar vorige stappen worden teruggekeerd. Het kan ook voorkomen dat in de praktijk meer dan één relevante beleidscyclus valt te onderscheiden. Problemen kunnen onderwerp zijn van verschillende beleidscycli. Als laatste moet opgemerkt worden dat bij de fasenbenadering ervan wordt uitgegaan dat er één centrale actor is die verantwoordelijk is voor de uitvoering van de gehele cyclus. In de praktijk blijkt men echter te maken te hebben met beleidsnetwerken, waarin sprake is van wederzijdse afhankelijkheid tussen de verschillende actoren.
In dit onderzoek richt ik mij op het planvormingsproces. Grofweg de rechterkant van figuur 2.4. Bij het planvormingsproces wordt onderscheid gemaakt tussen de planvoorbereiding en het planontwerp. Er worden bij de planvoorbereiding drie fasen doorlopen: de probleembeschrijving, een probleemanalyse en het opstellen van het programma van eisen. Ook deze fasen lopen in en door elkaar en ook hier is sprake van een cyclisch‐iteratief proces, er wordt herhaaldelijk teruggekeerd naar een vorige stap. De planvoorbereiding heeft tot doel om de feitelijke situatie binnen het plangebied in kaart te brengen en de sterke en zwakke kenmerken van deze situatie te benoemen. Afgesloten wordt met het opstellen van een programma van eisen, waarbinnen prioriteiten worden gesteld.
Bij het planontwerp worden eerst de doelen geformuleerd. Vervolgens worden mogelijke oplossingsrichtingen in kaart gebracht. Na een ex ante evaluatie zal een voorkeursalternatief worden gekozen, hiermee is het ruimtelijk plan qua ontwerp klaar. Daarna moet het plan nog worden vastgesteld. Dit gebeurt vaak via de formele weg van inspraak en overleg die in de vorige paragraaf uitvoerig is besproken.
Een planvormingsproces is te typeren als een bijzondere vorm van het gehele planningproces, van de gehele beleidscyclus. Het omvat niet de uitvoering en het vervolg van het plan, maar slechts de fasen tot die uitvoering, de planvoorbereiding en het planontwerp. Hierbij wordt gebruik gemaakt van een programma van eisen ter afsluiting van
Probleemidentificatie/ Agendavorming Probleemanalyse Beleidsvoorbereiding Evaluatie ex ante/ Besluitvorming Beleidsuitvoering Handhaving Ex post beleidsevaluatie
de planvoorbereiding. Bij het planontwerp heeft men te maken met een grote politiek‐ bestuurlijke dimensie die (mede) richting geeft aan het ontwerp (Spit en Zoete, 2006).
Publiekparticipatie tijdens het planvormingsproces omvat dus alleen die fasen van de besluitvoering tot aan het definitieve planontwerp. Gezamenlijk wordt gezocht naar een gedeelde probleemdefinitie en een programma van eisen, die vervolgens zullen resulteren in een breed gedragen voorkeursplan. Ik concentreer mij in dit onderzoek alleen op die fasen, omdat hier de mogelijke beïnvloedingsruimte van het publiek het grootst is. Een koppeling kan gemaakt worden met inspraak; er is in deze fase sprake van informele inspraak, omdat slechts dat deel wordt belicht voorafgaand aan de formele vaststelling van een plan. Utopisch kan worden verondersteld, dat bij veel inspanning tijdens deze informele inspraak, de formele inspraak slechts een formaliteit hoeft te zijn. Alle belangen zijn per slot van rekening al uitvoerig opgenomen en meegewogen in de planvoorbereiding en het planontwerp.