Conceptueel model

Om bruikbare informatie te verkrijgen van de drie casestudies is het belangrijk dat de begripsbepaling helder is. Alleen op deze wijze kunnen de resultaten goed met elkaar worden vergeleken en geanalyseerd. Om dit te kunnen doen is het noodzakelijke eerst duidelijkheid te scheppen over het gehele participatieproces en de elementen die dit proces vormgeven.

Uit mijn literatuuronderzoek is gebleken dat een goed publieksparticipatieproces een ‘match’ is van drie componenten, namelijk:

• de situatie

• het doel van het proces • de procesaanpak

In de literatuur worden er diverse aanbevelingen gedaan voor het managen van een interactief besluitvormingsproces. Deze aanbevelingen liggen voor het grootste deel echter redelijkerwijs voor de hand en doen bijna geloven dat een goede communicatie tussen het publiek en het bestuur de inhoud van het proces volledig op de achtergrond kan plaatsen.

De afzonderlijke componenten van mijn onderzoek worden hieronder toegelicht en resulteren uiteindelijk in het conceptuele model, zie figuur 4.1, dat ik gebruik voor de analyse van mijn cases.

Doel van het proces Procesaapak • procesontwerp

• procesuitvoering

Situatie Effect Externe factoren

Randvoorwaarden interactieve aanpak: • Beleidsruimte

• Actoren • Commitment

• Voldoende hulpmiddelen • Geschike problematiek Complexiteit van de situatie:

• Impact • Belangen • Historie • Urgentie • Schaal

Inhoudelijke elementen procesontwerp: • Politiek-bestuurlijke inkadering • Structurering van de inhoudelijke beleidsontwikkeling

• Structurering van interactie • Koppeling formeel en informeel • Procesmanagement

Mogelijke doelen: • Inhoudelijke verrijking

• Realiseren van ambitieuze doelstellingen • Vergroten steun, draagvlak,

uitvoerbaarheid van het plan

Rol van de participant: • Initiatiefnemer

• Samenwerkingspartner • Medebeslisser

• Adviseur beginspraak

+

Situatie

Een situatie wordt complexer naarmate het uiteindelijke besluit een grotere impact heeft, er diverse, soms tegenstrijdige belangen spelen, de urgentie erg groot is, het een lange historie heeft en naarmate de schaal waarop het besluit invloed heeft toeneemt. De complexiteit van de situatie bepaalt in grote mate of er gekozen kan worden voor een interactieve aanpak. Over het algemeen kan gesteld worden, hoe complexer de situatie, hoe lastiger het is om een interactief besluitvormingsproces te realiseren. Het is daarom ook noodzakelijk een goede situatieanalyse te doen, voordat met het proces gestart kan worden ter beantwoording van de vraag of een interactief proces haalbaar is en op welke wijze.

Als aan de volgende randvoorwaarden vanuit de planningsomgeving van het vraagstuk wordt voldaan, kan een publieksparticipatieproces kans van slagen hebben:

• Beleidsruimte: waarover kan het publiek praten, wat valt er nog te kiezen? Deze moet voldoende aanwezig zijn, wil een participatieproces meerwaarde hebben. • Actoren: voorafgaand aan het proces moet duidelijk zijn wie aan het proces gaan

deelnemen en wat hun rol hierin gaat zijn. Een actoren analyse kan uitkomst bieden om de actoren in kaart te brengen. Bereidheid van de relevante actoren bepaalt ook of het proces goed verloopt. Het bestuur moet zich goed realiseren wie de relevante actoren zijn en hoe representatief zij zijn.

• Commitment: de bestuurder moet zich willen committeren ten aanzien van het proces en bereid zijn de uitkomsten van het proces te gebruiken bij zijn belangenafwegingen. Zo wordt voorkomen dat bij het publiek valse verwachtingen worden gewekt en het proces een negatief einde krijgt.

• Voldoende hulpmiddelen: er moet voldoende tijd, geld en mankracht beschikbaar zijn om een participatieproces te organiseren.

• Geschikte problematiek: heeft betrekking op de complexiteit van de inhoud van het proces wat hiervoor al ter sprake is gekomen. De complexiteit moet beheersbaar zijn wil een participatieproces kans van slagen hebben.

Als aan een of meerdere van deze voorwaarden niet, of in beperkte mate, wordt voldaan, biedt een interactief besluitvormingsproces geen uitkomst. Voorts biedt dat het feit dat een situatie zich volgens deze voorwaarden leent voor een interactieve aanpak, geen garantie voor daadwerkelijk uitvoeren van een proces. Het blijft de uiteindelijke keuze van de bestuurders om voor een dergelijke aanpak te kiezen. Met name de bereidheid van de bestuurder om te accepteren dat het publiek meer inbreng heeft in het uiteindelijke plan en daadwerkelijk iets met die inbreng te doen, is een cruciale factor voor het wel of niet slagen van een participatieproces.

Doel van het proces

Een participatieproces moet een meerwaarde opleveren voor de bestuurders. Degene die een participatieproces start, vaak een overheidslaag, moet zich goed realiseren wat zij met het proces wil bereiken. Mogelijke doelen en meerwaarde van een participatieproces kunnen onder andere zijn inhoudelijke verrijking, steun of draagvlak creëren en het

realiseren van ambitieuzere doelstellingen. De doelen zijn grofweg in te delen in twee categorieën, inhoudelijke meerwaarde en procesmatige meerwaarde. Opgepast moet worden dat men niet een proces start, om de enkele reden dat het een nieuwe populaire aanpak is. Met het idee van 'als het bij een ander werkt, zou het hier ook wel werken'.

Procesaanpak

De procesaanpak kan opgesplitst worden in het ontwerp en de procesuitvoering. Het procesontwerp is het plan van aanpak voor het participatieproces en wordt gemaakt voordat met het proces gestart wordt. Het is gebaseerd op de situatiekenmerken die op dat moment van toepassing zijn.

Uit de literatuur is gebleken dat de volgende vijf elementen in een ontwerp moeten zijn opgenomen:

• Politiek‐bestuurlijke inkadering: de invloed van het participatieproces op de besluitvorming.

• Structurering van de inhoudelijke beleidsontwikkeling: de randvoorwaarden waarbinnen het uiteindelijke plan moet liggen.

• Structurering van de interactie: de planning van het werkelijke participatieproces. • Koppeling formeel en informeel: de koppeling van de beslismomenten voor de

bestuurders met de participatiemomenten.

• Procesmanagement: de organisatie van het gehele proces.

Een belangrijk onderdeel van het procesontwerp is de keuze voor de rol van het publiek, de participatievorm. Hierdoor wordt in grote mate ook bepaald hoe de interactie tussen het publiek en de bestuurders vorm krijgt. Deze rol moet heel scherp zijn om teleurstellingen bij het publiek te voorkomen.

De uitvoering van het proces heeft betrekking op het feitelijk handelen. Heeft men zich aan het ontwerp gehouden? Heeft men te maken gehad met een wisselende planningsomgeving en is het ontwerp tussendoor hierop aangepast? Wat ging er goed en wat minder in het proces? Was dit te wijten aan het ontwerp of externe factoren?

Het conceptueel model maakt inzichtelijk dat de procesaanpak direct wordt beïnvloed door de situatie van het vraagstuk en het doel van het proces. Tussen de situatie en het doel van het proces bestaat een wisselwerking. Als het doel van het proces bijvoorbeeld inhoudelijke verrijking is, maar de actoren met kennis zijn niet bereid deel te nemen aan het proces, kan dit worden aangemerkt als een beperkende factor. De situatie bepaalt dus niet enkel de invulling van de procesaanpak, maar is ook een beperkende factor voor het doel van het proces. Vele doelen zijn echter wel verenigbaar met een bepaalde situatie.

Voor een groot deel wordt het effect van de procesaanpak bepaald door de uitvoering van het ontwerp. Er zijn echter altijd externe factoren denkbaar, die men in het ontwerp van te voren niet kan voorzien en het uiteindelijke effect kunnen beïnvloeden. In mijn onderzoek zal ik het effect van de procesaanpak deels buiten beschouwing laten, omdat dit erg moeilijk meetbaar is en een aparte studie vergt. Het is lastig te zeggen of een besluit echt 'beter' is

geworden door het participatieproces. Wel wil ik bij de analyse van mijn cases kijken of de doelstellingen die men vooraf bij het proces had, zijn gerealiseerd. Al is ook dit geen eenvoudige opgave, omdat niet te achterhalen is wat de invulling van een plan zou zijn geweest zonder een participatieproces. Wat het ook lastig maakt, is het feit dat het percepties van actoren zijn die per definitie subjectief zijn. Ik zal daarom zoveel mogelijke betrokken actoren vragen naar hun bevindingen over het doelbereik. Door het beoordelen van het effect van het participatieproces kan een terugkoppeling worden gemaakt naar het voorafgestelde doel.

In mijn cases neem ik de procesaanpak als uitgangspunt met de vraag waarop bepaalde keuzes voor het procesontwerp en de procesuitvoering zijn gebaseerd. Ik analyseer deze keuzes aan de hand van de uitgewerkte concepten situatie en doel, zoals hierboven is aangeven. De analyse van de casestudies heeft een heldere opzet, waarin de elementen die in de literatuur naar voren kwamen herkenbaar zijn. Ook zal ik toetsen of de elementen die in de literatuur naar voren kwamen voor een procesontwerp hierin aanwezig zijn. Naast het ontwerp besteed ik ook aandacht aan de procesuitvoering. Het streven is om bloot te leggen wat zwakke en juist sterke punten zijn van zowel het procesontwerp als de procesuitvoering. Het uiteindelijk doel van dit onderzoek is het bieden van handvatten waardoor de keuze voor een procesaanpak wordt vereenvoudigd op basis van situatiekenmerken. Dit heeft dus zowel betrekking op het procesontwerp als aanbevelingen voor de procesuitvoering. Gezamenlijk zorgen zij voor een aanpak op maat.

4.4 Conclusie

Dit onderzoek richt zich aan de ene kant op de situatiekenmerken en het doel van het proces en aan de andere kant het gekozen procesontwerp. Door middel van drie casestudies zal onderzocht worden hoe situatie, doel en aanpak aan elkaar zijn te koppelen. Ik wil hierin verder gaan dan waar op dit moment in de literatuur sprake van is. Daarin wordt veel aandacht besteed aan het managen van het participatieproces en worden algemene vuistregels voor een dergelijk proces gepresenteerd. Er worden echter geen concrete uitspraken gedaan over de inhoud van een situatie in relatie tot de aanpak. Ook worden er wel aanbevelingen gedaan waarmee de situatie en bijbehorende aanpak kunnen worden doordacht, maar worden er geen concrete aanpakken gepresenteerd. In het vervolg van dit onderzoek geef ik nadere invulling aan het begrip 'passende publieksparticipatie' en wil ik uiteindelijk een handreiking ontwikkelen waarmee situatie, doel en aanpak wél tot een concrete procesontwerp leiden.

In document Een proces op maat (pagina 59-64)