4.3.1 Behoud van de eind-tot-eind kwaliteit van de diensten.
De huidige interconnectie-overeenkomsten zijn private overeenkomsten die marktpartijen sluiten met KPN voor de levering en exploitatie van interconnectie diensten. De voorliggende Modelovereenkomst van de RIO KPN 2000.1.1., is een wederzijdse inspanningsverbintenis voor de levering en exploitatie van interconnectiediensten. Alleen voor het onderdeel planning (prognoses) van de te leveren capa-citeit zijn geldelijke sancties voorzien, wanneer marktpartijen buiten de bandbreedte van hun prog-noses bestellen bij KPN.
In de Modelovereenkomst van RIO KPN 2000.1.1. is in artikel 2 Onderwerp geformuleerd dat partijen overeen komen de Telco Infrastructuur en de KPN infrastructuur (bij handhaving van de termen) te koppelen en gekoppeld te houden teneinde Verkeersafwikkeling mogelijk te maken. Artikel 6.1 lid 1 van de TW verplicht echter partijen om hun telecommunicatienetwerken te koppelen en gekoppeld te houden teneinde Verkeersafwikkeling te verzekeren. De wetgever heeft hiermede tot uitdrukking ge-bracht dat er sprake is van een interconnectieverplichting, d.w.z. dat de Overeenkomst er niet slechts op is gericht om interconnectie "mogelijk te maken". Tenzij ontheffing is verleend (wat tot op heden niet is gebeurd), geldt voor de aangesloten gebruikers dat zij in alle gevallen erop mogen rekenen dat zij over en weer met elkaar kunnen communiceren.
Voor de marktpartijen gaat het bij interconnectie om kritische diensten, waarvan hun eigen dienst-verlening afhankelijk is. Omdat verreweg de meeste gebruikers eindgebruikers zijn van KPN, zijn de marktpartijen voor hun dienstverlening aan consumenten gedwongen gebruik te maken van intercon-nectie- en bijzondere toegangsdiensten van KPN. De marktpartijen hebben geen of nauwelijks alter-natief voor de dienstverlening van KPN.
Het college is geconfronteerd met klachten en geschillen over het tekortschieten van de interconnec-tiedienstverlening van KPN. Aan de verplichting van art. 6.1 van de TW dat eindgebruikers over een weer met elkaar moeten kunnen communiceren wordt niet voldaan, ondanks de goede bedoelingen en inspanningen die KPN zegt zich te getroosten. Ook Telco’s dienen zich actief te gedragen om de interconnectie te verzekeren.
In het bedrijfsleven is het echter gebruikelijk de dienstverlening voor kritische processen (bijvoor-beeld het uitbesteden van automatisering en telecommunicatie) te regelen via Service Niveau Over-eenkomsten (verder SNO te noemen), in het Engels Service Level Agreements. Ook KPN sluit SNO’s voor haar dienstverlening in de groot-zakelijke retail-markt.
Goed geformuleerde SNO’s helpen marktpartijen om controle te krijgen op de beschikbaarheid van het dienstenpakket, dat door KPN geleverd wordt en waarvan hun eigen dienstverlening afhankelijk is. Een SNO formaliseert de afspraken tussen de marktpartijen en KPN op een scherpere manier dan nu
voorzien is in de RIA. De SNO legt de rechten op de afname van de diensten en plichten om te leveren vast in de vorm van een resultaatsverbintenis, met controleerbare en meetbare grootheden over het niveau van de dienstverlening (in casu levering en exploitatie van interconnectie diensten), de Qua-lity of Service of Service Niveau. Vervolgens wordt bijgehouden en gerapporteerd of er ook daadwer-kelijk het Service Niveau van de Diensten wordt geleverd dat is afgesproken. Daarbij zijn sancties opgenomen bij het niet nakomen van het afgesproken Service Niveau van de dienstverlening in de vorm van boeteclausules.
Het opnemen van een gegarandeerd minimum kwaliteitsniveau in de dienstverlening van KPN volgens het SNO-model, strookt met het opnemen van verplichtingen welke voortvloeien uit artikel 6.1 van de TW.
Het college vindt een bevestiging hiervan in een tweetal recent gepubliceerde rapporten van de Euro-pese Commissie. In “the Fifth report on the implementation of the telecommunications regulatory package”31 gaat de Commissie in op het belang van interconnectie. De Commissie overweegt dienaan-gaande dat interconnectievoorzieningen “are of crucial importance to the emergence of a competitive European competition market”.
In dat verband stelt de Commissie zich in vervolg op het rapport van 17 september 1999 inzake toe-gang tot netwerken32 op het standpunt dat netwerkaanbieders met aanmerkelijke marktmacht (zoals KPN) verantwoordelijk zijn voor de “upkeep, maintenance and integrity” van het netwerk. Het gaat hier -mede gezien het belang van interconnectie voor het realiseren van marktwerking- om een alge-mene verantwoordelijkheid, die ten opzichte van de gehele markt werkt. De genoemde overwegingen uit beide rapporten ondersteunen de opvatting van het college een gegarandeerd minimum kwali-teitsniveau in de RIA op te nemen.
Het opnemen van een gegarandeerd minimum kwaliteitsniveau in de dienstverlening van KPN in de RIA vindt zijn begrenzing in wat redelijkerwijs van KPN als minimum verplichting kan worden ver-langd. Het college zal dit per specifieke voorwaarde in de navolgende paragrafen beoordelen. Om de interconnectie verplichting van art. 6.1 van de TW te verzekeren is het college van oordeel dat de exploitatie en de levering van de interconnectie diensten die vermeld worden in de RIA van KPN aan expliciete minimum kwaliteits/service niveau’s dienen te voldoen.
In eerste instantie mogen deze door KPN gestelde kwaliteitsniveaus niet lager zijn dan de niveaus die KPN voor zichzelf of voor haar eigen dochterondernemingen hanteert.
Hiernaast moeten er in de RIA van KPN tevens bepalingen worden opgenomen waaruit blijkt op welke wijze KPN voornemens is deze minimum kwaliteitsniveaus te garanderen, daarover te rapporteren alsmede welke sancties gelden bij niet-nakoming van de gestelde serviceniveaus. Naar het oordeel van het college dient de RIA door KPN te worden omgevormd van een aanbod voor een inspannings-verbintenis tot een aanbod voor een resultaatsinspannings-verbintenis.
Het gaat er bij de beoordeling door het college met betrekking tot de RIA nadrukkelijk niet om de middelen/vorm aan KPN voor te schrijven, echter wel om te komen tot procedures die recht doen aan de wet- en regelgeving. Het staat KPN dan ook vrij op welke wijze zij invulling geeft aan het besluit
31 Rapport van 11 november
32 Rapport “Information Society DG, explanatory note, access to fixed and mobile networkinfrastructures by operators designated as having significant marketpower, 17 september 1999.
van het college om een minimum kwaliteitsniveau voor het interconnectie dienstverlening te garan-deren.
Mocht echter KPN onverhoopt geen of onvoldoende invulling aan het concept besluit geven, dan zal het college in zijn definitieve besluit constateren dat er een strijdigheid is met het bepaalde bij of krachtens de TW en zich bij de mededeling van de onderdelen welke wijziging behoeven voor wat betreft de invulling van de minimum kwaliteitsniveau verplichting in de RIA baseren op het SNO-model.
4.3.2 Procedures voor het prognosticeren, bestellen en leveren van diensten.
De huidige procedures voor het prognosticeren, bestellen en leveren van KPN voor (uitbreiding van) interconnectie-capaciteit werken op dit moment onvoldoende. De procedures lijken er mede de oor-zaak van dat er sprake is van schaarste. Het is dan ook niet vreemd dat met betrekking tot de aanpak van de schaarste aan interconnectie-verbindingen door het college bijzondere aandacht is voor de vigerende prognose-, bestel- en leveringsprocedures. Daarbij wordt bijvoorbeeld gedacht aan een vereenvoudiging van de prognose- bestel- en leverprocedure binnen een op te nemen resultaatsaan-bod.
De huidige prognosemethodiek is geschikt voor redelijk stabiele markten, maar niet bruikbaar in dy-namische markten, zoals de Internet toegangsmarkt met veel nieuwe toetreders, snelle groeiers en leveranciers van nieuwe diensten. De huidige procedure voor het prognosticeren werpt drempels op voor nieuwe marktpartijen. Het college is niet aannemelijk gemaakt dat deze drempels noodzakelijk, onvermijdelijk en daardoor redelijk zouden kunnen zijn. Daarenboven bevat de methodiek sancties voor marktpartijen bij afwijking van de procedure, waar geen sancties voor KPN bij in gebreke blijven van levering tegenover staan.
Het huidige prognose-, bestel- en leveringsproces werkt volgens een trechtermodel. Het model zorgt ervoor dat partijen met betrekking tot hun bestellingen minder kunnen afwijken ten opzichte van de beginprognose, naarmate de kwartalen verstrijken. Partijen dienen momenteel 5 kwartalen van tevo-ren hun bestellingen aan KPN door te geven. In de voorliggende RIA is de prognosetermijn zelfs ver-lengd naar 8 kwartalen. KPN heeft gekozen voor een ordergebonden opzet van het leveringsproces voor interconnectie verbindingen. Achterliggende reden is het gegeven dat partijen volgens KPN re-kening dienen te houden met de bedrijfsvoering van KPN en zodoende schuift KPN de langste levertij-den van haar toeleveranciers door naar de Telco’s.
Het argument dat er rekening dient te worden gehouden met de bedrijfsvoering van KPN, hetgeen het college tot op zekere hoogte redelijk acht, betekent zeker niet dat de huidige bestelprocedures geen aanpassing zouden behoeven. Het college acht het niet redelijk dat KPN de langste levertijden van toeleveranciers zonder meer doorschuift naar andere marktpartijen.
De procedures moeten dusdanig zijn ingericht dat deze procedures redelijk zijn en minimaal de marktgroei kunnen volgen. Soortgelijke procedures zijn heel gangbaar in de sector.
Het college heeft onlangs bevorderd dat marktpartijen het initiatief hebben genomen voor onderhan-delingen over aanpassingen van de vorm en inhoud van de procedures voor prognosticeren, bestellen en leveren van nieuwe en/of uitbreidingen van interconnectie capaciteit.
Zoals in de inleiding van dit document is aangegeven, geeft het college thans zijn oordeel in de vorm van een concept besluit. Hierin staan onder andere uitgangspunten waaraan het college de procedu-res voor het prognosticeren, bestellen en leveren van nieuwe en/of uitbreidingen van interconnectie capaciteit zal toetsen.
Het college is van oordeel dat uitgangspunt moet zijn dat de procedures voor het prognosticeren, bestellen en leveren op zichzelf geen beperkingen mogen vormen voor interconnectie. Dit op grond van het dienen te voldoen aan de interconnectie verplichting van art. 6.1 van de TW.
Daarbij mag volgens het college worden aangenomen dat KPN zich heeft kunnen realiseren- en daar-voor ook genoeg tijd heeft gehad- dat met name in de aanvangsfase van de liberalisering van de markt er een grote vraag naar interconnectie zou zijn.
Indien KPN zodanig lange prognosetermijnen (kwartalen) hanteert, dat marktpartijen - gezien de snelle ontwikkelingen op de markt – de facto geen reële prognose kunnen maken en zij daardoor (steeds) niet voldoende capaciteit krijgen geleverd, voldoet KPN naar het oordeel van het college niet aan artikel 6.1 van de TW.
In die zin is het college van oordeel dat hij op grond van art. 6.7, derde lid en art. 6.1 van de TW bevoegd is om in het uiterste geval in de procedures voor het prognosticeren, bestellen en leveren van KPN bepalingen op te nemen die deze beperkingen (zo veel als mogelijk) wegnemen, en om re-delijke prognosetermijnen vast te stellen.
De interconnectiecapaciteit van KPN dient in principe toereikend te zijn om ook de groei van het verkeer op te kunnen vangen; alleen dan kunnen (nieuwe) toetreders aan eindgebruikers een vol-waardige betrouwbare dienst leveren. De procedures voor het prognosticeren, bestellen en leveren van nieuwe en/of uitbreidingen van interconnectie-capaciteit spelen hierin een belangrijke rol. De procedures moeten dusdanig zijn ingericht dat deze procedures minimaal de redelijkerwijs te ver-wachten marktgroei als graadmeter nemen voor het vaststellen van prognoseperioden. Dat betekent dat wanneer de huidige marktgroei (veel) sneller gaat dan door marktpartijen redelijkerwijs kan wor-den voorzien in de door KPN gehanteerde prognoseperiowor-den, aanpassing van die periowor-den is geï ndi-ceerd.
Andersom zou moeten gelden dat wanneer een prognose is gemaakt voor een termijn die overeen-komt met een redelijkerwijs te verwachten marktgroei, doch die marktgroei onvoorzien exponentieel blijkt te stijgen, KPN de desbetreffende marktpartij niettemin aan de prognose mag houden.
Het aanpassen van prognoseperioden kan volgens het college op twee manieren geschieden: ofwel door de huidige periodes in te korten, ofwel door te bepalen dat marktpartijen gedurende deze perio-des hun prognose nog mogen bijstellen (buiten bandbreedte genoemd). De voorkeur van het college gaat uit naar eerstgenoemde optie omdat daarmee op voorhand alle partijen (ook KPN) de meeste zekerheid wordt geboden.
De mogelijkheid om gedurende de prognoseperioden de prognose te kunnen aanpassen is op papier wellicht een goede oplossing maar in de praktijk zal telkens van de omstandigheden van het geval afhangen of KPN gehouden is te interconnecteren.
• een bepaald minimum kwaliteitsniveau voor de exploitatie en levering van de diensten wordt gegarandeerd;
• kan worden voldaan aan bestelde interconnectie capaciteit;
• redelijke levertijden van toepassing zijn.
Het college is tevens van oordeel dat KPN de prognosemethodiek dient te vereenvoudigen en de prognoseperiode te verkorten en toe te snijden op de samenhang tussen de verschillende dienstcate-gorieë n.
4.3.3 Additionele bestelling/levering/spoedprocedure.
Door de groei van de markt in combinatie met de starheid van de huidige prognose-, bestel- en leve-ringsprocedures ontstaat er bij partijen een blijvende behoefte geregeld extra bestellingen bij KPN te plaatsen.
Volgens het college zou het aanbevelenswaardig zijn als met een flexibeler leveringsproces de boven-beschreven blijvende behoefte zou kunnen afnemen en in ieder geval in voor KPN en marktpartijen voorspelbaarder banen geleid zou kunnen worden.
Volgens het college zou het dienstig zijn indien KPN het huidige proces uit zou breiden met een spoedprocedure voor levering van niet geprognosticeerde capaciteit (oftewel capaciteit buiten de bandbreedte). Dit op grond van de dynamiek van de telecommarkt en de daarom noodzakelijke flexi-biliteit om te kunnen voldoen aan de verplichting (art. 6.1 van de TW) tot interconnectie. Deze spoedprocedure zou ook snellere doorlooptijden voor testen van capaciteitsuitbreidingen op bestaan-de PoP’s moeten omvatten. Een spoedprocedure zal scherpere prognoses bevorbestaan-deren en kunnen voor-komen dat partijen teveel prognosticeren.
Het college beveelt KPN aan om de mogelijkheden van een spoedprocedure te onderzoeken en even-tueel op te nemen in de RIA.
4.3.4 Voorraadvorming.
Op dit moment is het leveringsproces van KPN geheel gebaseerd op orders, welke dan nog binnen de bandbreedte van de bestelprocedures dienen te vallen.
Gebleken is dat het huidige bestelproces niet aansluit op de ontwikkelingen en de groei van de tele-commarkt. Vooral internetverkeer veroorzaakt een enorme behoefte aan capaciteitsuitbreiding. Volgens het college zou het aanbevelenswaardig zijn indien KPN hierop anticipeert door het vormen van een zekere minimale voorraad. De voordelen welke het aanhouden van een minimale voorraad met zich meebrengen zijn het snel kunnen leveren van capaciteit, ook indien het additionele capaci-teit betreft.
Onder het aanhouden van een minimale voorraad verstaat het college dat KPN ervoor zorg draagt dat er ‘reservepotten’ aan capaciteit aanwezig zijn (centralecapaciteit, poortcapaciteit, transmissiecapa-citeit, menscapatransmissiecapa-citeit, testcapaciteit).
Het college beveelt KPN aan om de mogelijkheden van en voorwaarden voor het aanhouden van een voorraad te onderzoeken en eventueel op te nemen in de RIA.
4.3.5 Overbestellingen.
KPN heeft meermalen te kennen gegeven dat de schaarsteproblematiek, voor zover aanwezig, mede veroorzaakt wordt door verkeerd prognosticeren/bestellen of buiten bandbreedte bestellen van Tel-co’s. Er zou onder andere regelmatig sprake zijn van overbestellingen en hiermee overinvestering voor KPN doordat diverse Telco’s voor een en dezelfde klantbehoefte een veelvoud van deze behoefte door de diverse Telco’s tezamen besteld wordt.
Vooraf merkt het college op dat in een zo snel groeiende markt op een bepaald moment aanwezige overcapaciteit binnen relatief korte tijd daadwerkelijk gebruikt zal worden. Het financië le risico dient in dit licht te worden bezien, zodat het gewicht dat aan bestrijding van dit risico wordt toegekend niet zeer groot behoeft te zijn.
Op KPN rust een interconnectieplicht en daarmee hangt samen een verantwoordelijkheid voor het netwerk. Die plicht en verantwoordelijkheid reiken naar het oordeel van het college niet zo ver dat wanneer in de huidige situatie van ondercapaciteit bij KPN de ene marktpartij één of meerdere over-bestellingen doet die door KPN worden gehonoreerd, een andere marktpartij KPN kan tegenwerpen onvoldoende capaciteit ter beschikking te stellen.
Het college is van oordeel dat op grond van de verantwoordelijkheid die KPN voor het netwerk heeft en met het oog om aan de interconnectieplicht te kunnen voldoen in lijn met artikel 6.1 en 6.7 van de TW in de SNO regels gesteld kunnen worden om in een situatie van ondercapaciteit bij KPN overbe-stellingen tegen te gaan.
Het opnemen van deze regels binnen de RIA draagt er volgens het college zorg voor dat de Telco’s, indien zij onvoldoende nauwkeurig omspringen met de procedures voor prognosticeren, bestellen en leveren, door middel van sancties en/of betaling ontmoedigd worden hiermee door te gaan. Het is immers een normaal ondernemersrisico dat "een grote klant" uiteindelijk voor een andere onderne-ming kiest en dat een marktpartij een dergelijk risico overweegt bij de beoordeling of bij KPN een bestelling moet worden gedaan. Bovendien behoeft het financiële risico niet groot te zijn in een situ-atie van ondercapaciteit in de markt.
Naar het oordeel van het college dient in de RIA een bepaling te worden opgenomen die met zoveel woorden inhoudt dat in een situatie van ondercapaciteit bij KPN, nadat capaciteit is besteld en deze capaciteit niet wordt afgenomen of niet boven een bepaald minimumniveau wordt gebruikt, ook de Telco een afgesproken gedeelte van de kosten draagt. Dit kan worden bereikt door achteraf in een afgesproken tijdvak via de Service Niveau metingen vast te stellen, dat het gebruik van de bestelde capaciteit onder het vastgestelde minimumniveau ligt.
4.3.6 Interoperabiliteitstesten.
Naar het oordeel van het college dient in de RIA te worden neergelegd (althans zo mogelijk) welke testprocedure met welke termijnen van toepassing is op de technische specificaties. Een en ander ten-einde ook in dit opzicht een minimum serviceniveau voor leveringen van diensten te kunnen
garande-ren. Uiteraard geldt ook hier weer dat de RIA de KPN-dienstverlening bevat en geen bepalingen kan bevatten omtrent de Telco-dienstverlening.
Het gaat hier om het opnemen in de RIA van de normale testprocedure van diensten binnen het leve-ringsproces. Belangrijk is volgens het college transparantie van het proces. Er dient bijvoorbeeld omschreven te zijn wat er gebeurt indien een geplande datum niet doorgaat (hoe flexibel is het pro-ces), en wat de gevolgen zijn als een van de partijen zijn afspraken niet nakomt.
4.3.7 Operationeel overleg.
In hoofdstuk 3 van dit concept-besluit heeft het college de beleidslijn vastgelegd over de verhouding tussen RIA, overige juridische voorwaarden, Telco diensten en interconnectie overeenkomsten. Op grond hiervan zijn naar het oordeel van het college bepalingen over (operationeel) overleg over de in de RIA opgenomen voorwaarden onlosmakelijk verbonden met die voorwaarden en dus onder-deel van de RIA.
(Operationeel) overleg dat betrekking heeft op bijvoorbeeld voorgenomen wijzigingen van de RIA (de daarin opgenomen diensten, tarieven en voorwaarden), dan wel overleg dat betrekking heeft op de bereikte service niveau normen, maakt dus naar het oordeel van het college deel uit van de RIA. Andersoortig overleg (zoals ook het overleg met betrekking tot de Telco-dienstverlening, die evenmin in de RIA is opgenomen) dient duidelijk van het RIA-overleg onderscheiden te worden en zou alsdan in de te sluiten overeenkomsten kunnen worden opgenomen. Een verplichting tot opname in de RIA of tot verwijzing ten aanzien van al het overleg naar de RIA - derhalve ook wat betreft de Telco-dienstverlening - beperkt de vrijheid die de Telco's zouden moeten hebben op dit punt te zeer.