2.3.1 Behoud van de eind-tot-eind kwaliteit van de diensten
Interconnectie-overeenkomsten zijn private overeenkomsten die aanbieders sluiten met in casu KPN voor de levering en exploitatie van interconnectie diensten. De voorliggende Modelovereenkomst van de RIO KPN 2000.1.1. houdt een wederzijdse inspanningsverbintenis in voor de levering en
exploitatie van interconnectiediensten. Alleen bij het onderdeel planning (prognoses) van de te leveren capaciteit is (eenzijdig) in geldelijke sancties voorzien, namelijk voor het geval aanbieders buiten de bandbreedte van hun prognoses bestellen bij KPN.
Artikel 6.1, lid 1 van de Tw draagt aan de daarin bedoelde aanbieders echter op zorg te dragen voor interconnectie van hun telecommunicatienetwerken teneinde te verzekeren dat de daarop
aangesloten gebruikers over en weer met elkaar kunnen communiceren. De wetgever heeft hiermee tot uitdrukking gebracht dat er sprake is van een verplichting van partijen om hun netwerken te koppelen en gekoppeld te houden teneinde verkeersafwikkeling ten behoeve van eindgebruikers te garanderen en niet slechts om dit mogelijk te maken. Voor de aanbieders gaat het bij interconnectie om kritische diensten, waarvan hun eigen dienstverlening afhankelijk is. Omdat verreweg de meeste gebruikers eindgebruikers zijn van KPN, zijn de overige aanbieders voor hun dienstverlening aan consumenten en andere gebruikers afhankelijk van interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten van KPN. Voor deze dienstverlening van KPN zijn geen of nauwelijks alternatieven.
Het college is sinds 1998 in toenemende mate geconfronteerd met klachten en geschillen over het tekortschieten van de interconnectiedienstverlening van KPN. Dat betekent dat aan de verplichting
27 van artikel 6.1 van de Tw om zeker te stellen dat eindgebruikers over een weer met elkaar kunnen communiceren, op gebrekkige wijze wordt voldaan, ondanks de inspanningen die KPN zegt zich te getroosten. Ook de Telco's dienen zich overigens actief en constructief op te stellen ten behoeve van het tot stand brengen van de benodigde interconnectie.
In het bedrijfsleven is het gebruikelijk de dienstverlening voor kritische processen (bijvoorbeeld het uitbesteden van automatisering en telecommunicatie) te regelen via Service Niveau Overeenkomsten (verder SNO te noemen). Ook KPN sluit SNO’s voor haar dienstverlening in de groot-zakelijke retail-markt. Goed geformuleerde SNO’s helpen andere aanbieders om controle te krijgen op de
beschikbaarheid van het dienstenpakket, dat door KPN geleverd wordt en waarvan hun eigen
dienstverlening afhankelijk is. Een SNO formaliseert de onderlinge afspraken op een scherpere manier dan nu voorzien is in de RIA. De SNO legt de rechten op de afname van de diensten en plichten om te leveren vast in de vorm van een resultaatsverbintenis, met een in controleerbare en meetbare grootheden uitgedrukt niveau van de dienstverlening (in casu levering en exploitatie van interconnectie diensten), de Quality of Service ofwel het Service Niveau. Vervolgens wordt bijgehouden en gerapporteerd of ook daadwerkelijk het Service Niveau van de diensten wordt geleverd dat is afgesproken. Daarbij zijn sancties opgenomen bij het niet nakomen van het afgesproken Service Niveau van de dienstverlening in de vorm van boeteclausules.
Het opnemen in de RIA van een gegarandeerd minimum kwaliteitsniveau in de dienstverlening van KPN volgens het SNO-model, strookt naar het oordeel van het college met verplichtingen die voor KPN voortvloeien uit artikel 6.1 van de Tw alsmede de verplichtingen die voor KPN gelden uit hoofde van haar positie als partij met aanmerkelijke marktmacht.
Het college vindt hiervoor ondersteuning in een tweetal recent gepubliceerde rapporten van de Europese Commissie. In “the Fifth report on the implementation of the telecommunications regulatory package”35 gaat de Commissie in op het belang van interconnectie. De Commissie overweegt dienaangaande dat interconnectievoorzieningen “are of crucial importance to the
emergence of a competitive European competition market”. Verder stelt de Commissie zich in vervolg op bovengenoemd rapport van 17 september 1999 inzake toegang tot netwerken36 op het standpunt dat netwerkaanbieders met aanmerkelijke marktmacht (zoals KPN) verantwoordelijk zijn voor de “upkeep, maintenance and integrity” van het netwerk. Het gaat hier -mede gezien het belang van interconnectie voor het realiseren van marktwerking- om een algemene verantwoordelijkheid, die ten opzichte van de gehele markt werkt. De genoemde overwegingen uit beide rapporten ondersteunen de opvatting van het college dat deze verantwoordelijkheid als een gegarandeerd minimum
kwaliteitsniveau in de RIA dient te worden opgenomen.
Het college is van oordeel dat de interconnectieverplichting van artikel 6.1 in de Tw mede inhoudt dat de exploitatie en de levering van de interconnectiediensten die vermeld worden in de RIA van KPN aan expliciete minimum kwaliteits/service niveau’s dienen te voldoen. In beginsel zullen deze door KPN vastgestelde kwaliteitsniveaus niet lager mogen zijn dan de niveaus die KPN voor zichzelf of voor haar eigen dochterondernemingen hanteert.
Tevens moeten er in de RIA van KPN bepalingen worden opgenomen waaruit blijkt op welke wijze KPN voornemens is deze minimum kwaliteitsniveaus te garanderen en daarover te rapporteren, alsmede welke sancties gelden bij niet-nakoming van de gestelde serviceniveaus. Een belangrijk voorbeeld is
35 Rapport van 11 november 1999.
36 Rapport “Information Society DG, explanatory note, access to fixed and mobile networkinfrastructures by operators designated as having significant marketpower, 17 september 1999.
naar het oordeel van het college de sanctie op niet-levering. KPN heeft een wettelijke leverplicht. Naar het oordeel van het college dient de RIA dan ook door KPN te worden gewijzigd van een aanbod voor een inspanningsverbintenis tot een aanbod voor een resultaatsverbintenis.
Het gaat er bij de beoordeling door het college met betrekking tot de RIA nadrukkelijk niet om de middelen/vorm aan KPN voor te schrijven, echter wel om te komen tot procedures die recht doen aan de voor KPN uit de wet- en regelgeving voortvloeiende verplichtingen. Het staat KPN dan ook vrij te bepalen op welke wijze zij invulling geeft aan het besluit van het college om een minimum
kwaliteitsniveau voor interconnectiedienstverlening te garanderen. Het in de RIA opnemen van garanties met betrekking tot de dienstverlening van KPN vindt voorts een begrenzing in wat redelijkerwijs van KPN als minimumverplichting kan worden verlangd. Het college zal dit per specifieke voorwaarde in de navolgende paragrafen beoordelen.
Indien KPN geen of onvoldoende invulling aan het vorenstaande oordeel van het college geeft, zal er naar de mening van het college sprake zijn van strijdigheid met het bepaalde bij of krachtens de Tw en zal het college zich bij de mededeling van de onderdelen die wijziging behoeven wat betreft de minimum kwaliteitsniveau verplichting in de RIA baseren op het SNO-model.
Samengevat is het college van oordeel dat KPN in zijn RIA expliciete minimum kwaliteits/service niveau’s voor de exploitatie en de levering van de interconnectiediensten dient op te nemen, alsmede op welke wijze KPN deze minimum kwaliteitsniveaus garandeert en erover rapporteert en ten slotte welke sancties gelden bij niet-nakoming van de gestelde serviceniveaus. De door KPN vastgestelde kwaliteitsniveaus mogen niet lager zijn dan de niveaus die KPN voor zichzelf of voor haar eigen dochterondernemingen hanteert, tenzij aanbieders daar zelf uitdrukkelijk om vragen.
2.3.2 Procedures voor het prognosticeren, bestellen en leveren van diensten
De op dit moment vigerende procedures voor het prognosticeren, bestellen en leveren van KPN voor (uitbreiding van) interconnectiecapaciteit werken onbevredigend voor alle partijen. De procedures lijken er mede de oorzaak van dat er sprake is van schaarste. Het is dan ook niet vreemd dat met betrekking tot de aanpak van de schaarste aan interconnectieverbindingen door het college bijzondere aandacht is ontstaan voor de verbetering van de prognose-, bestel- en
leveringsprocedures. Daarbij wordt bijvoorbeeld gedacht aan een vereenvoudiging van de prognose-bestel- en leverprocedure binnen een op te nemen resultaatsaanbod.
Het huidige prognose-, bestel- en leveringsproces werkt volgens een trechtermodel. Het model zorgt ervoor dat partijen met betrekking tot hun bestellingen minder kunnen afwijken ten opzichte van de beginprognose, naarmate de kwartalen verstrijken. Partijen dienen momenteel 5 kwartalen van tevoren hun bestellingen aan KPN door te geven. In de voorliggende RIA is de prognosetermijn zelfs verlengd naar 8 kwartalen. KPN heeft gekozen voor een ordergebonden opzet van het leveringsproces voor interconnectieverbindingen. Achtergrond daarvan is dat partijen volgens KPN rekening dienen te houden met de bedrijfsvoering van KPN om reden waarvan KPN de langste levertijden van haar toeleveranciers doorschuift naar de Telco’s.
De huidige prognosemethodiek is wellicht geschikt voor redelijk stabiele markten, maar niet meer bruikbaar in zo dynamische markten als de Internet toegangsmarkt met allerlei nieuwe toetreders, snelle groeiers en leveranciers van nieuwe diensten. De huidige procedure voor het prognosticeren werpt drempels op voor nieuwe aanbieders. Aan het college is niet aannemelijk gemaakt dat deze
29 drempels noodzakelijk, onvermijdelijk en daardoor redelijk zouden kunnen zijn. Daarenboven bevat de methodiek wel sancties voor aanbieders die van de procedure afwijken, terwijl daar geen sancties voor KPN bij in gebreke blijven ten aanzien van de levering tegenover staan.
Het argument dat er rekening dient te worden gehouden met de bedrijfsvoering van KPN, hetgeen het college tot op zekere hoogte redelijk acht, betekent zeker niet dat haar huidige bestelprocedures geen aanpassing zouden behoeven. Het college acht het niet redelijk dat KPN de langste levertijden van haar toeleveranciers zonder meer doorschuift naar andere aanbieders. Redelijke procedures moeten dusdanig zijn ingericht dat zij minimaal de marktgroei kunnen volgen. Soortgelijke procedures zijn heel gangbaar in de sector. Daarbij merkt het college voorts op dat het voor KPN kenbaar was of had kunnen zijn dat er met name in de aanvangsfase van de liberalisering van de markt sprake is van een grote vraag naar interconnectie en dat KPN daarmee naar het oordeel van het college in redelijkheid rekening heeft kunnen en moeten houden. De interconnectiecapaciteit van KPN dient in principe toereikend te zijn om ook de groei van het verkeer op te kunnen vangen; alleen dan kunnen (nieuwe) toetreders aan eindgebruikers een volwaardige betrouwbare dienst leveren. Het college is van oordeel dat blijvend uitgangspunt moet zijn dat de procedures voor het prognosticeren, bestellen en leveren op zichzelf geen belemmeringen mogen vormen voor interconnectie. Indien KPN zodanig lange prognosetermijnen (kwartalen) en inflexibele
bestelprocedures hanteert, dat aanbieders - gezien de snelle ontwikkelingen op de markt - de facto geen reë le prognose kunnen maken en zij daardoor (steeds) onvoldoende capaciteit krijgen geleverd, voldoet KPN naar het oordeel van het college niet aan artikel 6.1 van de Tw. De procedures moeten dusdanig zijn ingericht dat deze minimaal de redelijkerwijs te verwachten marktgroei als graadmeter nemen voor het vaststellen van prognoseperioden. Dat betekent dat wanneer de marktgroei (veel) sneller gaat dan door aanbieders redelijkerwijs kan worden overzien in de door KPN gehanteerde prognoseperioden, die perioden en/of de bestelprocedures wijziging behoeven.
Andersom geldt dat, wanneer een prognose is gemaakt voor een termijn waarin de te verwachten marktgroei redelijkerwijs was te overzien, doch die marktgroei onvoorzien exponentieel blijkt te stijgen, KPN de desbetreffende aanbieder niettemin aan de prognose mag houden.
In het licht van de door KPN aan te brengen wijzigingen in haar procedures voor het prognosticeren, bestellen en leveren is het college van oordeel dat er, gezien de rechten en plichten van betrokken partijen, in principe geen ruimte kan zijn binnen dit proces om elkaars prognoses en/of bestellingen ongewenst te beïnvloeden. Deze beïnvloeding kan namelijk tot gevolg hebben dat de te verzekeren interoperabiliteit niet langer gewaarborgd kan worden. Dit betekent dat het college van oordeel is dat in principe iedere aanbieder zelfstandig dient te bepalen en als zodanig zelfstandig
verantwoordelijk is voor de door haar aan de wederpartij verstrekte prognoses en bestellingen. Met betrekking tot eventuele onjuiste inschattingen in dit proces en de gevolgen hiervan voor betrokken partijen geeft het college elders in het besluit zijn oordeel.
Het zonodig aanpassen van prognoseperioden kan volgens het college op twee manieren geschieden: ofwel door de huidige periodes in te korten, ofwel door te bepalen dat aanbieders gedurende deze periodes hun prognose nog mogen bijstellen (buiten bandbreedte genoemd). De voorkeur van het college gaat uit naar eerstgenoemde optie omdat daarmee op voorhand aan alle partijen (inclusief KPN) de meeste zekerheid wordt geboden.
Ongeacht de wijze waarop de prognoseperioden worden aangepast op basis van de redelijkerwijs te verwachten marktontwikkeling, zou KPN naar het oordeel van het college het verband tussen de
lengte van de prognoseperiode (c.q. de bindende kwartalen van de periode) en de (toegestane) bandbreedte inzichtelijk dienen te maken. Het uitgangspunt hierbij dient te zijn dat naarmate de lengte van de bindende kwartalen in de prognoseperiode langer is, de toegestane bandbreedte groter dient te zijn en omgekeerd.
Hiernaast kan het college zich voorstellen dat er door KPN alternatieve procedures worden gehanteerd voor het prognosticeren, bestellen en leveren. De keuze voor een bepaalde procedure wordt dan vooraf in de interconnectie-overeenkomst overeengekomen en elke procedure kent zijn eigen rechten en plichten voor contractspartijen. Hierdoor kan een Telco kiezen voor het alternatief dat het beste bij zijn bedrijfsvoering past. Het hanteren van alternatieve procedures levert voorts een stimulans op voor Telco’s om nauwkeuriger te gaan prognosticeren en bestellen aangezien dit de Telco uitzicht biedt op de procedure met de kortste levertermijnen. Een voorbeeld van een land waar meerdere procedures voor het prognosticeren, bestellen en leveren naast elkaar worden gehanteerd is Zwitserland.
Het voorgaande betekent dat naar het oordeel van het college KPN de prognose-, bestel- en leveringsprocedures zodanig dient aan te passen dat:
• een bepaald minimum kwaliteitsniveau voor de exploitatie en levering van de diensten wordt gegarandeerd;
• kan worden voldaan aan bestelde interconnectie capaciteit;
• redelijke levertijden van toepassing zijn;
• flexibiliteit in de procedure wordt geïntroduceerd door een (alternatieve) procedure aan te bieden waarbij inzichtelijk is wat het verband is tussen de lengte van prognose- en
bestelperioden en de mogelijkheden én eventuele onmogelijkheden om tussentijds prognoses aan te passen aan de verwachte vraag (toegestane bandbreedte).
2.3.3 Additionele bestelling/levering/spoedprocedure
Door de groei van de markt in combinatie met de starheid van de huidige prognose-, bestel- en leveringsprocedures ontstaat er bij partijen een behoefte om geregeld extra bestellingen bij KPN te plaatsen. Volgens het college verdient het aanbeveling dat met een flexibeler leveringsproces de behoefte om geregeld extra bestellingen bij KPN te plaatsen zou worden gereduceerd, althans in voor KPN en aanbieders beter te voorspellen banen geleid zou worden.
Volgens het college is het voorts aanbevelenswaardig indien KPN het huidige proces uit zou breiden met een spoedprocedure voor levering van niet-geprognosticeerde capaciteit (oftewel capaciteit buiten de bandbreedte). Dit op grond van de dynamiek van de telecommunicatiemarkt en de in verband daarmee noodzakelijke flexibiliteit om te kunnen voldoen aan de verplichting (artikel 6.1 van de Tw) tot interconnectie. Deze spoedprocedure zou ook snellere doorlooptijden voor testen van capaciteitsuitbreidingen op bestaande Points of Presence moeten omvatten. Een spoedprocedure zal scherpere prognoses bevorderen en kunnen voorkomen dat partijen teveel prognosticeren. Indien het leveren van spoedbestellingen aantoonbaar extra inspanningen en kosten oplevert, dus bovenop de inspanningen en kosten welke de huidige wijze van leveren met zich meebrengt, kan het college zich voorstellen dat een hogere vergoeding door KPN in rekening kan worden gebracht om deze kosten te dekken. Het college beveelt KPN aan om een spoedprocedure op te nemen in de RIA.
31
2.3.4 Voorraadvorming
Zoals hierboven uiteengezet, sluit het huidige bestelproces niet aan op de ontwikkelingen en de groei van de telecommunicatiemarkt. Vooral internetverkeer veroorzaakt de enorme behoefte aan
capaciteitsuitbreiding. Volgens het college verdient het aanbeveling indien KPN hierop meer dan in het verleden anticipeert door het vormen van een zekere minimale voorraad. Het voordeel dat het aanhouden van een dergelijke voorraad met zich meebrengt is het snel kunnen leveren van capaciteit, ook indien het additionele capaciteit (buiten bandbreedte) betreft. Onder het aanhouden van een minimale voorraad verstaat het college dat KPN ervoor zorg draagt dat er zekere ‘reservepotten’ aan capaciteit aanwezig zijn (centralecapaciteit, poortcapaciteit, transmissiecapaciteit,
personeelscapaciteit, testcapaciteit).
Het college beveelt KPN aan om ter nakoming van haar leverplicht de mogelijkheden van en voorwaarden voor het aanhouden van een voorraad te onderzoeken en op te nemen in de RIA. Het kunnen aanhouden en op het laatste moment toewijzen van een voorraad/capaciteit wordt
vergemakkelijkt door de verregaande mate van standaardisatie van moderne digitale hardware, welke wordt toegepast in de openbare infrastructuur. Hierdoor is het volgens het college voor KPN mogelijk geworden in beginsel veel flexibeler met veranderingen in interconnectiecapaciteit om te gaan, zonder de maatwerkprocedures die tot dusver noodzakelijk bleken in KPN’s infrastructuur. KPN kan naar het oordeel van het college bijvoorbeeld gemakkelijker en met een beperkte voorinvestering vooraf hardwarekabinetten installeren waarbij op een later moment de benodigde 2 Mbit/s kaarten ingestoken kunnen worden. Hiermee is KPN in staat om een substantiële verbetering van de
levertijden te verwezenlijken zonder dat daarmee voor haar hoge investeringen zijn gemoeid. Op de hogere netvlakken zou een meer substantieel gebruik van digitale crossconnects de flexibiliteit kunnen verhogen tot het niveau vereist in een dynamische wholesalemarkt.
Het college is van oordeel dat KPN in de RIA ter nakoming van haar leverplicht de mogelijkheden én eventuele onmogelijkheden voor het aanhouden van een minimumvoorraad en het – eventueel via een spoedprocedure – toewijzen van capaciteit daaruit dient op te nemen. Daarbij dienen in ieder geval de informatieverstrekking aan aanbieders over de omvang van de minimumvoorraad en de criteria voor toewijzing te zijn opgenomen.
2.3.5 Overbestellingen
KPN heeft meermalen te kennen gegeven dat de schaarsteproblematiek, voor zover aanwezig, mede veroorzaakt wordt door verkeerd prognosticeren/bestellen of buiten bandbreedte bestellen van Telco’s. Er zou onder andere regelmatig sprake zijn van overbestellingen en hiermee overinvestering voor KPN doordat diverse Telco’s voor één en dezelfde klantbehoefte een veelvoud van deze behoefte tezamen bestellen. Vooraf merkt het college op dat in een zo snel groeiende markt op een bepaald moment aanwezige overcapaciteit binnen relatief korte tijd daadwerkelijk gebruikt zal worden. Het financiële risico dient in dit licht te worden bezien.
Op KPN rust een interconnectieplicht en daarmee hangt samen een verantwoordelijkheid voor het netwerk. Die plicht en verantwoordelijkheid reiken naar het oordeel van het college niet zo ver dat wanneer in de huidige situatie van ondercapaciteit bij KPN (‘schaarste’) de ene aanbieder één of meerdere overbestellingen doet die door KPN worden gehonoreerd, een andere aanbieder KPN zonder meer kan tegenwerpen onvoldoende capaciteit ter beschikking te stellen. Het college is van oordeel dat, op grond van de verantwoordelijkheid die KPN voor het netwerk heeft en met het oog op haar
interconnectieplicht in de SNO regels gesteld kunnen worden om overbestellingen tegen te gaan in een situatie van ondercapaciteit bij KPN.
Het opnemen van dergelijke regels binnen de RIA kan er volgens het college aan bijdragen dat de Telco’s, indien zij onvoldoende nauwkeurig omspringen met de procedures voor prognosticeren, bestellen en leveren, door middel van sancties en/of bijbetaling ontmoedigd worden hiermee door te gaan. Het is immers bijvoorbeeld een normaal ondernemersrisico dat "een grote klant" uiteindelijk voor een andere Telco kiest. Een Telco dient een dergelijk risico dan ook te betrekken bij het bepalen van een bij KPN te plaatsen bestelling.