Peper onderzoekt in Vorming van welzijnsbeleid – dat als ondertitel evolutie en evaluatie van het op-bouwwerk heeft – de invloed van vooral het ambtelijk apparaat van het ministerie op de beleids-vorming inzake opbouwwerk (evolutie) en de mate waarin het opbouwwerkbeleid succesvol is ofwel, de beleidsdoelstellingen worden gehaald (evaluatie).67
Hij kiest voor ‘institutionalisering’ als theoretische invalshoek.
Van de drie door Peper onderscheiden voorwaarden voor institutionalisering – de aanwezigheid van een bepaald probleem, mogelijkheden tot communicatie en maatschappelijke steun – blijkt de laatste, ondanks de actieve opstelling van het ministerie, vooral uit lippendienst te bestaan. De politieke steun in de vorm van het goedkeuren van de beleidsvoornemens van het ministerie is vanaf het begin van de jaren zestig weliswaar toegenomen, maar affiniteit met het beleid lijkt te ontbreken. Ook blijft de politieke steun “een vrijblijvend karakter houden. Het is een vage goedkeuring van een vaag beleid” (Ibid.: 131).
De steun van het particulier initiatief lijkt vooral te danken aan het ruimhartige subsidiebeleid van het Ministerie, terwijl de doelgroep, de bevolking, nauwelijks bekend is met en zich herkent in opbouwwerk: “Daar waar het opbouwwerk in de praktijk zijn belangrijkste steunpunten voor verdere ontwikkeling zou moeten vinden, zien we de geringste belangstelling” (Ibid.: 132). Dit zijn conclusies die er niet om liegen.
Desondanks, stelt Peper, is het opbouwwerk dankzij de sterke stimulering van het ministerie vrij sterk geïnstitutionaliseerd, gemeten aan het vanaf het begin van de jaren zestig sterk toegeno-men aantal instellingen en functionarissen. De toename van het aantal instellingen heeft echter vooral geleid tot “organisationele involutie (:) proliferatie (van het aantal instellingen-MCD) en voortschrijdende complicering, zonder wezenlijke vernieuwing in het organisationele patroon aan te brengen” (Ibid.: 220). Met als belangrijkste gevolg een onoverzichtelijk – en dus ontoe-gankelijk – en inefficiënt aanbod van welzijnsvoorzieningen, die tot stand zijn gekomen zonder betrokkenheid van en overleg met de bevolking. Deze kan bovendien geen invloed uitoefenen op
het reilen en zeilen van instellingen vanwege de rechtsvorm – stichting – die nagenoeg alle in-stellingen hebben.
Pepers conclusie halverwege het deel dat is gewijd aan de evaluatie van het beleid is ondubbel-zinnig negatief; het beleid heeft ondanks de sterke stimulering van het opbouwwerk door het ministerie, weinig resultaat geboekt. Zijns inziens is de bevordering van participatie mislukt. Slechts een klein deel van de doelgroep wordt bereikt, terwijl participatie in de praktijk betekent het aanvaarden van de aangeboden welzijnsvoorzieningen. Tevens geldt dat onder de noemer opbouwwerk, maatschappelijk werk wordt verricht. Ten slotte worden vorm en inhoud van de kaders waarin de bevolking mee mag denken over welzijnsactiviteiten van bovenaf bepaald (Ibid.: 264).
Ondanks de sterke mate waarin het opbouwwerk is geïnstitutionaliseerd, verwacht Peper geen verdere uitbouw en verzelfstandiging van het opbouwwerk. Niet zozeer door de in de loop der jaren toegenomen vaagheid van doelstellingen; de doelgroep, die zich inmiddels uitstrekt tot de gehele bevolking; de theorie, die vooral is gebaseerd op ideologie – van aanpassing aan verande-rende economische omstandigheden naar participatiebevordering; de non-directieve benade-ring, die “nogal werkelijkheidsvreemd” (Ibid.: 187) aandoet; het gebrek aan resultaten van ver-schillende vormen van opbouwwerk – zaken waarop Peper uitgebreid ingaat – maar door de doelstelling zelf: democratisering door participatiebevordering. Een taak die elk politiek systeem tot het zijne rekent: “Ieder politiek systeem [ ] stelt zich [ ] als opgave het welzijn van zijn onderdanen te bevorderen, waarbij het op de een of andere manier een beroep doet op en zorg draagt voor een vorm van betrokkenheid bij de doelrealisatie. [ ] Neemt men de doelstellingen van het opbouwwerk [ ] heel serieus, dan komt men bij consequente doordenking uit bij een con-structie, waarin het opbouwwerk de functies van het politieke systeem heeft overgenomen. En dan is er weer opbouwwerk nodig om het welzijn van de burgers in dát politieke systeem te be-vorderen, enzovoort” (Ibid.: 268). Derhalve “kan – ondanks klaagzangen over de onoverzichte-lijke maatschappij, die meer participatie behoeft – geen sprake zijn van enige verdere substantiële verzelfstandiging van opbouwwerk-beleid, omdat concurrerende instellingen als belangenorga-nisaties, pressiegroepen, politieke partijen en openbaar bestuur hun taken niet zullen willen overdragen aan het opbouwwerk. De relevantie van het opbouwwerk voor deze instellingen is minimaal tot nihil, ondanks het feit dat men in opbouwwerkkringen niet zelden kan beluiste-ren hoe noodzakelijk opbouwwerk in die sectobeluiste-ren wel is” (Ibid.: 269).
Zijns inziens kan opbouwwerk niet meer zijn dan een door de overheid ingezette techniek met behulp waarvan zij tracht haar omgeving te beheersen. Opbouwwerk dat is gericht op afstem-ming en coördinatie van het werk van welzijnsinstellingen fungeert als “kanaal waardoor de overheid op efficiënte wijze indirect in kontakt kan treden met een groot aantal organisaties. Deze kunnen gekend worden in bepaalde plannen, kunnen om advies gevraagd worden e.d. Zij worden verondersteld deze informatie door te geven naar hun achterban. [ ] Is het opbouwwerk bevolkingsgericht, dan heeft het dezelfde functie. Het probeert op de een of andere manier in kontakt te komen met dé bevolking, deze in kaart te brengen, waardoor de overheid over een in-strument beschikt, waarmee het een relatie kan opbouwen met de betreffende bevolking, c.q. re-presentanten ervan” (Ibid.: 272-273).
Fundamentele beleidswijzigingen op korte termijn verwacht Peper niet; ondanks alle haken en ogen die aan opbouwwerk kleven, heeft het een stevige organisationele basis. Maar: “De geringe aantrekkingskracht die het opbouwwerk op de bevolking uitoefent en de geringe resultaten waarnaar het kan verwijzen, maken zelfs een zo zwaar op de overheid leunende activiteit kwets-baar. Aan de expansie van het opbouwwerk lijkt in de komende jaren een einde te komen. Zeker
in de vorm waarin het nu gegoten is” (Ibid.: 330). De vervolgens door Peper bepleite omvorming van welzijnsbeleid, die verder gaat dan alleen de omvorming van opbouwwerkbeleid, behelst in essentie twee zaken: decentralisatie van beleid en herstructurering van het institutionele veld, ge-richt op schaalvergroting door onder andere herschikking en samenvoeging van functies van het welzijnswerk. Zaken die in de jaren die volgen veel politieke aandacht zullen krijgen en waar verderop in dit hoofdstuk uitgebreid wordt ingegaan.
Kader 5.3: Een boze beroepselite
In een aan het proefschrift gewijd NIMO-bulletin worden recensies in vakbladen van com-mentaar voorzien - met als bijschrift het volgende citaat: “Alles bij elkaar niet zo’n goed boek. Wie tijd heeft moet het vooral lezen” (Nimo-bulletin 1972: 153) - en komen drie critici aan het woord. Twee ervan, NIMO-directeur Zwanikken en hoofd Samenlevingsopbouw Laans-ma van CRM, zijn uiterst negatief én diskwalificerend. Zwanikken stelt onomwonden en zonder onderbouwing dat Peper herhaaldelijk “de plank geheel misslaat”, terwijl zijn boek “in hoge mate vooringenomen en onbillijk (is). Zijn werkwijze is er een van adstructie met uit hun verband gerukte teksten”, zijn bronnen en zijn “negentiende-eeuwse wijze van we-tenschap bedrijven” deugen niet en Peper zelf “zit vol met vóór-wewe-tenschappelijke vooroor-delen” tegen opbouwwerk (Ibid.: 150-151).
Laansma’s mening sluit naadloos aan bij die van Zwanikken. Volgens Laansma is Peper niet alleen sterk bevooroordeeld jegens het opbouwwerk, maar heeft hij ook op verkeerde wijze gebruik gemaakt van zijn bronnen. Ernstige beschuldigingen, die hij tracht te onderbou-wen door vierenvijftig “onjuistheden” (Ibid.: bijlage, p. I) aan de orde te stellen. Laansma stelt aan het einde van zijn twaalf pagina’s lange betoog: “Het geheel overziende meen ik te mogen zeggen, dat Peper blijk geeft van onvoldoende historische kennis over zijn onder-werp, onvoldoende kennis van de praktijk heeft, onvoldoende kennis van de vakliteratuur en ook onvoldoende kennis van het ambtelijk en parlementair functioneren van de over-heid. Zijn interpretaties geven duidelijk blijk van bevooroordeeldheid, veel van zijn bewe-ringen zijn ongefundeerd”. Zijns inziens is “het duidelijk dat Peper slordig en voor een deel zelfs onwetenschappelijk met zijn materiaal is omgesprongen” (Ibid.: XII).I
Een vreemd aandoende stellingname; Pepers boek staat vol met zeer uitgebreide en gespe-cificeerde bronvermeldingen, de conclusies zijn uitgebreid onderbouwd. Peper merkt in een reactie, die niet minder venijnig is dan de stukken van Zwanikken en Laansma, dan ook op dat Laansma “wanneer hij het bronnenmateriaal van een studie betwist, hij gehouden is bewijsmateriaal aan te dragen voor zijn bewijsvoering. [ ] Het bewijsmateriaal in het artikel van Laansma ontbreekt geheel. Nergens staat aangegeven waar hij zich dan weer op ba-seert”. Peper stelt vervolgens dat “in wetenschappelijke discussies men zich niet verlaat op de een of andere ‘autoriteit’ – zoals in dit geval de heer Laansma zichzelf opvoert – die slechts hoeft te zeggen dat iets niet waar, onjuist is e.d. Wanneer de heer Laansma bereid is zijn bronnen op tafel te leggen, ben ik gaarne bereid met hem (en de heer Zwanikken) in discussie te gaan” (Nimo-bulletin 1972: 208-209).
Op een oproep aan lezers van het NIMO-bulletin te reageren op Vorming van welzijnsbeleid vol-gen slechts twee reacties. Een ervan is geschreven door Wil van de Leur, een opbouwwerker die vanaf begin jaren tachtig hét gezicht van het opbouwwerk zal worden. Het stuk heeft de welsprekende titel ‘Luisteren naar kritiek’. Van de Leur (1973: 166-174) meent dat de
NIMO-staf de kritiek van zich afschrijft in plaats van ernaar te luisteren en er lering uit te trekken.II
Ook uit het vrijwel ontbreken van reacties blijkt de ontstane kloof tussen de opbouwwer-kelite en de werkers van na de jaren vijftig. De laatsten voelen zich kennelijk niet erg aan-gesproken. Met de inhoud van het proefschrift moet een groot deel van de opbouwwerkers bekend zijn; in het Nimo-bulletin (1972 (4): 123-127) heeft een uitgebreide samenvatting ge-staan, gemaakt door een CRM-documentalist.
I De derde criticus, voormalig directeur van een opbouwwerkorgaan, is gematigder in zijn oordeel; hij ziet goede kanten, maar ook “veel kleine foutjes”. Peper’s definitie van institutionalisering is zijns inziens niet adequaat; in feite, zo meent de schrijver, heeft Peper zich vertild aan zijn onder-werp, (Ibid.: 133 e.v.).
II De tweede reactie is geschreven door H. van den Berg (Nimo-bulletin, 1973: 63-71), lector in de so-ciologie. Van den Berg stelt onder meer dat het opbouwwerk geen bestuurlijke ambities heeft en dat het onderscheid tussen autonome en anticiperende institutionalisering niet houdbaar is. Zijn betoog is verder grotendeels gewijd aan een beschouwing over beleidssociologie en opbouwwerk.
Pepers proefschrift is de meest uitgebreide, maar niet eerste publicatie waarin de legitimiteit van het opbouwwerk ter discussie wordt gesteld. Al in de jaren vijftig betoonden socioloog Van Doorn en NVMW-bestuurslid Treurniet zich uiterst sceptisch over gemeenschapsopbouw op ter-ritoriale grondslag. In 1960 ‘ontmaskerde’ Groenman de wijkgedachte door haar te bestempelen als een romantisch verlangen naar Gemeinschaft (hoofdstuk 4, kader 4.4). Peper zelf schreef al enkele jaren voor Vorming van welzijnsbeleid ‘een beleidssociologische kritiek’ (ondertitel, 1969). Socioloog en opbouwwerkdeskundige Houttuyn Pieper68(1966: 120 e.v.) was hem enkele jaren eerder al voorgegaan. De legitimiteit van het opbouwwerk wordt enkele jaren na Peper ter dis-cussie gesteld door Beck (1977: 15 e.v.), evenals voornoemde critici opbouwwerkdeskundige.69De belangrijkste kritiekpunten zijn, samengevat, de reeds eerder genoemde veelheid aan activitei-ten die onder de noemer opbouwwerk worden gesubsidieerd, het schipperen van opbouwwer-kers tussen “revolutionair romanticisme en theorie-vijandigheid” (Beck, o.c.: 19), een geringe machtspositie, te hoge pretenties en tegenvallende resultaten.
Kader 5.4 De markt van welzijn en geluk
In 1979 verschijnt het spraakmakende De markt van welzijn en geluk, een boek dat binnen drie jaar zeven herdrukken beleeft. De schrijver, filosoof Hans Achterhuis, keert zich in dit boek niet zozeer tegen het opbouwwerk, hoewel dit een forse veeg uit de pan krijgt (Ibid.: 30-31), als wel tegen de opvatting dat welzijnswerk bijdraagt aan het oplossen van problemen. Hij stelt daarentegen dat elk aanbod zijn eigen vraag schept, zo ook binnen het welzijnswerk. Hij maakt hierbij onderscheid naar autonome behoeften (behoeften die door eigen inspan-ning bevredigd kunnen worden) en heteronome behoeften (behoeften die als consumptie-artikel worden aangeboden), die de autonome behoeften aanvullen.INaarmate de ‘produc-tie’ van heteronome behoeften toeneemt, wordt die van autonome behoeften verstikt en neemt tevens de afhankelijkheid van de ‘consumptie’ van heteronome behoeften toe. Het
probleem binnen de welzijnssector is, stelt Achterhuis, dat het onderscheid tussen auto-noom en heteroauto-noom niet wordt gemaakt, maar dat heteroauto-noom als verborgen of latent autonoom wordt voorgesteld. Welzijnswerk maakt aldus mensen meer in plaats van min-der afhankelijk van allerlei welzijnsvoorzieningen (Ibid.: 97-103).
Beroepskrachten onteigenen de bekwaamheid van mensen zichzelf en elkaar te helpen en zij verdringen vrijwilligers. Bovendien speelt macht in plaats van deskundigheid de belang-rijkste rol in de zeggenschap over probleemdefinitie en oplossing. Macht die het gevolg is van de steun van de politieke en economische elite (Ibid.: 109 e.v.).
De belangrijkste door Achterhuis voorgestelde oplossingen zijn dan ook het doorbreken van afhankelijkheid door terugdringing van het welzijnsaanbod, het bevorderen van auto-nomieversterkende initiatieven en het blootleggen van autonomiebedreigende machts-mechanismen (Ibid.: 228-235).
I Hierbij vooral gebruikmakend van Illich’ onderzoeken naar de ‘geneeskracht’ van de medische wetenschap, (de arbeidswaardeleer van) Marx, en critici vanuit de anti-psychiatrie.
Het zal duidelijk zijn dat het opbouwwerk niet alleen kampt met forse legitimiteitsproblemen, maar ook weinig steun krijgt uit wetenschappelijke hoek.70Veel verweer is niet mogelijk; de oude opbouwwerkelite, die de opbouwwerkvisie van het ministerie deelt en het opbouwwerk-beleid onderschrijft, kan worden beschouwd als deel van de gerezen legitimiteitsproblemen en zij is haar gezag binnen het opbouwwerk kwijt. Institutioneel belangenbehartiger NRMW heeft, vooruitlopend op paragraaf 5.7, de handen vol aan zichzelf. Het ministerie daarentegen gaat door met wat het al vanaf 1952 doet: het opbouwwerk steunen.
Fundamentele beleidswijzigingen komen er in de eerste jaren na Vorming van welzijnsbeleid na-melijk niet. Opbouwwerk blijft een stijgende begrotingspost en bij het in 1973 aantredende cen-trum-linkse kabinet Den Uyl staat welzijnsbevordering hoog op de agenda. Alvorens hier op in te gaan, keren we terug naar 1965, het jaar waarin het Ministerie van Maatschappelijk Werk het Ministerie voor Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk (CRM) wordt, en het opbouwwerk-beleid verder gestalte krijgt.
5.6 Het opbouwwerk- en welzijnsbeleid van CRM
Het kabinet Marijnen valt in 1965, twee jaar voor het einde van de kabinetsperiode, op het om-roepbeleid. Bij de vorming van een nieuw kabinet vindt, twee jaar eerder dan was beoogd, een departementale herindeling plaats.71De beleidsterreinen van ‘Volksontwikkeling’ en ‘Kunsten’ van OK&W worden samengevoegd met die van Maatschappelijk Werk;72de naam van het nieu-we departement wordt Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk (CRM).73