I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I
RWS-Kwaliteitsdag 1998 "Goed uitbesteden, Nu en Na 2000"
Parallelsessie 8: Kwaliteit van ramingen Voorzitter: ing. J. de Krijger
(Projectleider Rijkswaterstaat, Steunpunt Opdrachtgeverschap) Inleiders: ir. H.J. van de Wolfshaar
(Projectleider afdeling Planvorming Rijkswaterstaat, Directie Noord-Brabant)
drs.ing. D.L. Slangen
(Themaleider weginfrastructuur afdeling Beleidsontwikkeling, Directoraat-Generaal voor het personenvervoer )
De heer De Krijger merkt op, zegt dat een verantwoord opdrachtgeverschap een goede beheersing van de projecten vereist. Goede ramingen zijn noodzakelijk voor de verantwoorde ontwikkeling van de projecten. De Bestuurskern van het ministerie heeft een aantal wensen geformuleerd (zie congresmap) waaraan ramingen moeten voldoen. De vraag is nu: kan daar in de praktijk aan worden voldaan; waar loopt men dan tegenaan;
moeten zaken daarvoor anders worden geregeld dan tot nu toe werd gedaan?
De heer Slangen zegt dat een goede kostenraming en een goede kostenbeheersing in eikaars verlengde liggen.
Daarom vindt de Bestuurskern dat twee belangrijke instrumenten om te voorkomen dat, als een project uiteindelijk aan de minister wordt voorgelegd, het om een heel ander bedrag blijkt te gaan dan waarmee in de MIT-systematiek was gerekend. Toch gebeurt dat vaak en daar zijn ook veel oorzaken voor aan te wijzen, maar er is de Bestuurskern veel aan gelegen om dat verrassingseffect in ieder geval te minimaliseren. Dat kan door na het maken van de raming niet te volstaan met aan de slag gaan en dan het hele traject doorlopen tot en met de oplevering, maar door tijdens de hele MIT-cyclus continu in beeld te brengen, hoe het staat met de kosten en welke afwegingen er telkens gemaakt worden. Wat de Bestuurskern graag wil bereiken, is dat die afwegingen telkens op tijd gemaakt worden en dat ze transparant zijn.
Wat nog veel gebeurt, is dat men op een later moment geconfronteerd wordt met hogere bedragen dan geraamd waren, waardoor uiteindelijk de kosten de leidende factor worden in de discussie hoe alles binnen de perken kan worden gehouden, terwijl de inhoud van het beleid daarvoor bepalend zou moeten zijn. Wat de Bestuurskern en het hoofdkantoor daarom willen, is dat parallel aan de MIT-systematiek telkens de keuzes worden geëxpliciteerd en dat ook telkens de consequenties daarvan in beeld worden gebracht.
Bij het expliciteren van die afwegingen moet men eerlijk zijn tegenover elkaar. Als de politiek opdrachten geeft die de oorspronkelijke ramingen verstoren, is het beter om dat steeds weer inzichtelijk te maken dan om te zeggen, dat ramingen niet serieus hoeven te worden genomen. Dat is niet in regels vast te leggen, maar het is wel vast te leggen in transparante processen, waarover dan ook goed moet worden gecommuniceerd.
Dit betekent, dat alle actoren in dit hele proces open en eerlijk moeten zijn tegenover elkaar. Voor de kostenramingen tijdens het planproces is een soort handleiding gemaakt. Dat is die nota 'De wensen van
Bestuurskern en hoofdkantoor Rijkswaterstaat met betrekking tot de kostenramingen op beslismomenten'. Die is nogal technisch en spreker wil er nu dan ook niet te diep op ingaan, maar de bedoeling ervan is dat men steeds de keuzes expliciteert en ook, dat men accepteert dat er situaties ontstaan waarin men die keuzes niet kan volgen.
Dat laatste moet dan niet verborgen blijven, maar duidelijk worden uitgesproken.
De heer Reij (RWS Bouwdienst) zou willen weten hoe de Bestuurskern omgaat met een essentieel element van de PRI-systematiek, namelijk het element dat in ramingen marges moeten worden aangegeven, waarbinnen met een zekere nauwkeurigheid is te voorspellen hoe groot het bedrag zal zijn. Wordt er met die marges iets gedaan?
Hij heeft het idee dat dit een bron van verwarring is. In het MIT heeft hij zulke marges overigens nog nooit
gezien.
I I
De heer Slangen kan hier geen generiek antwoord op geven. Dat is misschien ook wel de kern van het probleem.
Per project worden de zaken ingeschat. Dat is enerzijds een stuk politiek opportunisme en anderzijds een B inschatting van de Bestuurskern zelf. Als het om een hard project gaat, wordt er goed naar die marges gekeken. B maar als het om een zacht project gaat, is men geneigd dat niet te doen, omdat het misschien voorbarig zou zijn.
Die inschatting gebeurt door enkele personen van de Bestuurskern en die moeten daarover volgens spreker beier • gaan communiceren. De Bestuurskern wil dat ook expliciteren. Zo wordt er gedacht aan een referentievariant. I maar dat idee moet nog worden uitgewerkt. Het is echter een illusie, dat men op dit gebied alles in generieke
afspraken zou kunnen vastleggen.
De heer Van de Wolfshaar wil ter inleiding van de discussie schetsen hoe het ramen vroeger ging en hoe het nu • wordt aangepakt. Vroeger werd pas een raming gemaakt als een plan helemaal ontwikkeld was. Dat gebeurde dan
door één man, die snel kon rekenen. Die nam een aantal bestekken die al aanbesteed waren en leidde daaruit een • gemiddelde prijs af waarvoor naar zijn mening het nieuwe werk wel aanbesteed zou kunnen worden. Als die I bestekken al wat ouder waren, verhoogde hij het.bedrag met een percentage vanwege inmiddels opgetreden
prijsstijgingen. Vervolgens gebeurde het vaak, dat zijn baas het bedrag weer verlaagde om daarmee te bereiken,
dat hel project niet zo duur zou lijken en daardoor hoger op de prioriteitenlijst zou worden geplaatst. Dan ging er B bijvoorbeeld 30% af. Dat heette in het jargon 'laag invliegen'. Spreker zegt niet dat het altijd zo ging, maar dat • was toch wel de cultuur bij RWS. Verder bracht die cultuur met zich, dat er op ieder brietje vier of vijf parafen
moesten staan. Dan kwam zo'n raming gemakkelijk door het circuit en dat was dan de kwaliteitsborging.
Nu gaat het anders. Niet alleen voor het project, maar ook voor het maken van de raming moet een plan van
I
aanpak worden opgesteld. Daarin wordt beschreven hoe de kosten moeten worden geraamd. Voor een deel • gebeurt dat volgens de PRI-systematiek. Een onderdeel daarvan is het maken van een risico-analyse en het I kwantificeren van de risico's. Ten slotte moet intern en wellicht ook extern worden getoetst of de berekende ™ bedragen wel juist zijn. Dat betekent dat getoetst moet worden aan kwaliteitseisen en daarvoor is nodig dat er een
projectorganisatie is die precies weet waar het om gaat. In tegenstelling tot die ene man, die teruggreep op B historische gegevens, wordt er nu geraamd door een team van deskundigen. Daarin moeten zitten een B traceringsdeskundige (iemand die de bouwkundige elementen, de omgevingsclementen en, zo nodig, de
verkeerskundige elementen kan beoordelen), een kostprijsdeskundige (iemand die actuele kostprijzen kent en ook M weet welke prijzen betrouwbaar zijn), een technisch ontwerper die niet alleen de ontwerp-sector goed kent maar B ook weet hoe het er bij de uitvoering aan toe gaat, en iemand die weet hoe er volgens de PRI-systematiek
geraamd moet worden, een ramingsdeskundige dus, die de criteria kent. Zo'n projectorganisatie kan tot een
betrouwbare raming komen. B In de eerste plaats zijn er onzekerheden die samenhangen met de scope van het project. Na elk bestuurlijk
overleg verandert er wel wat aan de scope van het project; dit mag eraf en dat moet erbij. Op een gegeven • moment ligt er een definitief standpunt en dan blijkt dat sommige elementen meer gaan kosten en andere minder - B dat laatste komt overigens weinig voor - dat er door de inspraak van gemeenten en provincie zaken aan het
project toegevoegd moeten worden die ook geld kosten, enz. Door dit alles moet de raming dus telkens worden
bijgesteld en bij de slotwijziging kan wel blijken, dat het bedrag aanzienlijk hoger is geworden. B In de tweede plaats zijn er onzekerheden die met het project zelf samenhangen. De geluidwerende voorzieningen
bijvoorbeeld zijn wel globaal berekend, maar het is nog niet bekend hoe ze eruit moeten gaan zien en hoe hoog
ze moeten worden. Zolang nog over de prijs onderhandeld wordt, vormen de grondaankopen een onzekere factor.
I
De derde categorie van onzekerheden hangt samen met de hoeveelheden en prijzen van de elementen die in het _ bestek moeten worden opgenomen. Er zijn keurige checklists voor de soorten en de hoeveelheden (zoveel grond, B zoveel beton, zoveel ijzer, zoveel damwand enz.) maar misschien wordt het meer en ook de prijzen die daarvoor ™ betaald moeten worden, vormen een onzekerheid.
Het inschatten van deze onzekerheden moet in teamverband gebeuren en dus moet er gecommuniceerd worden. B Zo komt dan een raming tot stand met bepaalde marges voor die onzekerheden. Zodra die is afgegeven, zijn
andere spelers aan zet en die bekijken de raming op grond van hun verantwoordelijkheid. Maar ook dan is een M open communicatie over het vervolgtraject nodig, want de leden van de projectorganisatie die de raming hebben fl opgesteld, zien graag wat er met hun werkstuk gebeurt. Dat geldt met name voor die onzekerheidsmarges. Kiest
men bijvoorbeeld voor alternatieve oplossingen? Daar heeft dat idee van de referentievariant betrekking op. In
ieder geval moet duidelijk zijn, waarvoor de regionale directie verantwoordelijk is en waarvoor het bevoegd B
I
I
De heer Pot (directie Limburg) heeft de ervaring, dat de onzekerheden die samenhangen met de scope, op projectniveau in het algemeen redelijk worden afgedekt, maar dat die informatie dunner wordt naar mate men hoger komt in de rapportage. Op het laatst zijn er geen verschillen zichtbaar gemaakt, terwijl de scope wel is gewijzigd, maar men ziet alleen dat de prijs hoger is geworden.
De heer De Krijger vraagt of men dat dan niet kan vermelden bij de onzekerheden die met de scope
samenhangen. Met andere woorden: kan men niet tegen zijn baas zeggen, dat hij precies moet vertellen wat er gemaakt moet worden.
De heer Creemer zegt dat hij, als hij een raming heeft ingeleverd, negen van de tien keer niets meer hoort. De tiende keer krijgt hij zijn raming terug met de opmerking dat het bedrag te hoog is, maar zonder enige indicatie wat er dan te hoog is. Zijn conclusie is dan, dat die raming niet goed paste in het vervolgtraject, waar alle kosten bij elkaar komen. Dat brengt spreker tot de opmerking, dat hij zich van de discussie van vandaag eigenlijk wat anders had voorgesteld.
De heer Weppner (Aannemersmaatschappij VBK, Hoorn) zegt als buitenstaander, dat als men onderweg zoveel vrijblijvende interpretaties toelaat, de bandbreedte van een raming natuurlijk enorm wordt vergroot, met alle frustraties van dien. Er is altijd wel iemand die op de bovenste grens wil gaan zitten, maar ook iemand die de onderste grens wil gebruiken. Hoe hoger die bedragen procentueel van elkaar verschillen, hoe groter de
problemen zullen zijn. Problemen die ontstaan door beslissingen aan de bovenkant van de organisatie, komen aan de benedenkant terug. Zolang er geen duidelijke afspraken in de hele organisatie worden gemaakt over de vraag wat men kan en mag met een raming die door een ander gemaakt is, vooral wat men ermee mag, hoeft er niet eens aan ISO te worden gedacht.
De heer De Krijger vraagt hoe de heer Weppner het dan in zijn eigen organisatie doet.
De heer Weppner antwoordt dat zijn bedrijf drie soorten ramingen kent. Soort A is een vluchtige telling om na te gaan hoe groot een project is en hoe groot de risico's ongeveer zullen zijn. Soort B is een raming van
hoeveelheden met bijbehorende prijzen. Soort C is een echte kostprijsbegroting. Het is niet zo, dat alleen op basis van een raming C wordt ingeschreven. Met een raming A kan dat ook, maar dan zijn de risico's groter. Een baas krijgt dan een prijs mee waarvan hij weet, dat die is gebaseerd op een raming A en niet op een raming C.
Als hij het werk aanneemt maar van die raming A zijn begroting maakt, heeft hij net zulke problemen als hier nu geschetst zijn, maar in het bedrijfsleven ligt het dan wel vast. Het is tegenwoordig niet meer mogelijk om alle werken uit te rekenen zoals men dat graag zou willen, dus moet men prioriteiten stellen. In ieder geval moetje weten over welke orde van grootte het gaat. Het systeem van de behandeling van aanvragen staat op papier - als een bedrijf aan de ISO-norm wil voldoen, moet dat vastgelegd zijn - en daardoor weet iedereen in de organisatie hoe het werkt en waarvoor hij verantwoordelijk is. Spreker heeft wel eens de indruk, dat projectleiders het spoor bijster raken als hun ramingen het groene traject ingaan.
De heer Slangen noemde al het idee van de referentievariant. Dat idee is gerezen bij het laatste MIT uit een oogpunt van kostenbeheersing. Het is eigenlijk een hele sobere variant, waarin het doel van een project, de verbinding van A naar B, wordt beschreven en wordt aangegeven wat daarbij hoort en wat niet. Alles wat er bovenop komt, is dan extra en telt in eerste instantie niet mee bij de kosten. Hij vraagt de deelnemers, of zij daarin een oplossing zien.
De heer De Krijger denkt dat dit met name in de planstudiefase, waarin nog aan tal van varianten wordt gedacht, voor de communicatie een goede aanzet kan zijn.
De heer Reij denkt dat door de referentievariant kostenstijgingen zichtbaar kunnen worden gemaakt die het gevolg zijn van scope-uitbreidingen. Voor het met enige zekerheid voorspellen van de kosten in het stadium van voorbereiding zal de referentievariant niet helpen. Dat betekent natuurlijk niet, dat er aan de kwaliteit van ramingen niets meer te verbeteren zou zijn. Hèt is realiteit, dat ramingen niet altijd even goed zijn. Wat ook niet altijd even goed is, is de daarbij behorende doorlooptijd met de consequenties voor de uitgaven in enig jaar. Het gaat niet alleen om de totale uitgaven voor een project, maar ook om de uitgaven in een bepaald jaar. Ook wat dat betreft, zitten de schattingen er nog wel eens behoorlijk naast en dat kan heel lastig zijn als men moet weten, hoeveel budget er in dat jaar nog is. Het is echter te gemakkelijk om, als de kosten hoger zijn geweest dan het bedrag dat is opgevoerd, vaak zonder interventie van de betreffende projectleider of het betreffende
I
afdelingshoofd te zeggen dat de raming niet goed was. Daarom is de bandbreedte, de marge voor onzekerheden, I zo belangrijk. Die onzekerheden behoort men ook te kwantificeren. Dat is vaak een probleem, maar dat probleem
lost men met de referentievariant niet op.
De heer Slangen geeft toe, dat dit specifieke probleem daarmee niet wordt opgelost. Daarom heeft hij gezegd. • dat men assertiever met elkaar moet gaan communiceren. Als de Bestuurskern opmerkt dat men niet binnen de
ruimte is gebleven, terwijl men dat in feite juist wel gedaan heeft, moet een projectteam dat ook durven zeggen. • En dan moet de Bestuurskern ook duidelijk maken, welke keuzes daar gemaakt zijn. Dat bedoelde hij met g j expliciteren. Dat is niet allemaal in regeltjes te vatten. Het gaat erom, dat men beter met elkaar communiceert om
ervoor te zorgen dat men niet verrast wordt als het wat anders uitpakt dan men had gedacht. Op dat punt moet er _ nog een behoorlijke kwaliteitsslag gemaakt worden. fl De heer De Krijger heeft tijdens de plenaire ochtendsessie twee uitspraken opgeschreven. De eerste was van de
heer Beljaars. Hij zei: Als de baas er niet om vraagt, gebeurt het niet. Dat betekent dus: Als duidelijk is dat de • baas die gegevens nodig heeft, is er meer kans dat ze ook geleverd worden. De tweede was van de heer B Posthumus, die zei: Een kwaliteitssysteem heeft geen rechtsgeldigheid als er geen managementsysteem is waar
het in past. Daarover gaat de discussie nu grotendeels. Als er een goed management is, kan de organisatie zich _ ook de weelde van een goede raming permitteren. Als een organisatie een raming levert die niet in het B managementsysteem past, is er een probleem. Ervan uitgaande dat er een goed management is, stelt spreker de • vraag of de deelnemers aan deze sessie van mening zijn, dat er thans een goed kwaliteitssysteem voor het
opbouwen van een raming is of niet. Met andere woorden: als er gewerkt wordt zoals Van de Wolfshaar heeft B geschetst, als er in alle geledingen nagedacht wordt over de risico's die in een raming in beeld moeten worden | gebracht, en als er op hoger niveau goed met de gegevens wordt omgegaan, zijn de regionale directies dan in
staat om goede ramingen te leveren'.' M De heer Van der Bilt (WAC Centraal Buro BV) werkt bij een aannemersorganisatie. Hij is geen ambtenaar,
maar kan zich voorstellen dat er periodiek ineens grote belangstelling is voor het probleem van de ramingen,
namelijk als ze niet stroken met de wensen van de politiek. Daarom is sprekers stelling: Als RWS goede B ramingen wil, moet men in een systeem openlijk vastleggen wat wel en wat niet mag. Daarmee vermijdt men dat B de diensten van RWS zich periodiek over de kop moeten werken om dingen te verklaren die niet te verklaren
zijn. Die diensten hebben namelijk hun ramingen zo goed mogelijk gemaakt, maar vervolgens is er in de politieke • circuits mee gemanipuleerd. Als in een systeem is vastgelegd wat wel en wat niet mag, zal ook blijken waar het B mis gegaan is, waar dingen zijn gedaan die niet mogen. Dan hoeft de basis niet weer steeds weer iets te bedenken
om het beter te doen, maar dan is het degene die in de fout is gegaan, die de fout moet herstellen. Juist in het
kader van deze Kwaliteitsdag zou daarover eens gedacht moeten worden: niet proberen om hier en nu het B probleem op te lossen, maar de organisatie zodanig aanpassen dat traceerbaar is waar de fout gemaakt is. • De heer Windau (directie Noord-Brabant) is het in hoge mate eens met de heer Van der Bilt. Hij vindt dat de • directies van RWS ook in het verleden goede ramingen hebben gemaakt en zeker sinds dat gebeurt op grond van I de PRI-syslematiek. Zij hebben echter één grote fout gemaakt. Zij hebben alleen contact gezocht met de politiek
laagste regionen. Die politici zoeken dan weer contact met hogere politieke regionen. Zo wordt politiek op _ politiek gestapeld en dat leidt ertoe, dat men op een gegeven moment niet meer weet waar men het over heeft. B De heer Zondervan (directie Noord-Holland) wijst op de politieke onzekerheid die vaak lang boven projecten
blijft hangen. In elke fase van het project, vanaf de verkenning tot aan de besteksvoorbereiding toe, blijft een H directie bezig met verfijning, zodat de scope steeds duidelijker wordt. Daar komt een goede raming uit, maar aan B het eind van dit rit kan men geconfronteerd worden met de vraag: onderzoek eens wat er van het project overeind
blijft als daar maar 50% van het geraamde bedrag voor beschikbaar wordt gesteld. Dan gaat de politiek zich weer « met de werkvloer bemoeien en dan worden de klassieke fouten weer gemaakt. B De heer De Krijger meent dat, als er niet voldoende budget is voor het project zoals het is ingediend, de vraag
wat dan voor 50% van het bedrag wel gemaakt kan worden, een legitieme is. Meestal is dat wel aan te geven en B
wat dan voor 50% van het bedrag wel gemaakt kan worden, een legitieme is. Meestal is dat wel aan te geven en B