Ik wil in dit hoofdstuk ingaan op de keuze voor een NAVO-missie in het Libische conflict en de verhouding tussen de EU en de NAVO. Hoe lagen de kansen voor een eigenstandig Europees optreden in Libië? Daarbij zal ik weer aandacht moeten geven aan voorkeuren en de rol van Europese landen zoals Engeland en Frankrijk, maar ook de rol van de Verenigde Staten.
De NAVO, opgericht in 1949, in de beginfase van de Koude Oorlog, was een duidelijk product van die Koude Oorlog, gericht tegen de mogelijke expansie van het communisme vanuit de Sovjet-Unie. Maar sinds het einde van de Koude Oorlog in 1990 en het opheffen van de Sovjet-Unie, kwam het bestaansrecht van de NAVO ter discussie: was de NAVO niet overbodig geworden? De NAVO zelf als organisatie wilde zijn voortbestaan continueren door zich te oriënteren op nieuwe taken. Het debat over de rol van de NAVO werd in Europa zelf beheerst door twee stromingen, de Atlantici tegenover de Europeïsten. Zij verschillen van mening over de rol die de VS zou moeten spelen binnen een gezamenlijke defensiemacht.
De Atlantici zien hun belangen op het gebied van defensie en veiligheid het beste vertegenwoordigd binnen de NAVO, dus Europese landen samen met de VS en Canada. De Atlantici zijn niet per definitie tegen het GBVB van de EU, maar zien het liefst dat de NAVO hierdoor wordt versterkt, dus het GBVB min of meer in dienst van de NAVO. In het debat over de GBVB en de NAVO is duidelijk de uiteenlopende buitenlandse oriëntatie van de afgelopen halve eeuw van Engeland en Frankrijk terug te zien, waar Engeland zich graag gedekt zag door de VS en Frankrijk hier aanzienlijk minder van was gecharmeerd.103
Het belangrijkste Europese land met een duidelijk Atlantische oriëntatie was Engeland. Al in 1998 drong de Britse premier Tony Blair er op aan, formeel overleg te laten plaatsvinden tussen de EU en de NAVO. Dit om te voorkomen dat het GBVB een kopie zou vormen van de NAVO. Hierbij kwam voor Blair de NAVO op de eerste plaats. In 1999 was de regering van Blair begonnen aan een lobby onder de lidstaten om af te zien van het GBVB als autonome instelling.104 Daarbij was men
bang dat een instituut dat buiten de NAVO om zou opereren, de NAVO eerder zou verzwakken dan versterken.
De Europeïsten zien het GBVB juist als middel om vaker onafhankelijk van de VS te kunnen optreden. Het belangrijkste Europese land met een duidelijk Europeïstische oriëntatie was Frankrijk. Franse regeringen zagen het GBVB als een manier om het gat te dichten tussen hun grote aspiraties en minder grote mogelijkheden. Daarbij erkende Frankrijk wel het belang van NAVO maar zag het 103 Giegerich, ‘European Positions and American Responses, 47
104 Jolyon Howorth, Security and Defence Policy in the European Union (2007), 41
graag dat Europa op meer autonome wijze kon optreden. In Frankrijk vond men de invloed van de VS binnen de NAVO te groot en zo zag men het GBVB als een middel om de balans van Europa en de VS weer meer in evenwicht te brengen. Chirac presenteerde in 1999 het GBVB dan ook als een belangrijke verantwoordelijkheid van de EU, dat onder andere moest dienen als een nieuw middel, inzetbaar bij crisissituaties waarbij de VS niet betrokken wilden worden. Op subtiele wijze gaf Chirac hierbij de voorkeur aan het GBVB, zonder de NAVO aan de kant te schuiven. Waar Frankrijk het heeft over een nieuwe trans-Atlantische balans, is eerder sprake van een middel om de Amerikaanse dominantie aan banden te leggen. Dat Frankrijk het GBVB presenteerde als een initiatief naast de NAVO moet niet worden gezien als een beperking in de autonomie. Volgens Chirac was het in het belang van de EU om een orgaan te hebben dat kon opereren onafhankelijk van besluitvorming in de VS. Dit blijkt ook uit het feit dat de Fransen een voorstel om het GBVB aan de NAVO te linken, eerder hadden geblokkeerd.
Over Duitsland wil ik hier kort zijn: Giegerich ziet Duitsland als voorbeeld van een lidstaat dat de tegenstelling tussen Atlantici en Europeïsten probeert te overbruggen105.
Op 19 maart 2011 vond op verzoek van Sarkozy in Parijs de bijeenkomst plaats waar het initiatief werd genomen tot de ‘Libya Contact Group’106. Tot ieders verbazing verklaarde de Franse president
op de bijeenkomst dat de Franse vliegtuigen in de lucht onderweg waren naar Benghazi om de troepen van Kadhafi een halt toe te roepen. De Fransen hadden hiervoor de Britten ook uitgenodigd hen bij te staan in Libië. De Britten wilden echter geen actie ondernemen zonder dat zij zich gesteund zagen door de VS of NAVO. Of Frankrijk de Britten daadwerkelijk had ingelicht, was en is nog steeds niet duidelijk. De Britten beweerden namelijk net zo verrast te zijn als de rest van de internationale gemeenschap. Later die dag zouden zowel de Britten als de Amerikanen ook richting Libië vliegen. 107
Het was het begin van ‘Operation Odyssey Dawn’.
In het begin van deze operatie waren drie fasen te onderscheiden. In de eerste fase vloog elke luchtmacht onder het eigen commando en werd samengewerkt tussen de drie naties. De tweede fase was onder commando van de VS en twee weken later werd het commando overgenomen door de NAVO, de derde fase. Ook toen de NAVO de missie leidde, bleven alle landen die troepen en materieel inzetten, onder commando van de eigen natie. Delen daarvan vielen wel direct onder de NAVO. Het maritiem deel van de missie waarborgde het maritieme embargo en de apparatuur aan boord van de Europese schepen zorgden ook voor inlichtingen. Zoals ik eerder in 105 Bastian Giegerich, ‘European Positions and American Responses: ESDP-NATO Compatibility, in: Nicola Casarini and Costanze Muzu ed., European Foreign Policy in an Evolving International System (2007), 44. 106 Jason W. Davidson, ‘France, Britain and the intervention in Libya: an integrated analysis’, in: Cambridge
Review of International Affairs 26:2 310-329, 318.
107 Engberg, The EU and Military Operations, 154.
hoofdstuk 2 heb besproken, werd tijdens de missie ook duidelijk dat via de overkoepelende kanalen inlichtingen minder efficiënt werden verkregen en verwerkt. Nationale troepen van lidstaten afzonderlijk bleken hier meer bedreven in.
Al snel werd de rol van de VS kleiner en het aandeel in de missie geringer. Bij ‘Operation Odyssey Dawn’ had de VS nog de leiding, maar bij ‘Operation Unified Protector’ verschoof de leiding naar de NAVO. Daarbij komt dat vanaf het begin van ‘Operation Odyssey Dawn’ op 19 maart 2011 bijna de helft van alle militaire middelen beschikbaar gesteld door de Engelsen en de Fransen. ‘De andere helft kwam van de Amerikanen, maar toen de missie op 31 maart 2011 overging in ‘Operation Unified Protector’ werd 70 procent van het materieel geleverd door EU-lidstaten.108 Dus
het Europese aandeel steeg. Toen ‘Operation Unified Protector’ van start ging, nam, behalve 11 van de 27 EU-lidstaten plus Turkije en Noorwegen, natuurlijk ook de VS deel aan deze operatie. Aan de daadwerkelijke aanvalsmissies namen, behalve Frankrijk, Engeland en de VS, ook nog drie andere landen deel namelijk Denemarken, België en Noorwegen. Vijf EU lidstaten voerden alleen controlepatrouilles in de lucht uit: Spanje, Italië, Griekenland, Zweden en Nederland. Zij werden ondersteund door Turkije, Qatar en Jordanië. Roemenië en Bulgarije namen deel aan de maritieme patrouilles.109 In een later stadium speelde de VS alleen nog een ondersteunende rol. Vanaf 4 april
werden door de VS middelen beschikbaar gesteld, die de onderneming voor de anderen moesten vergemakkelijken. Zo konden vliegtuigen al vliegend worden bijgetankt en werden de precisiewapens aangevuld.
De missie veranderde op politiek en op operationeel vlak toen op 15 april Obama, Cameron en Sarkozy in een gemeenschappelijk artikel in de International Herald Tribune (tegenwoordig: The
International New York Times) opriepen tot het aftreden van Kadhafi.110 Dit was totaal in tegenspraak
met het mandaat dat door de VN gegeven was. Het ging om een missie die bevolking moest beschermen en niet om het afzetten van Kadhafi.
Daar de VS de machtigste lidstaat van de NAVO is, kan het optreden van de VS inzake Libië natuurlijk niet geheel onbesproken blijven. De VS was zoals eerder vermeld huiverig om op te treden en verwachtte daarom vanuit Europa initiatief. Dit kwam Frankrijk goed uit, want ondanks het feit dat men de banden de VS wilde verbeteren, zag Frankrijk graag een rol weggelegd voor de EU waarbinnen de Fransen zich beter konden profileren. Frankrijk kon zich in beide opties goed vinden. Daarbij zagen zowel de Britten als de Fransen plaats voor een ‘Europese coalitie’ binnen - of eigenlijk 108 Engberg, The EU and Military Operations, 158.
109 Lindström and Zetterlund, Setting the Stage for the Military Intervention in Libya, 44.
110 Barack Obama, David Cameron and Nicolas Sarkozy, ‘Libya’s Pathway to Peace’, The International New York
Times, 15 april 2011.
in dienst van - de NAVO. Hierbij zouden de Fransen en Britten samen het commando voeren. Op deze wijze kon Frankrijk weer volledig re-integreren in de NAVO en was er voor de EU de mogelijkheid zich als eensgezinde en daadkrachtige unie te manifesteren zoals overeengekomen in het verdrag van Lissabon. Weliswaar waren de Fransen van harte welkom waren binnen de NAVO, maar doordat de NAVO geen missie wenste waarbij de EU de coalitie zou leiden, gaven de Fransen volgens Engberg eigenlijk de voorkeur aan een missie buiten de NAVO om.111
Opvallend was het optreden van de VS in deze situatie: dit conflicteerde met de banden die de VS eerder onderhield met diverse dictatoriale regimes in Noord-Afrika en het Midden-Oosten. Obama was, samen met Groot-Brittannië en Frankrijk, de eerste wereldleider die opriep te interveniëren in het Libisch conflict.112 Feit is - en dit gold en geldt voor alle opstanden binnen de
Arabische lente - dat deze naar binnen gericht was en zich voorlopig niet keerde tegen het westen. De afgelopen vier decennia heeft de VS de machthebbers van de landen waar de Arabische lente plaats had, nog gesteund in de vorm van financiële en militaire middelen. De belangrijkste reden hiervoor was de olie en andere energiebronnen die in de betreffende landen gewonnen werden.113
In Washington werd enige tijd getwijfeld, voordat een duidelijk standpunt werd ingenomen inzake de Libië-crisis. De vraag werd eigenlijk echt op de agenda gezet door de mensenrechtenorganisaties en de senatoren John McCain en John Kerry. Beiden stuurden aan op ingrijpen door de VS. De publieke opinie liet een meerderheid zien die voor ingrijpen was in Libië, maar ook dat het niet aan de VS was om hier zelf op te treden. Op 25 februari sloot de VS de ambassade in Tripoli en stelde sancties voor tegen het regime van Kadhafi. Op 3 maart verklaarde Obama dat Kadhafi zijn legitimiteit had verloren en drong aan op diens terugtreden. Daarnaast werd van Obama nog weinig vernomen. Iets wat hem op kritiek kwam te staan in de media.114
Minister van Buitenlandse Zaken, Hillary Clinton, was eerder tegen een optreden van de VS, maar veranderde als snel van gedachten. Op 25 februari verklaarde zij een no-flyzone te ondersteunen en vanaf het moment dat de Arabische Liga op 26 februari de VN verzocht tot een optreden in Libië, kon men Clinton in het kamp voor interventie scharen. Toch was men het binnen de VS nog niet eens. De minister van Buitenlandse Zaken was voor, maar het Pentagon en de minister van Defensie, Robert Gates, waren nog tegen. Het was de eerste keer dat Gates en Clinton het niet eens waren. 115
111 Engberg, The EU and Military Operations, 153.
112 Daniel Byman, ‘Explaining the Western Response to the Arab Spring’, in: The Journal of Strategic Studies, (2013), Vol. 19, No. 2, pp. 289-320, 305.
113 Byman, ‘Explaining the Western Response to the Arab Spring’, 293.
114 Gary Bauer, ‘Obama a Hesitant Crisis Manager’, Human Events, 21 maart 2011. 115 Ryan Lizza, ‘The Consequentialist’, The New Yorker, 2 mei 2011.
Met de besluitvorming aangaande Libië vormde zich een kleine groep invloedrijke vertrouwelingen rond Obama. Deze groep bestond uit Clinton, Gates en opperbevelhebber David Petraeus en binnen deze groep werd uiteindelijk besloten de resoluties te ondersteunen en kracht bij te zetten. Op 16 maart bracht de Amerikaans VN-ambassadeur, Susan Rise, naar buiten dat de VS een no-flyzone zouden ondersteunen.116 Zij was voorstander van het eerste uur geweest en schijnt samen
met Clinton een grote rol te hebben gespeeld bij de goedkeuring van Resolutie 1973.117 Door Obama
werd wel benadrukt dat het om een beperkte missie ging, zowel qua duur als bijdrage. Ook was het belangrijk geweest dat de missie uitging van de VN-Veiligheidsraad en ondersteund werd door zowel de EU als de Arabische Liga.
De VS had bereidheid getoond tot het kracht bijzetten van de resoluties, maar wilde een eventuele missie niet leiden. Vooral in de VS werd ook tegenover de eigen bevolking benadrukt dat de inzet van grondtroepen werd uitgesloten, alleen de luchtmacht en de marine werden ingezet.118
Zo doelgericht en snel als de VS het voortouw hadden genomen om in te grijpen en de Libische bevolking te beschermen, zo snel gaf de VS het initiatief weer door aan de NAVO. Na tien dagen te hebben deelgenomen aan de strijd, trok de VS zich terug. Zoals bekend namen vervolgens de Britten en de Fransen het voortouw. De VS bleven wel betrokken op de achtergrond, maar speelden geen leidende rol meer. Volgens de Belgische redacteur Wouter Carton nam Obama niet graag het voortouw omdat hij wilde vermijden dat hij teveel op zijn voorganger Bush zou lijken die twee oorlogen tegen moslimlanden was begonnen.119
De NAVO-missie die werd ondernomen om de burgerbevolking te beschermen tegen het leger van Kadhafi, kon worden beschouwd als een relatief makkelijke missie met een zwakkere tegenstander. Een goed deel van de capaciteiten van de NAVO werd niet daadwerkelijk benut. Zo werden van Frankrijk en Engeland maar vijftien procent van de straaljagers gebruikt. Toch kwamen wel de tekortkomingen van de EU aan het licht. Zonder de VS moest men het in de EU bijvoorbeeld stellen met veel minder ‘slimme’ munitie en zonder het bijtanken in de lucht. Toen de VS zich terugtrok, kwamen, op Groot-Brittannië na, alle EU-landen raketten en andere munitie tekort. Uiteindelijk schoot Duitsland te hulp door een deel van depot beschikbaar te stellen. Hoewel de EU daardoor niet veel zwakker stond, werkte men wel minder efficiënt. Hierdoor zou volgens
116 Lindström and Zetterlund, Setting the Stage for the Military Intervention in Libya, 44.
117 Helene Cooper and Steven Lee Myers, ‘Obama Takes Hard Line With Libya After Shift by Clinton’, The New
York Times, 18 maart 2011.
118 ‘VN maakt weg vrij voor militair ingrijpen Libië’, in: NRC handelsblad (18 maart 2011). 119 Wouter Carton, ‘DeRedactie.BE’, 21 maart 2011,
http://deredactie.be/cm/vrtnieuws/buitenland/Strijd_in_Libie/1.986536 (15 januari 2016).
onderzoeker aan het ‘Center for Middle East Policy’ in Brookings, Daniël Byman, een optreden zonder de VS wel meer tijd in beslag in nemen dan een optreden gesteund door de VS.120
Volgens de planners binnen het EEAS waren er voor de EU goede mogelijkheden om een militaire missie te leiden, maar hier waren wel nadelen aan verbonden. De EU beschikte niet over een goed hoofdkwartier van waaruit het commando gevoerd zou worden. Een dergelijk hoofdkwartier zou kunnen worden geïmproviseerd, al was dit minder wenselijk aangezien dit ook meer tijd in beslag zou nemen. Daarbij zou deze onderneming zonder de Amerikanen plaatshebben.121
Toch wil ik wel de vraag stellen: als twee lidstaten van de EU zelfstandig een missie zouden kunnen ondernemen, ter zee en in de lucht, waarom dan niet de EU middels het GBVB? Hier zijn in ieder geval twee antwoorden op mogelijk. Ten eerste had men vanuit de EU de VS nodig vanwege diens beschikbare middelen. Het leek er niet op dat de VS in een door de EU geleide missie zouden participeren. Daarbij had de VS een vliegdekschip met 80 gevechtsvliegtuigen in de Middellandse Zee liggen en het zou vreemd zijn daar geen gebruik van te maken. Ook kon men binnen de NAVO terugvallen op vaste commandostructuren. De EU had hier aanzienlijk minder ervaring mee. De Engelse regering was van mening dat een missie zonder de NAVO en de VS een zwaktebod was naar de internationale gemeenschap toe en dat zou kunnen wijzen op verslechterde trans-Atlantische verhoudingen en een dergelijke missie was daarom ondenkbaar.122
De crisis in Libië bracht in Europa het ontbreken van een noodplan, of structureel plan van aanpak, pijnlijk aan het licht. Er was geen structuur opgezet van tevoren waar men op kon terugvallen ten tijde van een situatie als deze. Na het uitbreken van de crisis had de NAVO vrijwel direct een strategisch plan klaarliggen. Het koste de EU daarentegen bijna twee maanden voorbereiding om op hetzelfde punt uit te komen.
Op het EU-optreden is ook de nodige kritiek geleverd. Zo sprak Eva Gross, onderzoeker aan het Instituut van Europese Studies, van een rommelig optreden van de EU en was het streven van Lissabon uit 2009 totaal niet waargemaakt. Van eenheid was geen sprake en het optreden van individuele lidstaten overschaduwde de verschillende EU-instituten en de EU als geheel. 123 Ook
verweet Sven Biscop, van het ‘Egmont Royal Institute for International Relations’, de EU dat deze geen collectief idee had over hoe men op moest treden en dat de EU daarom faalde. 124
120 Byman, ‘Explaining the Western Response to the Arab Spring’, 293. 121 Engberg, The EU and Military Operations, 154.
122 Ibidem, 154.
123 Eva Gross, ‘Impotent Bystanders? How did the EU and the US respond to the Arab Spring?’, Institute of
European Studies, 27 september 2011, http://www.iss.europa.eu/publications/detail_debate/article/q-
impotent-bystanders-how-did-the-eu-and-us-respond-to-the-arab-spring-1/ 28 oktober 2015 124 Lindström and Zetterlund, Setting the Stage for the Military Intervention in Libya, 56.
Bij het begin van de onrust in Libië in februari was vanzelfsprekend nog onduidelijk dat er ingegrepen zou worden en of dat door de NAVO, de EU of een derde partij zou gebeuren. Op 3 maart 2011 sprak de Secretaris Generaal van de NAVO, Anders Fogh Rasmussen, nog uit dat de NAVO geen intentie had een missie te ondernemen. Daar werd wel aan toegevoegd dat men vanuit het verbond natuurlijk al op voorhand plannen maakte voor als dit wel het geval zou worden. Zo lagen wel voor meer mogelijke conflicthaarden geplande missies klaar, maar die werden vooralsnog niet tot uitvoering gebracht. Men diende simpelweg goed voorbereid te zijn. Hoewel de VS zich eerst nog niet voor een interventie had uitgesproken, zetten zij binnen de NAVO wel druk achter de planning van een missie.125
De belangen van de VS en van de EU leken niet veel van elkaar te verschillen. Maar geen land wilde