De Europese Unie: één voor allen, allen voor één? Het Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veiligheidsbeleid van de Europese Unie inzake de Libische Lente van 2011

één voor allen, allen voor één?

Het Gemeenschappelijk Buitenlands- en

Veiligheidsbeleid inzake de Libische Lente van 2011

Masterscriptie Geschiedenis Opleiding Nieuwste Geschiedenis

Universiteit van Amsterdam 14 maart 2016

Inleiding 1

Historiografie 7

1.

2.

3.

4.

Conclusie 51

Inleiding

Op 15 februari 2011 begonnen in Libië protesten tegen het regime van Kadhafi die spoedig uitliepen op een volksopstand. De opstand in Libië liep in grote lijnen gelijk met andere revoluties in de regio. De bevolking van Libië kende een hoog percentage langdurig werklozen, overwegend jongeren. Voor de gehele bevolking golden zeer beperkte sociaaleconomische vooruitzichten.1 _{Als daarbij de}

repressie en de censuur van de hand van ‘kolonel’ Kadhafi worden opgeteld, was de verrassingsfactor van een opstand niet erg groot, en heeft deze misschien nog wel lang op zich laten wachten. Kadhafi behoorde tot de langstzittende heersers ter wereld en had de opvolging bij een eventueel aftreden of overleden al tijden erfelijk geregeld. Kadhafi was al sinds 1967 aan de macht. Nepotisme en corruptie waren kenmerkend voor zijn regime.

De demonstranten aan de wieg van de opstand waren voornamelijk redelijk opgeleide jonge mannen die zich verzetten tegen de repressie en de positie van Kadhafi en daarmee ook tegen de economische corruptie. De belangrijkste eisen van de demonstranten waren minder corruptie, werk en vrije verkiezingen.2 _{Een probleem van de demonstranten was dat ze politiek niet of zwak}

georganiseerd waren, wat misschien niet verwonderlijk was in een dictatuur als Libië. Er ontbrak daardoor een duidelijke en vooral eensgezinde politieke agenda. Wel maakten de demonstranten handig gebruik van moderne communicatiemiddelen zoals de sociale media. In het begin lieten de VS en Europa de protesten op hun beloop. De roep om interventie en eventueel aftreden van Kadhafi werd pas luider toen Kadhafi het leger inzette tegen de eigen bevolking.

Ook vanuit de Europese Unie (EU) werden de ontwikkelingen in Libië op de voet gevolgd. De EU kent sinds het Verdrag van Maastricht (1992) een beleid voor extern optreden: het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (GBVB). In de afgelopen twintig jaar zijn meermaals wijzigingen in dit GBVB aangebracht om de effectiviteit van het beleid te vergroten. Kennelijk was meer eenduidigheid en daadkracht in het optreden van de EU wenselijk. Het Verdrag van Lissabon (2009) was vooralsnog de laatste en grootste stap. De Hoge Vertegenwoordiger voor Buitenlandse Zaken en Veiligheidsbeleid, een functie die in 2003 in Amsterdam in het leven was geroepen, kreeg toen essentiële middelen, namelijk een eigen diplomatieke dienst en een budget. In de periode waarover mijn onderzoek zich uitstrekt, bekleedde de Britse Catherine Ashton die functie. Na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon hebben verschillende zaken zich voorgedaan waarop men het GBVB kan beoordelen. Zo ook de opstand in Libië.

1 Leeuwen, Marianne van, ‘De ‘Arabische Lente’ en geopolitiek’, in: Atlantische perspectief, jaargang 35, nr 4, 2011, pp 2-11, 2.

2 ‘Arab Human Development Report 2009’, http://www.arab-hdr.org/publications/other/ahdr/ahdr2009e.pdf , (21 januari 2014).

Catherine Ashton trad bij de opstand tegen Kadhafi in 2011 namens de EU naar buiten middels meerdere verklaringen. Hierin werd de repressie tegen vreedzame betogers veroordeeld en het geweld en de burgerslachtoffers betreurd. De Libische autoriteiten werd opgeroepen het geweld te staken en het recht van vrije meningsuiting en het recht van vereniging te respecteren. Daarnaast drong de EU er op aan dat de toegang tot internet en de mobiele telefoonnetwerken werd hersteld en de media in het land vrij hun werk konden doen.3 _{Ook stond letterlijk in de verklaring:}

“Aan het legitieme streven en verlangen van het volk naar hervormingen moet recht worden gedaan

in een open, zinvolle, en door Libië geleide dialoog” 4

Wellicht was dit een naïeve verwachting, maar meer dan deze verklaring was op dat moment ook niet mogelijk. Toch kan men hier wel uit op maken dat EU zich voorzichtig opstelde achter de opstandelingen.

Behalve met de eerdergenoemde persmededeling is Catherine Ashton nog wel vaker naar buiten getreden inzake Libië. Meer dan een bevestiging van de situatie en verklaringen van steun aan het handhaven van de aangenomen resoluties en de daarmee samenhangende NAVO-operatie, was dit echter niet.

Toch was de eerste reactie van de EU niet direct ineffectief of zwak. Na de luchtsteun aan de bevolking en de opstandelingen, gegeven in NAVO-verband, werd een eerlijker strijd mogelijk tussen de opstandelingen en het leger van Kadhafi. Toch duurde het nog een tijd voordat de opstandelingen de overhand kregen en Tripoli bereikten. Met goedbewapende elitetroepen, volksmilities en huurlingen wist Kadhafi zich met veel geweld lang staande te houden. Er was sprake van slachtingen onder burgers. Zonder de luchtsteun hadden de opstandelingen het nooit gered. Ze waren niet goed genoeg georganiseerd en hadden simpelweg de middelen niet. Het duurde nog tot 20 oktober 2011 eer de strijd gestreden was. Kadhafi vocht daadwerkelijk door tot zijn dood en werd op bovenstaande datum vermoord.5

Na de dood van Kadhafi verschoof de aandacht van de internationale gemeenschap spoedig naar Syrië, waar een soortgelijke opstand - of inmiddels burgeroorlog - nog steeds gaande is. In Libië werd een nieuwe regering geïnstalleerd, die momenteel onder grote druk staat van een tegenregering en aanhoudende conflicten. Tot op heden strijden verschillende groeperingen en stammen in Libië om de macht en zijn aanslagen aan de orde van de dag. De stammen had Kadhafi wel altijd redelijk onder duim weten te houden.

3 ‘Verklaring van de Hoge Vertegenwoordiger, Catherine Ashton, namens de Europese Unie over de gebeurtenissen in Libië’(20 februari 2011), www. europa.eu (26 januari 2014).

4 ‘Verklaring van de Hoge Vertegenwoordiger, Catherine Ashton, namens de Europese Unie over de gebeurtenissen in Libië’(20 februari 2011), www. europa.eu (26 januari 2014).

5 ‘Het jaar van de Arabische Lente, deel vijf: Libië’, NRC handelsblad , 30 december 2011.

De opstand in Libië van 2011 kan worden gezien als een belangrijke testcase voor het EU-optreden: wat kwam er terecht van het streven van 2009 en hoe eenduidig en daadkrachtig was dit optreden inzake de opstand in Libië in 2011, de zogenoemde Libische Lente? Dit vormt dan ook de hoofdvraag van deze scriptie: Hoe eenduidig en hoe daadkrachtig was het EU-optreden in deze zaak?

Om tot een antwoord op deze hoofdvraag te komen, zal ik per hoofdstuk een deelvraag onderzoeken. Allereerst zal ik analyseren hoe de EU als instituut optrad. In de tweede plaats zal ik onderzoeken hoe EU-lidstaten participeerden in de missie die de NAVO uitvoerde in opdracht van de VN-Veiligheidsraad en of de EU zelf nog een rol daarin speelde. In de derde plaats hoe de opstelling van de EU zich verhield tot de politiek van belangrijke individuele lidstaten. En in de vierde plaats zal ik de verhouding tussen de EU en de NAVO onderzoeken, waarom het wel of niet tot een samenwerking is gekomen en waarom de NAVO uiteindelijk de missie leidde en niet de EU.

Over de opstand in Libië zijn inmiddels verschillende werken verschenen. Voorbeelden hiervan zijn The Libyan Revolution and it’s Aftermath6_{, een bundel van verschillende artikelen,} samengesteld door Oxford-academici Peter Cole en Brian McQuinn en het rapport Setting the Stage

for the Military Intervention in Libya7_{, opgesteld door de Zweedse onderzoekers Madelene Lindström} en Kristina Zetterlund, in opdracht van het Zweedse ministerie van defensie. Beide genoemde studies behandelen de crisis vanuit verschillend perspectief. Zo nemen Cole en McQuinn Libië en de ontwikkelingen in Libië als leidraad en gaat het Zweedse rapport van Lindström en Zetterlund uit van bijeenkomsten van internationale organisaties, te weten de VN, de EU en de NAVO. In de behandeling van de historiografie ga ik verder in op deze werken en hun auteurs.

Er zijn weinig studies voorhanden over de opstelling van de Europese Unie inzake de Libische crisis. Er zijn wel losse artikelen verschenen, maar complete monografieën over de combinatie EU en Libië nog niet. Om de eenduidigheid en daadkracht in het beleid van de EU te beoordelen, wil ik deze op de verschillende niveaus benaderen die Nicole Koenig, politicologe en Europa-specialist, naar voren brengt. In ‘The EU and the Libyan Crisis – In Quest of Coherence’8_,

verschenen in januari 2012, onderscheidt Koenig vier vormen van samenhang binnen het buitenlands beleid van de EU. In haar studie maakt zij het onderscheid tussen horizontale, institutionele, verticale en multilaterale samenhang. Een toelichting hierop geef ik in de historiografie. Waar Koenig de Libische crisis ophangt aan de verschillende vormen van samenhang, wil ik de crisis benaderen aan de hand van de vier eerder genoemde deelvragen. Daarmee kan ik

6 Peter Cole and Brian McQuinn (ed.), The Libyan Revolution and its Aftermath (Londen 2014).

7 Madelene Lindström en Kristina Zetterlund, Setting the Stage for the Military Intervention in Libya (2012). 8 Nicole Koenig, ‘The EU and the Libyan Crisis – In Quest of Coherence?’, The International Spectator: Italian

Journal of International Affairs 46:4 (2012).

later ook een beoordeling geven aan de hand van de vormen van samenhang van Koenig met betrekking tot Libië.

Een deel van de bronnen die ik graag had willen gebruiken, zoals notulen van besloten bijeenkomsten waar bijvoorbeeld de Hoge Vertegenwoordiger Ashton bij aanwezig was of overleg tussen andere bewindslieden, is niet toegankelijk. Officiële verklaringen van dergelijke bijeenkomsten zijn er wel. Hierdoor kan ik goed achterhalen wat de uitkomst was van de bijenkomsten, maar niet wat er daadwerkelijk besproken is en wat er nodig was om tot die uitkomst te komen. De bronnen die ik wel gebruik voor de scriptie, zijn de officiële persverklaringen van bijvoorbeeld de EU en de VN. In de tweede plaats maak ik gebruik van kranten, wetenschappelijke artikelen en andere wetenschappelijke bundels en monografieën. Ook maak ik gebruik van op het internet gepubliceerde artikelen, onder andere naar aanleiding van de onlangs openbaar gemaakte e-mails van Hillary Clinton.

De nadruk in dit onderzoek zal liggen op het begin van de crisis in 2011, dus februari, maart en april van dat jaar. De reden hiervan is dat met name in die periode duidelijk de eerste reacties naar voren kwamen. Later in het jaar en naarmate de crisis zich ontwikkelde, waren de rollen al meer verdeeld en is die periode minder relevant voor de hoofdvraag van de scriptie.

Het eerste hoofdstuk behelst een analyse van het optreden van de EU. Hierbij wil ik antwoord geven op de vraag hoe de Hoge Vertegenwoordiger namens de EU optrad en of dat in lijn was met de verschillende andere instituten binnen de EU. Hierbij draait het dus niet om de verschillende lidstaten. Allereerst zal ik het optreden van de Hoge Vertegenwoordiger van het buitenlands beleid, Catherine Ashton onderzoeken; waar en wanneer zij naar buiten trad; waarop zij reageerde en wat deze reactie inhield. Vervolgens onderzoek ik of andere Europese instanties ook naar buiten traden en of dit in lijn was met het optreden van de Hoge Vertegenwoordiger, en zo niet of dit storend was. Zij was immers aangewezen als de degene die namens de volledige EU naar buiten zou moeten treden wat betreft het buitenlands beleid. Uiteindelijk kreeg niet de EU maar de NAVO het mandaat voor een missie in Libië. Hoe kwam dat? Lag dat aan Europa of aan de VN? Deze vraag is relevant omdat het antwoord hierop iets kan zeggen over het succes of het falen van de EU.

In het tweede hoofdstuk ga ik in op het optreden van de internationale gemeenschap. Als vanuit de internationale gemeenschap wordt opgetreden of ingegrepen bij een conflict, gebeurt dit gewoonlijk middels de VN-Veiligheidsraad. Hier kan uit voortkomen dat de NAVO wordt ingeschakeld, zo ook in het geval van Libië. Hoe opereerde de NAVO? Hoe opereerden lidstaten van de EU hierbij? Speelde de EU hier nog een rol? Het is dus in dit hoofdstuk allereerst van belang om zicht te krijgen op het verloop van de hele operatie en de rol van de deelnemers. ₄

Het derde hoofdstuk wordt gevormd rondom het optreden van EU-lidstaten afzonderlijk, met name, als belangrijkste, Frankrijk, Groot-Brittannië en Duitsland. Volgens de idealen van het Verdrag van Lissabon zouden de lidstaten afzonderlijk, in een geval als de opstand in Libië, niet zelfstandig naar buiten treden en het beleid en optreden in handen laten van de Hoge Vertegenwoordiger van de EU. De vraag in dit hoofdstuk is dan ook: was er voldoende samenhang tussen het optreden van de EU in de persoon van Catherine Ashton, en dat van de afzonderlijke lidstaten? Ik ga hier dus in op de Libië-politiek van de afzonderlijke relevante Europese staten. Ik ga hierbij na of zij in de pas liepen met het optreden van de EU. Liepen Frankrijk en Engeland voor de troepen uit? En zo ja, wat waren hier de motieven? Ook de mogelijke verklaringen voor de opstelling van enkele andere individuele lidstaten komen aan bod.

Omdat gedurende mijn onderzoek duidelijk werd dat de NAVO en de EU niet goed samenwerkten, langs elkaar heen werkten of elkaar misschien zelfs tegenwerkten, vond ik het nuttig om in een vierde hoofdstuk nader in te gaan op de verhouding tussen beide instituten. Ook zal ik hier de rol en de opstelling van de VS, en alweer Engeland en Frankrijk, aan de orde stellen. Allereerst moet gezegd dat de NAVO en de EU verschillende instituten zijn, verschillend bezet zijn en verschillende doelstellingen hadden. Deze doelstellingen zijn eind jaren 1990 naar elkaar toegegroeid toen de EU ook op operationeel gebied een eenheid wilde gaan vormen. In dit hoofdstuk probeer ik te achterhalen waarom de NAVO en de EU toch niet tot een goede samenwerking konden komen in de Libische crisis. Was het de verschillende oriëntatie van lidstaten: Europeïstisch of Atlantisch? Met andere woorden: welke factoren waren van invloed op de samenhang tussen het EU- en het NAVO-optreden in de Libië-crisis?

In de conclusie doe ik een uitspraak over de eerder genoemde hoofdvraag: hoe eenduidig en hoe daadkrachtig was het EU-optreden begin 2011 in de crisis in Libië?

Historiografie

Sinds het uitbreken van de opstand in Libië in 2011, die zou leiden tot de dood van ‘kolonel’ Moammar Kadhafi is er uitgebreid over Libië en de opstand geschreven. De opstand duurde langer dan slechts de dood van Kadhafi op 20 oktober 2011 en is inmiddels getransformeerd naar een burgeroorlog.

In de literatuur kan een onderscheid worden gemaakt tussen twee invalshoeken. De eerste invalshoek is die van Libië zelf. De Libische opstand wordt hier als hoofdonderwerp genomen en aan de hand van de ontwikkelingen binnen deze opstand wordt het onderzoek vormgegeven. De tweede invalshoek is de meer westers georiënteerde perceptie. Hierbij wordt de Libische opstand beschreven aan de hand van westerse reacties op de ontwikkelingen in Libië, bijvoorbeeld die van de EU. Dit betekent niet dat een direct sprake is van een discussie vanuit de verschillende invalshoeken, wel is het waardevol er notie van te nemen dat in verschillende verhandelingen andere ontwikkelingen de boventoon voeren.

De meest recente uitgave is de bundel The Libyan Revolution and its Aftermath9 _{uit 2015 van Peter} Cole en Brian Mc Quinn. Peter Cole was senior-analist voor de ‘International Crisis Group’ in Libië van juli 2011 tot juli 2012 en werd ook door de Verenigde Naties geconsulteerd inzake de Libische crisis. Ook is hij verbonden aan de Universiteit van Oxford. Brian McQuinn werkt aan een promotie-onderzoek aan de Universiteit van Oxford binnen de antropologie en doet promotie-onderzoek naar de opstand in Libië in 2011. Daarvoor was hij werkzaam bij de VN als conflictpreventie-adviseur. Voor deze bundel hebben diverse auteurs doelgericht eigen onderzoek gedaan. Zij kunnen allemaal worden beschouwd als uiterst kundig op hun gebied. Hierbij wordt in het eerste deel vooral aandacht besteed aan de revolutie en de transitie en in het tweede deel ligt de focus meer op het grotere geografische geheel en is er meer aandacht voor de stammen en de politieke netwerken. Wat betreft de Libische opstand is dit naar alle waarschijnlijkheid de meest complete bundel die voorhanden is en deze is voor mijn onderzoek van groot belang is geweest.

Ook zal ik gebruik maken van The EU and Military Operations10 _{van Katarina Engberg. Engberg is} plaatsvervangend directeur van het Zweedse ministerie van Defensie. Zij is gepromoveerd in vrede-en conflictonderzoek aan de Universiteit van Uppsala in Zwedvrede-en. In deze uitgave tracht Engberg antwoord te geven op de vraag onder welke omstandigheden de EU militaire missies onderneemt. Onder de zes voorbeelden van Europese missies sinds 2003 analyseert zij ook het Europees optreden 9 Peter Cole and Brian McQuinn (ed.), The Libyan Revolution and its Aftermath (Londen, 2015).

10 Katarina Engberg, The EU and Military Operations. A comparative analysis (New York, 2014).

inzake Libië in 2011. Hierbij besteedt zij bij Libië, als ook bij de andere door Europa ondernomen missies, aandacht aan de dynamiek rond de besluitvorming van een dergelijke missie. Ook onderzoekt zij de draagkracht die voor dergelijke missies bestaat onder de verschillende Europese lidstaten. Goed om op te merken is dat Libië niet het hoofdonderzoek van het werk is. Doordat Engberg in haar werk aandacht besteedt aan zes verschillende militaire EU-missies is moeilijk te beoordelen hoe belangrijk de Libische crisis voor haar was, daar de Europese missie naar Libië uiteindelijk nooit als zodanig is ondernomen.

Engberg concludeert dat de EU niet snel van zin is een militaire missie te ondernemen op het moment dat een dergelijke kwestie nog besproken wordt binnen VN, of als de VS of de NAVO militair optreedt om het geweld te beëindigen. Ook zal de EU volgens Engberg geen militaire missie ondernemen waarbij men volledig op zichzelf is aangewezen. Hiertoe zijn volgens Engberg de politieke en de materiële middelen niet toereikend en daarom richt de EU zich voornamelijk op complementaire missies. Daarbij zou de EU belangen dienen die meer op de achtergrond liggen en niet zijn gericht op het direct ingrijpen met militaire krachten. Engberg is van mening dat hier in de toekomst wel ruimte voor is.

Zoals ik al eerder vermeldde, zijn andere stukken geschreven aan de hand van Westerse reacties op de ontwikkelingen in Libië. Hier zijn echter geen hele bundels of monografieën aan gewijd, maar er zijn wel losse artikelen voorhanden. Een belangrijk voorbeeld hiervan is, zoals in de inleiding aangekondigd, het artikel ‘The EU and the Libyan Crisis – In Quest of Coherence?’ 11 _{van Nicole}

Koenig uit 2012. Koenig promoveerde aan de Universiteit van Edinburgh op het beleid van de EU inzake Afrika. Nu is zij verbonden aan het ‘Jacques Delors Institut’ in Berlijn en publiceert zij veel aan de EU gerelateerde artikelen.

In het artikel onderscheidt Koenig vier vormen van samenhang in het gevoerde beleid van de EU ten tijde van de Libische crisis. Zo onderscheidt zij horizontale, institutionele, verticale en multilaterale samenhang. Onder ‘horizontale samenhang’ vallen de verschillende vormen van beleid binnen de EU: wordt er in verschillende crisissituaties hetzelfde beleid gevoerd? Bij ‘institutionele samenhang’ gaat het om de verschillende afdelingen binnen de EU die verantwoordelijk zijn voor gemeenschappelijk beleid. De ‘verticale samenhang’ geeft weer in hoeverre het nationaal beleid van een individuele lidstaat aansluit op het beleid van de EU. Juist omdat verschillende lidstaten soms voor hun beurt kunnen spreken, is het bijzonder interessant deze samenhang bij de verschillende ‘leidende’ lidstaten goed te bestuderen. Tot slot de ‘multilaterale samenhang’. Hieronder valt de samenhang tussen het beleid van de EU en dat van andere internationale actoren. Ik denk hierbij 11 Nicole Koenig, ‘The EU and the Libyan Crisis – In Quest of Coherence?’, The International Spectator: Italian

Journal of International Affairs 46:4 (2012), 17.

aan de Verenigde Staten, de NAVO en de Veiligheidsraad van de VN. Koenig concludeert dat, als de afzonderlijke lidstaten de eigen belangen aan de kant zouden zetten, er plaats was voor de EU om eenduidig en daadkrachtiger op te treden. Daarbij noemt ze dat weinig realistisch en komt het tweede deel van haar conclusie overeen met die van Engberg: dat de EU beter geschikt is voor complementerende missies en minder geschikt voor een directe harde lijn. Dit artikel geeft een goed beeld van de westerse perceptie inzake de Libische crisis en nog belangrijker: van de samenhang binnen de EU.

Een ander interessant artikel is het rapport Setting the Stage for the Military Intervention in Libya12 van Madelene Lindström en Kristina Zetterlund in opdracht van het Zweedse ministerie van Defensie. Lindström en Zetterlund zijn verbonden aan het ‘Swedish Defence Research Agency’ dat opdracht kreeg van het Zweedse ministerie van Defensie om het besluitvormingsproces rondom de militaire interventie in Libië in 2011 te onderzoeken. Hun aandacht ging hierbij in het bijzonder uit naar de belangrijkste NAVO- lidstaten: Frankrijk, Engeland, Duitsland en de Verenigde Staten. Ook wilden zij inzicht krijgen in de samenhang en samenwerking binnen de NAVO en de EU op militair gebied. Gezien de aandacht voor de samenwerking tussen de NAVO en de EU bleek dit rapport uiterst bruikbaar voor het onderzoek naar de vierde deelvraag van deze scriptie.

Maar er zijn ook artikelen geschreven vanuit ‘westers perspectief’ inzake de opstand, bijvoorbeeld: ‘The EU and Libya and the Art of the Possible’13 _{van Florence Gaub, verbonden aan het ‘EU institute}

for Security Studies’ en gespecialiseerd in internationale betrekkingen en de Arabische wereld. Een ander artikel is ‘European debates during the Libya crisis of 2011: shared identity, divergent action’14

van Maximilian Overbeck. Overbeck is werkzaam aan de Universiteit van Stuttgart en onder andere gespecialiseerd in terrorisme en internationale betrekkingen. Wat de bovengenoemde artikelen gemeen hebben, is dat de auteurs de opstand niet als hoofdonderwerp hebben maar schrijven vanuit de EU en hun onderzoek richten op de Libische opstand. Deze invalshoek sluit goed aan bij de scriptie en daarom vormen deze artikelen naar mijn mening een goed alternatief voor het ‘Libische perspectief’.

Waar bovengenoemde auteurs het optreden van de EU en de diverse staten afzonderlijk analyseren, gaan andere auteurs meer in op de beweegredenen achter dit optreden en worden grondstoffen,

12 Madelene Lindström en Kristina Zetterlund, Setting the Stage for the Military Intervention in Libya.

Decisions Made and Their Implications for the EU and NATO (Zweden, 2012).

13 Florence Gaub, ‘The EU and Libya and the Art of the Possible’, in: The International Spectator: Italian Journal

of International Affairs, 49:3 (2014).

14 Maximilian Overbeck, ‘European debates during the Libya crisis of 2011: shared identity, divergent action’ in: European Security, 23:4 (2014).

zoals olie als motief genoemd. Een voorbeeld hiervan is Kees van der Pijl, emeritus hoogleraar internationale betrekkingen aan de aan de Universiteit van Sussex. In een recent artikel van zijn hand draagt hij een economische motieven aan om het optreden van Frankrijk en Groot Brittannië te verklaren. Zo zou voor beide lidstaten de olie een belangrijke rol hebben gespeeld en bij een vroegtijdig optreden zou dit voor beide landen een financieel gewin betekenen. Van der Pijl ontleent die motieven aan vrijgegeven e-mails van de minister van Buitenlandse Zaken van de VS, Hillary Clinton. Ik heb zelf ook gezocht naar de betreffende e-mails, maar deze niet kunnen vinden. Wel wordt er door meer auteurs naar verwezen.

Ook Jason W. Davidson, hoogleraar aan de Universiteit van Mary Washington, wijst olie aan als motief voor het handelen van, in dit geval, met name Frankrijk. Waar uit de ‘Clinton-e-mails’ blijkt dat naast olie ook ander financiële motieven een rol speelden, wijst Davidson voornamelijk naar de olie. In het artikel ‘France, Britain and the intervention in Libya: an integrated analysis’15 _analyseert

hij het handelen van Frankrijk en Groot-Brittannië inzake Libië in 2011. Hij had echter nog geen beschikking over de e-mails die in 2015 openbaar werden.

Een concrete discussie binnen de literatuur, aangaande de Libische opstand, heb ik niet kunnen vinden. Wel wijzen verschillende auteurs naar verschillende motieven voor het handelen van de lidstaten. De mogelijkheid dat meerdere motieven een rol speelden, wordt in geen geval uitgesloten. Om deze reden heb ik mij meer gericht op het benoemen van de verschillende invalshoeken om op deze manier tot een completer beeld te komen van het onderwerp.

15 Jason W. Davidson, ‘France, Britain and the intervention in Libya: an integrated analysis’, in: Cambridge

Review of International Affairs 26:2 310-329.

1. Het optreden van de Europese Unie

"De Europese Unie is uiterst verontrust over de gebeurtenissen die zich in Libië afspelen, en over het bericht dat vele demonstranten zijn omgekomen. Wij veroordelen de repressie tegen vreedzame betogers, en betreuren het geweld en de burgerslachtoffers. Wij betuigen ons medeleven met de families en de vrienden van de slachtoffers.

De EU roept de autoriteiten op zich terughoudend op te stellen en hun kalmte te bewaren, en onmiddellijk af te zien van verder geweld tegen vreedzame betogers. Het recht van vrije meningsuiting en het recht van vereniging, die met name in het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten zijn neergelegd, zijn mensenrechten en fundamentele vrijheden, die geëerbiedigd en beschermd moeten worden. De EU dringt er bij de autoriteiten op aan, de toegang van het publiek tot het internet en de mobiele telefoonnetwerken onverwijld te herstellen. Voorts verzoekt zij hun met klem, de media in het hele land in alle vrijheid hun werk te laten doen.

Aan het legitieme streven en verlangen van het volk naar hervormingen moet recht worden gedaan in een open, zinvolle, en door Libië geleide dialoog.

De Europese Unie verwacht van de autoriteiten dat zij hun volle medewerking verlenen aan de bescherming van burgers van de Unie." 16

Met de hierboven weergegeven verklaring trad de EU op 20 februari 2011 voor de eerste keer naar buiten sinds de eerste protesten in Libië. Die waren begonnen op 15 februari met een klein vreedzaam protest op straat in Benghazi, dat door veiligheidstroepen van Kadhafi met geweld werd neergeslagen. Protesten in Misrata en Zintan volgden. Vervolgens gingen duizenden mensen de straat op. Brandbommen van de demonstranten werden beantwoord met rubberkogels. Door het internet - dat toen nog in de lucht was – verspreidden berichten en daarmee de protesten zich razendsnel. De eis van de demonstranten was simpel: het aftreden van ‘kolonel’ Kadhafi.

Snel werd duidelijk dat Kadhafi niet van plan was toe te geven. De situatie escaleerde toen de troepen van Kadhafi daadwerkelijk de confrontatie opzochten met de opstandelingen. De eerste doden vielen dan ook toen de troepen van Kadhafi met scherp schoten op de menigte. Daarbij was Kadhafi ook regelmatig op tv, waar hij verkondigde niet te zullen toegeven maar te strijden tot de laatste man. Hij beschuldigde diverse Arabische media ervan, verantwoordelijk te zijn voor de opstand. Maar ooggetuigen meldden dat ook Afrikaanse huurlingen zich mengden in de gevechten ten faveure van Kadhafi.17

Al in de eerste dagen van de opstand - die snel op een burgeroorlog begon te lijken - werd door de opstandelingen een Nationale Overgangsraad (National Transition Council, NTC). De raad zou dienst doen als overgangsregime bij het terugtreden van Kadhafi. In het begin werden door de opstandelingen grote verliezen geleden, maar zij putten hoop uit de succesvolle voorbeelden uit Egypte en Tunesië. Daarbij moet gezegd dat de samenwerking tussen verschillende stammen of 16 ‘Verklaring van de hoge vertegenwoordiger, Catherine Ashton, namens de Europese Unie over de

gebeurtenissen in Libië’(20 februari 2011), www. europa.eu (19 mei 2015).

17 ‘Has Gaddafi released a mercenary force on Libya?’, The Guardian, 21 februari 2011.

groeperingen binnen de NTC niet sterk was, doordat zij in het verleden door Kadhafi altijd tegen elkaar waren uitgespeeld. Een politiek die Kadhafi uitstekende beheerste en tot in de puntjes had uitgevoerd. Terecht wijst Libië-expert en hoogleraar aan de Universiteit van Dartmouth, Dick Vandewalle, er dan ook op dat er sprake was van onderlinge achterdocht.18

Naarmate de opstand in Libië meer de vorm aannam van en burgeroorlog werd de roep van de internationale gemeenschap tot het staken van de gewelddadigheden steeds groter. Daadwerkelijk actie ondernam men echter nog niet en op 20 februari trad Catherine Ashton namens de EU naar buiten middels de verklaring waarmee dit hoofdstuk begon. Meer dan een verklaring en een oproep het geweld te beëindigen was dit dus nog niet.

Zoals ik in de inleiding naar voren bracht, was een belangrijk doel bij het Verdrag van Lissabon het krijgen van meer samenhang binnen het beleid van de EU naar buiten toe. Deze samenhang is met betrekking tot Libië en waarschijnlijk tot andere (toekomstige) missies op verschillende manieren te benaderen. Het lijkt mij voor de hand liggend dat, wanneer er geen sprake is van samenhang binnen een instituut als EU, dit de kans op inefficiënte uitgaven en inefficiënt beleid vergroot. De vraag die ik nu naar voren wil brengen, is of bij het optreden van de EU inzake Libië sprake was van een eenduidig beleid en of het mogelijk ontbreken hiervan een tijdig en effectief optreden bemoeilijkte. In dit hoofdstuk ga ik in op de zogenoemde ‘institutionele samenhang’ en ik kijk hier of de verschillende instanties binnen Europa samenwerkten, langs elkaar heen werkten of misschien zelfs tegenstrijdig handelden. De EU-missie ging uiteindelijk niet door. Lag de oorzaak daarvan binnen Europa zelf?

Op 21 februari kwamen de Europese ministers van Buitenlandse zaken bijeen en werd snel duidelijk dat de verschillende lidstaten verdeeld waren wat betreft een gepaste gezamenlijke reactie op het escalerende geweld in Libië. Alles wat men overeen kwam, was een oproep tot het beëindigen van het geweld. Het opleggen van nieuwe sancties aan het regime van Kadhafi werd niet door alle lidstaten ondersteund en daarom ook niet gerealiseerd.19

Op 26 februari 2011 kwam de internationale gemeenschap voor het eerst in actie: De VN-Veiligheidsraad nam toen Resolutie 1970 aan.20 _{In de resolutie werd opgeroepen het geweld te}

beëindigen en ook werd de situatie doorgeschoven naar het Internationaal Strafhof. Dit betekende dat alle betrokken partijen openheid van zaken dienden te geven en mee moesten werken aan het 18 D. Vandewalle, ‘Libya’s Uncertain Revolution’, in: Peter Cole and Brian McQuinn (ed.), The Libyan Revolution

and its Aftermath (Londen 2015), 21.

19 ‘Persverklaring Raad van Europa’,

https://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/foraff/119435.pdf , (14 jul 2015). 20 ‘Verenigde Naties’, http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/RES/1970%20(2011), (20 mei 2015).

onderzoek van de aanklager. De aanvallen tegen de eigen bevolking konden een misdaad tegen de menselijkheid vormen. Ook maakte men zich ernstige zorgen over de vluchtelingen.

Naast de bovenomschreven oproepen werd een wapenembargo ingesteld. Alle lidstaten werden daarmee verplicht de levering van wapens of technische ondersteuning hiervan en eventuele financiering per direct te staken. Ook werd de omliggende landen gevraagd om verdachte transporten grondig te inspecteren en werd het burgers van de lidstaten hevig ontraden af te reizen naar Libië en zich op enigerlei wijze in te laten met de Libische autoriteiten. Alle Libische tegoeden werden ook per direct bevroren. Hierbij stelde de Veiligheidsraad een commissie in die moest uitzoeken welke Libische burgers en instanties onder de sancties zouden vallen. Deze VN- resolutie werd volledig door de EU ondersteund.21

Op diezelfde dag gooide Kadhafi echter verschillende wapendepots open en riep aanhangers op om de wapens op te pakken en hem zo te steunen en te strijden voor Libië. Op 7 maart werden vanuit het Europees Parlement ook de nodige vragen gesteld aan de Europese Commissie en de Hoge Vertegenwoordiger, Catherine Ashton. Zo erkende men vanuit het Parlement dat de situatie in Libië dreigde uit te lopen op een humanitaire ramp. Hierbij refereerde de Italiaanse Europarlementariër, Giovanni Collino, ook aan de eventuele economische gevolgen die de situatie met zich kon brengen. Hij noemde als voorbeeld de toelevering van belangrijke energiebronnen zoals olie en gas aan verschillende Europese lidstaten. Vanwege het strategisch belang van Libië zou dit volgens hem ook geopolitieke consequenties kunnen hebben. Dit leidde voor hem tot volgende vragen. Ten eerste wilde Collino van Hoge Vertegenwoordiger Ashton weten voor wanneer een Europese militaire interventie was voorzien. Ten tweede vroeg hij hoe Ashton van plan was een Europese interventie aan te laten sluiten bij een interventie van de VN. Ten derde wilde hij weten welke ‘battle groups’ zouden worden aangesproken. En tot slot werd Ashton gevraagd wat de EU van plan was te doen om nog meer massagraven aan de kust van Tripoli te voorkomen.22

Het antwoord op de parlementaire vragen was echter kort:

‘‘The EU is closely monitoring the situation on the ground and since the outset, has been very much involved in the evacuation of migrants and humanitarian assistance. In this context, prudent planning continues and is adapted as the situation evolves”.23

21 ‘Verenigde Naties’, http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/RES/1970%20(2011), (20 mei 2015).

22 ‘Europees Parlement’, http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=WQ&reference=P-2011-002169&format=XML&language=NL (24 mei 2015).

23 ‘Europees Parlement’, http://www.europarl.europa.eu/sides/getAllAnswers.do?reference=P-2011-002169&language=NL (geraadpleegd: 24 mei 2015).

Voorlopig wilde Ashton dus niet veel meer doen dan de situatie goed in de gaten houden, terwijl Collino, als Europarlementariër, een groter voorstander van direct ingrijpen lijkt. De gevechten in Libië gingen ondertussen onverminderd door en op 1 maart werd zelfs nog een helikopter van de Nederlandse Marine ingenomen door de troepen van Kadhafi. De helikopter was naar Libië gezonden om evacuees op te pikken. Maar door pech kon hij niet op tijd opstijgen en vertrekken. Een gemakkelijke prooi dus.

In het kader van Resolutie 1970 werd zowel de NAVO als de EU aangespoord om plannen te maken voor militair optreden. De Franse en Britse regeringsleiders waren direct voorstanders van een actieve houding jegens Libië. De Franse president Sarkozy trad eind februari al naar buiten met het plan voor een no-flyzone. De Britse premier Cameron stond hem hier vrijwel direct in bij en kondigde 28 februari aan dat hij beleidsmakers opdracht had gegeven voor het plannen van een eventuele interventie. Daaropvolgend werkten Frankrijk en Groot-Brittannië samen aan een Resolutie die ook de eerder genoemde no-flyzone behelsde. Ook riepen zij op tot een spoedzitting van de Europese Raad. Van Rompuy arrangeerde deze zitting op 11 maart in Brussel.24

Voorafgaand aan deze bijeenkomst kwamen de Europese ministers van Buitenlandse Zaken al samen op 10 maart.25 _{Op deze bijeenkomst erkende de Franse regering bij monde van de minister}

van Buitenlandse Zaken de Libische Nationale Overgangsraad als legitieme vertegenwoordiging van Libië. Ook probeerde de Franse delegatie de andere afgevaardigden wederom te overtuigen van de noodzaak van een no-flyzone.

De Franse regering was tevens van mening dat de EU het voortouw moest nemen in het handhaven van een maritiem embargo van Libië. Catherine Ashton, als Hoge Vertegenwoordiger van het GBVB, was ook al eerder door de Franse regering onder druk gezet om hier het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid van de EU te promoten. Dit kon heel simpel door een Europese maritieme missie. De Europese Dienst voor Extern Optreden (EEAS) had hier, wederom op aandringen van Frankrijk, ook al plannen voor ontwikkeld.26

Ashton leek hier niet welwillend tegenover te staan, aangezien zij het plan presenteerde als een voorstel van het EEAS en niet als een plan waaraan zij zelf haar naam wilde verbinden. Voor de planners werkzaam binnen de dienst was optreden van de EU als voortrekker wel een reële optie. Gezien het feit dat EU al een samenwerkingsverband leidde om de grenzen van de EU te beschermen onder de naam FRONTEX, bewees dit de capaciteiten van de EU in dergelijke missies. Daarbij konden

24 ‘Verklaring Herman van Rompuy - Europese Raad’,

http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/119538.pdf (21juli 2015). 25 ‘Verklaring buitengewone zitting - Europese Raad’,

http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/foraff/119668.pdf (28 juli 2015). 26 Engberg, The EU and Military Operations, 153.

volgens het EEAS meerdere EU missies samengebracht worden onder één commando. Hier was de Engelse regering echter tegen. Zij prefereerde dat zowel de maritieme als de missie in de lucht in handen moesten komen van één commando en hierbij gaf zij de voorkeur aan de NAVO. Voor deze reactie had het EEAS al gevreesd en men was dan ook bang dat er stappen terug in de tijd werden gemaakt toen de NAVO met dergelijke missies altijd eerste keus was en er alleen bij diens afwijzing ander partijen zoals de EU in beeld kwamen.

De Europese Raad vroeg Ashton de plannen die waren gemaakt verder te ontwikkelen in de richting van een humanitaire missie die de Libische burgers moest beschermen. De bijeenkomst werd besloten met een algemene verklaring van de Raad, waarin de moeilijke punten werden benoemd, maar nog geen directe plannen waarin werd overgaan tot actie, naar buiten werden gebracht.27

Op 11 maart trad de Europese Raad, de regeringsleiders dus, na de bijzondere zitting die was belegd, naar buiten met een verklaring.28 _{In die verklaring kwamen vier punten naar voren}

aangaande Libië. Ten eerste sprak de Raad zijn bezorgdheid uit over en solidariteit met de Libische burgers. Daarbij werd de schending van de mensenrechten nadrukkelijk veroordeeld. Ook sprak men de tevredenheid uit over het aannemen van Resolutie 1970 in de VN-Veiligheidsraad en het proces dat in gang werd gezet bij Internationaal Strafhof in Den Haag. Men keek uit naar een voorspoedige internationale samenwerking met onder andere de VN, de Afrikaanse Unie en de Arabische Liga. Ten tweede werd gesteld dat Kadhafi met onmiddellijke ingang moest aftreden. Daarbij werden aan de leiders van het land sancties opgelegd en indien nodig konden deze worden uitgebreid. Het derde punt vormde het streven dat de Raad uitsprak naar een ordelijke overgang naar democratie in Libië. Libië moest na het aftreden van Kadhafi in staat worden gesteld een constitutionele staat op te bouwen, eventueel met hulp van de EU, ook op economisch vlak. Het vierde en laatste punt was de humanitaire toestand in Libië. Men zei toe humanitaire hulp te gaan verlenen aan de grote stroom vluchtelingen die op gang was gekomen. Dit moest volgens de Raad gebeuren in goede samenwerking met Hoge Vertegenwoordiger Ashton en andere humanitaire organisaties zoals het Rode Kruis en de Rode Halve Maan. 29

Tegelijkertijd kwamen op 10 en 11 maart van dat jaar ook de ministers van Defensie van de NAVO-lidstaten bijeen, waar dezelfde onderwerpen werden behandeld. Op deze NAVO-bijeenkomst

27 ‘Verklaring Europese Raad, 11 maart 2011’,

https://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/119780.pdf, (6 juli 2015). 28 ‘Verklaring Europese Raad, 11 maart 2011,

https://www.eerstekamer.nl/eu/documenteu/euco_7/11_verklaring_van_de_europese_raad/f=/vinoduw524h p.pdf (29 oktober 2015)

29 ‘Verenigde Naties’, http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N11/268/39/PDF/N1126839.pdf? OpenElement (28 mei 2015).

kwamen de Europese ministers met dezelfde standpunten voor of tegen interventie als in de Raad van Ministers en de Europese Raad van regeringsleiders.

Ondertussen ging het geweld van Kadhafi tegen zijn eigen burgers onverminderd door. Op 12 maart kwam vanuit de Arabisch Liga30 _{het verzoek om een no-flyzone in te stellen en deze op te}

nemen in een resolutie van de VN Veiligheidsraad.

De situatie veranderde sterk toen Kadhafi besloot het leger in te zetten tegen de eigen bevolking. De internationale gemeenschap was nu bijna verplicht om daadkrachtiger te reageren dan voorheen en de VN Veiligheidsraad stelde op 17 maart 2011 resolutie 1973 op. Deze resolutie werd ingediend door Frankrijk, Groot Brittannië en Libanon. Er werd per direct een vliegverbod boven Libië afgekondigd. Daarbij werd alle VN-lidstaten gemachtigd om alle noodzakelijke maatregelen te nemen die men nodig achtte om de Libische bevolking tegen Kadhafi te beschermen. Tien lidstaten stemden voor de resolutie en vijf lidstaten onthielden zich van stemming, te weten Rusland, China, Brazilië, Duitsland en India. Deze resolutie lijkt mij van groot belang. Het gaf namelijk ruimte voor landen en ook organisaties om handelend op te treden.

Terwijl de NAVO zou worden ingezet om het vliegverbod te handhaven, waarbij Frankrijk en Engeland het voortouw namen als onderdeel van ‘Operation Unified Protector’, ging ook de Europese Unie in debat over verdergaande Europese inmenging in het conflict. Op 21 maart trad namens de Europese Raad Catherine Ashton naar buiten met het volgende persbericht:

“De Raad heeft een uitvoerige bespreking gewijd aan de situatie in Libië. De Raad sprak zijn

voldoening uit over het aannemen van Resolutie 1973 van de VN-Veiligheidsraad en beklemtoonde dat de EU vastbesloten is bij te dragen aan de uitvoering daarvan en humanitaire hulp te blijven verlenen. De Raad heeft verklaard dat de EU bereid is om, onder de coördinatie van de VN, de instrumenten van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid van de EU ten behoeve van humanitaire hulp in te zetten. De Raad heeft voorts het reisverbod en de tegoedenbevriezing die de EU had afgekondigd, op nog meer personen en entiteiten van toepassing verklaard”.31

Al snel erna, op 24 maart 2011, besloot de Raad tot de mogelijkheid van een militaire missie ter ondersteuning van een humanitaire uitzending, indien dit gewenst werd door de VN. Op 1 april begon de planning van EUFOR Libya.32 _{De missie EUFOR Libya zou zich richten op twee hoofddoelen.}

Het eerste doel was de veiligheid van vluchtelingen en eventueel hulp bij een evacuatie waarborgen. Ten tweede moest hulp en bescherming worden geboden aan humanitaire organisaties. De missie zou worden geleid door de Italiaanse Claudio Gaudiosi en het hoofdkwartier zou gesitueerd zijn in

30 Richard Leiby and Muhammad Mansour, ‘Arab League asks U.N. for no-flyzone over Libya’, The Washington

Post, 12 maart 2011.

31 ‘Persmededeling van de 3078e _{zitting van de Raad’ (21 maart 2011), www. europa.eu (21 mei 2015).}

32 ‘Europese Unie’, http://europa.eu/rapid/press-release_PRES-11-91_en.htm (21 juli 2015).

Rome. Voor deze missie hoefde voor het hoofdkwartier dus niet geïmproviseerd te worden en kon daardoor ook snel in gang worden gezet.

Nadat de opperbevelhebber en het hoofddoel van de missie waren vastgesteld, werd deze nog uitgebreid met vier subdoelen. Ten eerste moesten ook de zeehavens beveiligd worden en in werking blijven, dit ook voor de aanvoer van hulpgoederen. Ten tweede moesten de luchthavens in Libië worden beveiligd en operationeel blijven. Het derde subdoel was het creëren van veilige opslagplaatsen voor brandstof, waarbij men verantwoordelijk was voor de distributie van de brandstof en hiervoor moesten veilige kanalen en punten voor worden aangelegd. Ten vierde moesten humanitaire organisaties worden beschermd en in uitzonderlijke gevallen worden geëvacueerd. Ook de evacuatie van andere buitenlanders in Libië werd opgenomen in de missie.33

Bij de voorbereiding van de EU missie werd onderscheid gemaakt tussen een scenario waarbij men op zeer korte termijn kon optreden, bijvoorbeeld bij directe noodgevallen en een scenario waarbij men meer voorbereidingstijd had en alle gestelde doelen, dus ook de subdoelen, werden opgenomen. Bij het scenario van de korte termijn kregen de twee eerdergenoemde hoofddoelen van de missie prioriteit ten opzichte van de gestelde subdoelen.34

Op 12 april werd tijdens een bijeenkomst de ministers van Buitenlandse Zaken in Luxemburg nog opgeroepen tot een direct staakt-het-vuren. Als hieraan gehoor werd gegeven, was dit van invloed op de invulling van de missie EUFOR Libya.35 _{In beide resoluties van de VN was al een oproep gedaan}

tot een staakt-het-vuren en als Kadhafi en de opstandelingen hier alsnog op in zouden gaan, was een eventuele missie wellicht wel helemaal van de baan.

Op dat moment had de EU twee gevechtsgroepen in paraatheid. Een door Nederland geleide groep met deelname van Duitsland en de ander was een gevechtsgroep in Noord-Europa geleid door de Zweden en waar ook Ierland, Letland, Noorwegen, Finland en Kroatië in participeerden.

Welke van deze twee gevechtsgroepen zou worden ingezet? De Nederlanders waren erg terughoudend om hun gevechtsgroep te lenen voor de missie. Dit valt te verklaren doordat Nederland in afwachting was van een bezuinigingsronde bij de strijdkrachten. Men wilde daardoor liever niet direct in actie komen, maar als het noodzakelijk was, zou men wel gehoor geven aan de oproep. Tegen het inzetten van de andere gevechtsgroep maakte echter Zweden bezwaar. Zweden achtte de kwestie van het inzetten prematuur, daar er nog geen directe oproep was van de VN. Er was immers nog geen officieel verzoek en kon men met een eventuele missie nu slechts de twee 33 Engberg, The EU and Military Operations, 159.

34 Ibidem, 159.

35 ‘Persverklaring - Raad van Europa’,

https://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/foraff/121506.pdf (25 juli 2015). 16

hoofddoelen tot uitvoer brengen en meer niet. De Zweedse regering had vanaf het begin al onwelwillend tegenover een eventuele missie naar Libië gestaan. Daarbij kwam ook nog dat de net aangetreden Finse regering weinig bereid was tot spenderen van geld aan het zenden van troepen naar Noord-Afrika. Zweden was van mening dat men de al bestaande NAVO-missie moest ondersteunen en dat de EU geen eigen onderneming moest ambiëren. Dit ook omdat men niet kon leunen op bestaande structuren, waar de NAVO dit wel kon. Daarbij was Zweden van mening dat de behoefte aan een dergelijke missie niet groot genoeg was. Engberg verklaart de houding van Zweden door deze te verbinden aan een eerdere missie naar Tsjaad, toen ook voorbereid door Zweden en die ging uiteindelijk niet door.36

De Duitse opstelling in de Libische kwestie had flinke kritiek te verduren gehad vanwege de Duitse afwezigheid bij het optreden in Libië. Wel stemden de Duitsers er mee in dat de gevechtsgroep die naar Libië gestuurd zou worden eventueel ook de Duitsers in de Nederlandse gevechtsgroep zou behelzen. Hierbij was het voor de Duitsers van belang dat het om een ondersteunende en niet om een aanvalsmissie ging. Met de Duitse aanwezigheid in deze gevechtsgroep begon het er op te lijken dat Duitsland vanuit de EU weer meer invloed zou krijgen op de missie, iets waarvoor Frankrijk en Engeland huiverig waren. Daardoor werd de andere gevechtsgroep onder aanvoering van Zweden een logischer keuze.

Ten tijde van de discussie of de EU nu daadwerkelijk met eigen troepen actief zou worden in Libië, was Valerie Amos, ondersecretaris-generaal van de VN, belast met humanitaire zaken en noodhulpcoördinator van de VN, met de Libische regering in onderhandeling over de mogelijkheid dat de humanitaire organisaties van de VN toegang zouden krijgen tot de belegerde stad Misrata om de daar de bewoners eerste hulp te bieden. De VN werd de toegang tot Misrata gegarandeerd, maar men wilde niet op voorhand een staakt-het-vuren vastleggen.37

Het aanbod van de EU om een ondersteunende missie op poten te zetten, kon niet direct rekenen op enthousiasme van Amos. Tijdens een persconferentie op 20 april 201138 _{verklaarde zij dat}

de VN alleen een beroep zou doen op de EU als alle civiele kanalen onmogelijk waren geworden. Het aanbod, dat officieel opgesteld was door Catherine Ashton in een brief aan Ban Ki-Moon, secretaris generaal van de VN, werd dan ook teruggetrokken. De houding van de VN valt goed te verklaren. Volgens het Nederlandse ministerie van defensie streeft de VN ernaar militaire en humanitaire 36 Engberg, The EU and Military Operations, 161.

37

38

missies zoveel mogelijk te scheiden, tenzij dit daadwerkelijk onmogelijk is.39 _{Op deze wijze tracht}

men de neutraliteit zoveel mogelijk te waarborgen. Van een humanitaire missie, gericht op eerste hulp aan de bevolking, gaat altijd minder partijdigheid uit dan bij de inzet van strijdkrachten. Ik denk dat een andere verklaring voor de afwachtende houding van de VN kan zijn, dat men in de Veiligheidsraad ook nog te maken had met China en Rusland. Deze zouden een humanitaire missie niet vetoën, maar de inzet van strijdkrachten namens staatshoofden die zich publiekelijk hadden uitgesproken voor het afzetten van Kadhafi wel. Ook tegenover deze twee landen zou de neutraliteit streng gewaarborgd moeten blijven.

In Europa was de militaire top teleurgesteld dat de VN er voorlopig vanaf zag de Europese troepen in te schakelen. Volgens hen waren plannen en strategieën goed uitgewerkt en zouden deze de neutraliteit niet schenden. Daarbij waren zij van mening dat het een gemiste kans was om de Libische bevolking op korte termijn goede hulp te bieden en dat met een dergelijke missie ook de eindeloze wapenbevoorrading van Kadhafi een halt kon worden toegeroepen.40 _{Ik denk dat een}

dergelijke missie dan inderdaad haar neutraliteit zou verliezen, omdat men zo in ieder geval positie innam tegen Kadhafi.

Binnen de EU lijken de Europese Commissie en de Hoge Vertegenwoordiger van het GBVB af en toe langs elkaar heen gewerkt te hebben. Beiden traden middels verklaringen naar buiten. Hier lagen volgens Koenig twee redenen aan ten grondslag. Ten eerste was Ashton vaak afwezig bij samenkomsten door haar drukke agenda. Daarbij had zij als tweede voorzitter van de Commissie, de Commissie nog nooit daadwerkelijk voorgezeten. Of dit laatste punt relevant is, valt nog te bezien. Ik vind wel dat dit iets kan zeggen over de intensiviteit van het contact met de commissie. Ten tweede kan er sprake zijn geweest van een gebrek aan communicatie tussen de twee organen. Koenig wijst hier op. Zij meent dat deze communicatie bemoeilijkt werd door een teveel aan bestuurslagen ofwel een logge bureaucratie.41 _{Ik vind dit aannemelijk, omdat dit bezwaar vaak klinkt in verband met de}

organisatie van de EU.

Ook de voorzitter van het Europees Parlement, de voorzitter van de Europese Raad Van Rompuy, en namens de Europese Commissie Barosso, traden afzonderlijk van elkaar met verklaringen naar buiten. Aangezien deze verklaringen niet van elkaar verschilden, werd door de media hier weinig aandacht aan besteed. Wel werd door een Europees diplomaat opgemerkt dat dit niet bedoeld werd met het laten spreken van de EU met één mond.42 _{Vraag is dan wel of het}

39 ‘Missies in Buitenland’, Ministerie van Defensie, https://www.defensie.nl/onderwerpen/missies/inhoud/soorten-missies (20 september 2015).

40 Engberg, The EU and Military Operations, 162. 41 Koenig, ‘The EU and the Libyan Crisis’, 19. 42 Ibidem, 19.

noodzakelijk is dat de EU slechts één zegsman heeft of dat men uitgaat van constructief samenspel van de meerdere organen binnen de Unie die min of meer gelijke verklaringen naar buiten brengen.

Toch kunnen in de verklaringen kleine verschillen optreden en dit ondermijnt dan de uitstraling van eensgezindheid en daadkracht die de EU wilde nastreven.43 _{In het geval van Libië}

kwamen bovengenoemde verklaringen van de drie voorzitters wel overeen, maar werden verschillende verklaringen naar buiten gebracht wat betreft het doel van een militaire missie. Zo verklaarde Herman van Rompuy als voorzitter van de Europese Raad dat de militaire missie een wisseling van het regime als doel had. Catherine Ashton sprak dit tegen. Dat twee toonaangevende EU-functionarissen elkaar hierin tegenspraken, vindt de Britse journalist Martin Banks zorgwekkend.44 _{Ik ben het daarmee eens, want naar buiten toe is er dan zeker gebrek aan eensgezind}

optreden en dat leidt gemakkelijk tot verwarring.

Het lijkt mij, dat de EU te weinig samenhang toonde en te weinig daadkrachtig optrad, behalve dan in de periode direct na het aannemen van resolutie 1973 in de VN-Veiligheidsraad. In het Europees Parlement werden wat vragen gesteld, de Hoge Vertegenwoordiger en de commissie volgden met een publieke stellingname, maar verder ging er van de EU weinig uit.

Lidstaten namen afzonderlijk stelling en opereerden waar mogelijk op zich zelf. Frankrijk is hier een voorbeeld van. Ik denk dat de wens om zich meer als grootmacht te profileren, hierbij een belangrijke drijfveer was. Ik kom hier op terug in hoofdstuk 3. Doordat behalve in de VS en de EU weinig draagkracht bestond voor internationaal optreden, moest men eigenlijk op eieren lopen om naties die zich van stemming hadden onthouden, niet voor het hoofd te stoten. Vooral de eerste twee maanden na het uitbreken van de ongeregeldheden, lijkt het erop dat men met een breder gedragen steun efficiënter had kunnen optreden. Wellicht hadden afzonderlijke lidstaten zich dan simpelweg allen achter de resolutie geschaard en niet zelfstandig opgetreden. Of dit ook beter had uitgepakt kan ik niet goed boordelen.

43 Knigge, ‘Should Europe even try to speak with one voice on foreign policy?’, Deutsche Welle, 6 juli 2010. 44 M. Banks, ‘Barroso leaps to defense of EU foreign policy chief’, The Parliament, 5 april 2011.

2. Het optreden van de internationale gemeenschap

In Resolutie 197345 _{was afgekondigd dat alle mogelijke middelen zouden worden ingezet die nodig}

waren om de Libische burgers te beschermen. In de Resolutie werd opgeroepen tot een staakt-het-vuren en een einde aan het geweld jegens de burgerbevolking. Daarnaast machtigde Resolutie 1973 alle lidstaten om alle mogelijke middelen in te zetten die nodig waren om de overeen gekomen ‘No-flyzone’ te handhaven. Twee dagen later op 19 maart gingen Frankrijk en de VS hierin voorop. Aan de ene kant werd het ingrijpen van de VN in NAVO-verband een succes, maar aan de andere kant bracht dit ook de nodige discussie met zich mee wat betreft de legitimiteit van het optreden. Daarbij kwam de effectiviteit van de luchtsteun aan de orde en de samenwerking en communicatie tussen de NAVO-troepen en de opstandelingen. De opstandelingen werden namelijk niet of nauwelijks geraadpleegd over de vraag welk ingrijpen gewenst was en wat het meest effectief zou zijn.

De NAVO kreeg dus van de VN het mandaat om een missie in Libië uit te voeren. De NAVO-missie heette “Operation Unified Protector”. Hoe verliep die NAVO-missie? Welke rol speelden lidstaten van de Europese Unie daarin? Was er nog een rol weggelegd voor de EU zelf? De VS, Groot Brittannië en Frankrijk hadden hier lastige gesprekken over gehad en besloten was dat de VS de leiding van het begin van de missie op zich zou nemen en dat deze later werd overgedragen aan de NAVO zelf.

Op 19 maart om kwart voor vijf in de ochtend begon een door de VS geleide operatie bij Benghazi onder de codenaam ‘Operation Odyssey Dawn’. Deze operatie was er op gericht de luchtafweersystemen van de Libische strijdkrachten uit te schakelen, een noodzakelijk vereiste om de ‘no-flyzone’, overeengekomen in Resolutie 1973, te bewerkstelligen. Na twaalf dagen van verschillende luchtaanvallen was het moment van de overdacht aan de NAVO aangebroken en trokken de VS zich terug naar de achtergrond en ging de campagne door onder de naam ‘Operation Unified Protector’. Hierin namen Frankrijk en Groot-Brittannië het voortouw en vervulden België, Italië, Zweden, Denemarken, Noorwegen en Canada een ondersteunende rol. Zowel ter zee als in de lucht werden stelselmatig patrouilles uitgevoerd.46

Doordat verschillende leiders van westerse landen zich strijdig uitlieten met het daadwerkelijke mandaat van de NAVO, ontstond in het begin onduidelijkheid bij de opstandelingen over de missie

45

http://www.un.org/press/en/2011/sc10200.doc.htm#Resolution (20 maart 2014).

46 Florence Gaub, The North Atlantic Treaty Organization and Libya: Reviewing Operation Unified Protector (2013), 7.

van de NAVO. Werkten zij nu samen met de NAVO of was deze er alleen om de burgers te beschermen?47

Voorafgaand aan de resolutie waren de leiders van westerse landen herhaaldelijk in de media verschenen met de boodschap dat een toekomst voor Libië met Kadhafi ondenkbaar was. Het ging hier om Sarkozy, Cameron en Obama. Toch werd vroeg in het militair ingrijpen een verkeerd signaal afgegeven aan de Libische bevolking en de opstandelingen. Zoals ik hierboven vermeldde, waren de eerste campagnes gericht op het uitschakelen van Libische militaire doelen. Maar toen men zich liever wilde beroepen op het mandaat om de burgerbevolking te beschermen, kwam men hier op terug. Zo trad president Obama op 23 maart 2011 naar buiten met een toespraak waarin hij verkondigde dat de VS geen verandering van regime in Libië nastreefde.48

Een ander punt was, dat aan de missie geen einddoel was gesteld en dus was ook niet bekend tot wanneer de missie in Libië zou duren. Globaal was afgesproken dat het ingrijpen zou duren tot de burgers veilig waren en de bedreigingen waren geneutraliseerd. Een precieze definitie met duidelijke criteria is nooit afgesproken. Waarschijnlijk zou een resolutie waarbij het verdrijven van Kadhafi als doel zou worden gesteld, nooit door de VN-Veiligheidsraad zijn aanvaard. Want de missie met het mandaat burgers te beschermen was immers ook alleen goedgekeurd door onthouding van stemming van zittende lidstaten.

Bij dit alles is het van belang om een onderscheid te maken tussen de NAVO als organisatie die de ‘no-flyzone’ moest afdwingen zonder voet te zetten op Libische bodem en de lidstaten afzonderlijk, die dit wel deden. Ten eerste hadden de NAVO-troepen geen direct contact met de opstandelingen. Hierbij stelde de NAVO duidelijk dat zij geen luchtmacht was in dienst van de opstandelingen. Dit lijkt een ogenschijnlijk nobel standpunt, maar door het gebrek aan communicatielijnen tussen de rebellen en de NAVO-troepen ontstond en groeide de communicatie tussen de afzonderlijke lidstaten en de rebellen juist wel. Zo hadden afzonderlijke lidstaten connecties met de rebellenleiders en verbindingen met hun operatieposten. Later zouden zelfs adviseurs ter plaatse optreden.49 _{Ik zal dit later uitwerken bij de strijd om Misrata en Nafusa.}

In het mandaat van de NAVO was opgenomen dat deze een neutrale positie innam binnen het conflict. Zo gaf men ook niet de luchtsteun die sommige lidstaten graag gezien hadden. Bij een gevecht tussen ‘gelijkwaardige’ troepen werd dan ook niet ingegrepen. In sommige gevallen dreigden de NAVO-troepen in gevecht te komen met de rebellen wanneer die civiele doelen bedreigden. In de

47 Barack Obama, David Cameron and Nicolas Sarkozy, ‘Libya’s Pathway to Peace’, The International New York

Times, 15 april 2011.

48 Frederic Wehrey, ‘NATO’s Intervention’, in: Peter Cole and Brian McQuinn (ed.), The Libyan Revolution and

its Aftermath (Londen 2015) 110.

49 Gaub, The North Atlantic Treaty Organization and Libya, 8.

eerste weken van het conflict leek hier weinig sprake van, maar later zou dit veranderen en kwam een directe confrontatie tussen de rebellen en de NAVO dichtbij. Lidstaten die de overgangsregering, de NTC, al eerder hadden erkend, keurden dit vanzelfsprekend af.50

Tot slot was de NAVO gebonden aan strenge richtlijnen voor het bestoken van doelen. De neutraliteit moest natuurlijk gewaarborgd blijven en daarom mochten alleen doelen worden bestookt die een directe bedreiging konden vormen van de burgers. Hierbij ging het onder andere om militaire depots en commandoposten. Hiervan moest ook bewezen gevaar tegen de burgerbevolking uitgaan. Deze benadering werkte vaak vertragend op het proces, aangezien voor sommige doelen eerst toestemming moest worden gegeven van hogerop. De NAVO was niet van plan Kadhafi rechtstreeks aan te vallen of zijn positie in gevaar te brengen. Daarom werden doelen met betrekking tot de infrastructuur en bijvoorbeeld energiecentrales vermeden. In zeven maanden tijd werd uiteindelijk maar één weg gebombardeerd.51

In de praktijk kwam het er al snel op neer dat de strijdende opstandelingen hun strategie niet aanpasten aan wat er mogelijk werd gemaakt door het optreden van de NAVO, maar dat zij juist de doelen van de NAVO probeerden te bepalen. Onder de opstandelingen ontstond al snel een uitgebreid netwerk van informanten die posities van troepen van Kadhafi doorspeelden. Als men beschikking had over een mobiele telefoon, werden gegevens en coördinaten direct openbaar gemaakt via sociale media zoals Twitter en Facebook. Dat deze sociale media in het begin van de revolutie ook een belangrijke rol speelden, stipte ik in de inleiding al even aan. Dit ging zelfs zo ver dat de strategen niet te maken hadden met een tekort aan doelen, maar dat zij er eerder mee werden overspoeld. Gedurende maart en april 2011 ontwikkelden afzonderlijke NAVO-lidstaten banden met verschillende strijdende opstandelingen verspreid over het land. Hier werden trainingen verzorgd en advies gegeven om communicatie en coördinatie onder de opstandelingen te verbeteren. Doordat de NAVO in het begin van het optreden in maart 2011 geen banden had onderhouden met de opstandelingen, had dit gebrek aan inlichtingen tot gevolg. En dit had weer een zeer nadelige invloed op de actiesnelheid van de NAVO, die zelfs bijna tot stilstand kwam. Dat was jammer, daar de VS direct na het afkondigen van Resolutie 1973 zo energiek waren begonnen. Waar de VS zich minder gebonden voelde aan opgelegde beperkingen, was dit onder de NAVO totaal anders.52

50 Jules Seegers, ‘Opnieuw avond van aanvallen op troepen Kaddafi - Kamer steunt bijdrage NAVO-missie Libië’,

NRC, 23 maart 2011.

51 Wehrey, ‘NATO’s Intervention’, 111.

52 Kees Hofman, ‘Libië: Responsibility to Protect en de NAVO’,

http://www.clingendael.nl/sites/default/files/20111200_homan_ap_libie_navo_responsibility.pdf (22augustus 2015)

In april werd de informatieachterstand die de NAVO had ten opzichte van de individuele lidstaten duidelijk. De NAVO mocht immers officieel geen troepen of individuen aan de grond zetten in Libië. Om deze beperking te omzeilen gingen staten individueel officieus personeel inzetten op Libische bodem om zo inlichtingen in te winnen. Dit gebeurde direct bij plaatsen waar hevig gevochten werd, zoals Brega en Misrata. Deze medewerkers zochten contact met de opstandelingen en de zo verkregen informatie was van groot nut voor de luchtmacht. Men won het vertrouwen van de opstandelingen en daarmee ook de informatie. Met deze inlichtingen kon de luchtmacht met een grotere precisie luchtaanvallen uitvoeren.53

Deze verandering was nergens zo duidelijk als in Misrata. Daar wist men eerst niet goed of men bepaalde doelen moest aanvallen, wat belangrijke infrastructuur was en of de doelen wel binnen het mandaat vielen. Daarom was meer duidelijkheid over wat zich precies op de grond afspeelde, zo belangrijk. Men kon zich natuurlijk geen burgerslachtoffers veroorloven. Maar toch konden goede inlichtingen niet steeds sluitend antwoord geven op de vraag of bepaalde doelen of aanvallen binnen het mandaat vielen. Wel kon de NAVO met de juiste coördinatiegegevens meer efficiënte aanvallen doen en zo de opstandelingen helpen in de richting van Tripoli. Vanzelfsprekend mocht daarbij officieel niet de neutraliteit in het gedrang komen.54

Wat hielden die Franse en Engelse inlichtingenmissies precies in? Halverwege mei had het Franse leger vier mensen die constant actief waren in Libië om inlichtingen te verkrijgen.55 _Hierbij

stelden zij zich regelmatig bloot aan directe gevechten tussen het leger van Kadhafi en de opstandelingen. Vanzelfsprekend namen zij hier niet actief deel. Daarbij moest hun aanwezigheid voor Kadhafi geheim blijven. Dit gold natuurlijk niet voor de opstandelingen. Toch groeide het vertrouwen van de opstandelingen in de Fransen maar langzaam. Gezegd moet dat dit zwakke vertrouwen wederzijds was en alle verkregen data dubbel gecheckt werden. Hierbij was het NAVO-commando in het geval van Misrata vooral geïnteresseerd in hoe men de haven kon veiligstellen.56

Duidelijk is te zien dat hier de subdoelen die door de EU was opgesteld, doorschemerden: het opstellen van nieuwe aanvalsdoelen; het onder controle krijgen en eventueel blokkeren van de bevoorrading; het verlenen van luchtsteun waar nodig. Mogelijk waren deze subdoelen door de VN doorgegeven aan de NAVO of hadden de Fransen hier al kennis van.

In juni kwamen er Britse adviseurs aan de grond in Libië. Zij legden de focus op het westelijk front. Volgens de opstandelingen in Misrata ging de samenwerking met de Britten van begin af aan

53 Wehrey, ‘NATO’s Intervention’, 117. 54 Ibidem, 118.

55 Ibidem, 118.

56 ‘Nato shops thwarts attack on Misrata harbour’, http://www.nato.int/cps/en/natolive/news_73983.htm (13 augustus 2015).

soepeler dan die met de Fransen. Een goede verhouding ontstond al binnen twee à drie dagen. Er werd eten gedeeld en samen rondgetrokken. Daarbij waren volgens de opstandelingen de Britten het meest ondernemend in het creëren van een plan voor een uitbraak uit Misrata later in juni.57

Voor het breken van het beleg van Misrata gingen de Fransen en Britten blind in op de informatie die zij kregen van de opstandelingen en hun bronnen en zij speelden deze direct door naar het hoofdcommando van de NAVO. Ook de verhouding tussen de opstandelingen en de Fransen werd beter en het vertrouwen werd groter. Bij inlichtingen afkomstig van de opstandelingen werd niet meer gevraagd waar die vandaan kwamen, maar men ging er direct mee aan de slag. Toch werkten de opstandelingen in Misrata het liefst met de Britten. Daarentegen waren de Amerikanen, die nog actief waren, het minst geliefd bij de opstandelingen, maar aan wie de verkregen informatie en doelen ook werden doorgespeeld: het was vaak een kwestie van enkele minuten voordat het doorgegeven doel werd bestookt.58

In de strijd om Nafusa speelden de westerse inlichtingenmedewerkers op de grond een zelfde rol als bij het beleg van Misrata. In juni kwamen deze medewerkers bij Nafusa aan ter ondersteuning van de opstandelingen daar. Zij zetten een eigen commandocentrum op in die regio, bij de stad Zintan. Het eerste contact tussen de Britten, Fransen en de opstandelingen verliep moeizaam en vertrouwen werd moeilijk gewonnen. In het begin van de samenwerking trokken de opstandelingen die actief waren aan het front, zich weinig aan van wat de inlichtingenadviseurs inbrachten. Adviezen, vaak van Franse kant, werden afgewezen. Ik denk dat het teleurstellende optreden van de NAVO ten grondslag lag aan het wantrouwen waarmee de opstandelingen de Fransen bejegenden. Want zij hadden verwacht dat de luchtsteun die de NAVO zou bieden, hun strijd zou verlichten.59

Dat de NAVO in het gebied van Nafusa minder opereerde, valt te verklaren door de geruchten dat Al Qaida zich onder de opstandelingen in het westen had gemengd. Daardoor was de NAVO vanzelfsprekend voorzichtiger met het verlenen van luchtsteun. Wellicht is dit ook een verklaring voor de houding van de Fransen tegenover de opstandelingen daar. Waar men in Misrata zich nog dicht bij de vuurlinie had begeven, hadden de Fransen dit bij Nafusa nog niet gedaan en vervulden zij alleen een adviserende en coördinerende functie. Ook zij waren natuurlijk

57 Wehrey, ‘NATO’s Intervention’, 119.

58 Kees Hofman, ‘Libië: Responsibility to Protect en de NAVO’,

http://www.clingendael.nl/sites/default/files/20111200_homan_ap_libie_navo_responsibility.pdf (22augustus 2015).

59 Yonah Alexander and Richard Prosen (ed.), Nato: from regional to global Security Provider (Londen 2015), 111.