In de wet op de basisvorming die op 27 juli 1991 door de Tweede Kamer werd aangenomen, waren belangrijke onderdelen van het WRR-advies verdwenen. De middenschool en het voortgezet basisonderwijs waren er ook niet meer in te herkennen. In de vijf jaar tussen de indiening van het conceptwetsvoorstel basisvorming in december 1986 en juli 1991 voltrok zich een metamorfose die, als vanouds, sterk werd bepaald door politiek getouwtrek.
De basisvorming zoals die in 1991 werd aangenomen was geen zelfstandig schooltype meer. Dat was al tijdens het Kabinet- Lubbers II (1986-1989) geen haalbare kaart meer gebleken. In deze voortzetting van de coalitie tussen het CDA en de VVD was structuurdoorbreking nog steeds een taboe. Dat werd nogmaals vastgelegd in het regeerakkoord. Bovendien liet het CDA, dat altijd een voorstander van de integratie van de eerste jaren van het voortgezet onderwijs was geweest, medio 1988 de basisvorming als zelfstandig schooltype varen. Dit gebeurde onder druk van de eigen achterban die een stuk minder enthousiast bleek over structuurdoorbrekingen dan de parlementariërs. In 1989 werd dit standpunt vastgelegd in het regeerakkoord dat tussen het CDA en de PvdA werd gesloten. Middels een knap staaltje politiek handjeklap stelde het CDA veilig dat de basisvorming alleen als programmavernieuwing en niet als zelfstandig schooltype zou kunnen worden ingevoerd. De PvdA kreeg in ruil daarvoor brede scholengemeenschappen. Hierin werden alle verschillende schooltypes samengebracht. Zo zou in ieder geval nog iets van structuurintegratie gerealiseerd worden.222
Dat de PvdA akkoord ging met een basisvorming zonder structuurdoorbreking was opmerkelijk. De partij liet een oud en principieel standpunt varen. Dat deed de partij omdat de scholen na de middenschool en het vbao niet een derde mislukking voorgeschoteld mochten krijgen. Er moest iets gebeuren, al was het alleen maar een modernisering van het verouderde onderwijsaanbod. Ook zonder een rigoureuze structuurwijziging kon de basisvorming een belangrijke impuls zijn voor vernieuwing, zo was de gedachtegang. Realisme won het nu van de principes waar de partij bijna vijfentwintig jaar pal voor had gestaan. Door deze veranderde opstelling verschoof het initiatief voor de basisvorming van het CDA naar de PvdA.
Naast het feit dat de basisvorming geen zelfstandig schooltype meer was, waren in de wet ook geen eindtermen meer te bekennen. In het advies van de WRR moest iedere leerling aan het einde van de basisvorming voldoen aan een bepaald niveau. Dat werd verankerd in de
eindtermen. Toen de voorlopige eindtermen in januari 1989 werden gepubliceerd, werden ze
222 Schüssler, ‘Weg van de middenschool’, 46-48; R. Sikkes, ‘Een slecht stuk. CDA-fractie stelt binnen een maand
vrijwel direct door velen als te gedetailleerd, te uitgebreid en onderling onsamenhangend verworpen. Bovendien stelde de door Deetman geïnstalleerde Commissie voor de Toetsing van Wetgevingsprojecten onder leiding van voorzitter E. Hirsch Ballin in juli van datzelfde jaar dat centraal vastgestelde en gedetailleerde eindtermen ‘de vrijheid van richting en inrichting van het bijzonder onderwijs en de eerbiediging van eenieders vrijheid van godsdienst of levensovertuiging in het openbaar onderwijs’ aantastte. Dit maakt het CDA nog minder enthousiast over de
basisvorming.
De nieuwe verantwoordelijk staatssecretaris J. Wallage (PvdA) liet in 1990 vervolgens de Commissie Herziening Eindtermen de 1000 eindtermen vervangen door globaal geformuleerde kerndoelen. Hoewel het leek alsof nu teruggeschakeld werd naar één algemeen geldend niveau was dat niet het geval. Met de kerndoelen konden scholen bewust alle kanten op, van het laagste tot het hoogste niveau. Zo kon de basisvorming worden ingevoerd in alle schooltypes. De consequentie hiervan was dat de centrale eisen die aan het einde van de basisvorming aan alle leerlingen zouden worden gesteld, uit de plannen verdwenen. Ondanks dat drong Wallage aan op een centrale toetsing aan het einde de drie jaar basisvorming. Daarmee zou de kwaliteit van de basisvorming kunnen worden bepaald en bewaakt. Zo’n centrale toetsing was echter niet mogelijk met de wat het niveau betreft neutraal geformuleerde kerndoelen.223
Kerndoelen of eindtermen zijn alleen functioneel als ze concreet zijn, maar vanuit de vrijheid van onderwijs slechts legitiem als ze globaal zijn. Dit dilemma werd in de behandeling van het wetsontwerp noch in de Tweede noch in de Eerste Kamer goed onder ogen gezien en in wezen vooruit geschoven. De kerndoelen zouden namelijk niet in de wet worden vastgelegd, maar in een Algemene Maatregel van Bestuur. De discussie over de kerndoelen werd zo
ontkoppeld van die over de het wetsvoorstel. Het parlement stemde dus over een wet zonder te weten wat er in die wet precies van de leerlingen zou worden verwacht.224
De structuurdoorbreking én de integratie via de weg van de inhoud waren dus van de baan. Wat er van de plannen uit de vijfentwintig voorgaande jaren over was gebleven was alleen een vernieuwd leerprogramma dat voor alle leerlingen moest gelden. Dat programma was echter zeer globaal opgezet, kon op vele verschillende niveaus worden aangeboden en niet met een centraal examen worden afgesloten. Daarmee was het uitgangspunt van gelijke kansen door gelijke resultaten als basis voor de basisvorming weggevallen.
In de praktijk kwam de basisvorming in de jaren negentig nauwelijks van de grond. Al snel raakte de vernieuwing ondergesneeuwd in de fusies die parallel aan de invoering ervan moesten leiden tot scholengemeenschappen. Ook bleek dat er alleen ‘smalle’ brugklassen tot
223 Tijd voor onderwijs, 24.
stand kwamen: combinaties van bijvoorbeeld havo en vwo of lbo en mavo-brugklassen. Het uitstel van de studiekeuze werd zo niet bevorderd. Gaandeweg werd de basisvorming steeds verder uitgekleed; in eerste instantie deden scholen dat op eigen initiatief en daarna verlichtte de overheid het programma van de basisvorming een aantal keer. In 2006 werd de basisvorming ingrijpend herzien. De inmiddels besmette naam basisvorming werd vervangen door ‘vernieuwde onderbouw’. Deze ontwikkeling betekende in feite een terugkeer naar de situatie van voor de basisvorming omdat nu de omvang van het leerprogramma en de kerndoelen verminderden. Er ontstond meer mogelijkheid tot differentiatie en de scholen kregen de gelegenheid een groter deel van het leerprogramma zelf in te vullen, mits dit overeen kwam met de kerndoelen. Zo werd ook het gezamenlijke leerprogramma losgelaten, het laatste element dat aan de middenschool deed denken.
CONCLUSIE
Tijdens de openbare gesprekken die de commissie parlementair onderzoek
onderwijsvernieuwingen op 21 november 2007 voerde, werd aan oud-minister Van Kemenade gevraagd wat volgens hem de belangrijkste reden was dat de middenschool er uiteindelijk niet is gekomen. Hij antwoordde:
Je kunt niet zeggen dat de middenschool er niet kwam. De belangrijkste reden was dat het proces van de invoeringsstrategie van de middenschool, met proefprojecten et cetera, als het waren stokte. Dat had te maken met de verandering van kabinet, laten wij wel wezen. Daarmee sloeg de sfeer om, en waren de leraren op de scholen op een gegeven moment minder gemotiveerd om het te doen, en daarmee kregen ook andere krachten in de maatschappelijke discussie de overhand. Ik denk dat je echt een poging had moeten wagen om dat goed te doen en goed te bekijken, en dan te beslissen of je het wel of niet zou
doen.225
Als de innovatiestrategie maar niet door Pais was doorkruist, had alles er heel anders uitgezien. Hij was het die de middenschool de nek heeft omgedraaid. Hoewel het inderdaad zo was dat het bewind van de VVD-minister een breuk vormde in de middenschoolontwikkelingen, is deze analyse te simplistisch. Na Pais keerde Van Kemenade immers terug. Hoewel dit kortstondig was, wist hij de middenschoolontwikkelingen wel een nieuwe impuls te geven. In deze scriptie is betoogd dat de kiemen voor het onsuccesvolle verloop van de middenschoolinnovatie in de plannen zelf zaten en ook al aan het begin van dat proces waren gezaaid.
De ideeën die aan de middenschool ten grondslag lagen waren namelijk niet eenduidig en nodigden uit tot zeer uiteenlopende interpretaties. Het belangrijkste idee dat aan de
middenschool ten grondslag lag, was dat dit schooltype een oplossing moest bieden voor het ongelijke kansenvraagstuk. Hoe iemand gelijke kansen interpreteerde was van invloed op hoe het doel van de middenschool vervolgens werd geformuleerd. De middenschooldiscussie draaide dus om de vraag wat de gewenste rol was van het onderwijs in de maatschappij.
In de discussie heb ik drie verschillende benaderingen van gelijke onderwijskansen onderscheiden die bepalen hoe de rol van de middenschool werd gedefinieerd: gelijke kansen voor (cognitief) gelijk begaafden, gelijke kansen door vrijheid van ontplooiing en gelijke kansen door gelijkheid van onderwijsresultaten. De verschillende interpretaties hadden uiteenlopende gevolgen voor de vormgeving van de middenschool. Daardoor kwamen in de discussie
verschillende middenschoolmodellen in de omloop. Tevens waren er mensen die vonden dat een middenschool er helemaal niet moest komen omdat de bestaande situatie voldeed.
Ook in de opeenvolgende plannen van de bewindslieden veranderde de interpretatie van gelijke onderwijskansen en dus het karakter van de middenschool. Zo gaf de Tweede Kamer in 1974 haar fiat aan experimenten met middenschoolonderwijs die waren gebaseerd op de tweede interpretatie van gelijke kansen: die door vrijheid van ontplooiing. Pais vervolgens baseerde zijn ideeën voor de vernieuwing van het voortgezet onderwijs op de interpretatie van gelijke kansen voor gelijk begaafden. In het vbao voorts waren gelijke kansen door gelijke onderwijsresultaten het uitgangspunt.
Dit alles bij elkaar was het recept voor een complexe, ideologisch beladen en
gepolitiseerde discussie. Een verklaring voor die zware beladenheid en politisering heb ik gezocht in het grote belang dat sinds de revolutionaire jaren zestig werd gehecht aan zelfontplooiing. Toen het wetenschappelijk onderzoek in de jaren vijftig en het begin van de jaren zestig het ongelijke kansenprobleem zo prangend naar voren bracht, sloeg dat in als een bom. Dit probleem moest worden aangepakt; niets doen was geen optie. Immers, iedereen moest de mogelijkheid hebben zichzelf te ontplooien en men had er groot vertrouwen in dat de overheid dit
maatschappelijk probleem door actief in te grijpen adequaat kon oplossen. Daardoor werd het al snel een politiek thema.
Hoewel men het er dus over eens was dat het ongelijke kansenprobleem moest worden opgelost, verschilde men van mening over hoe dit moest gebeuren. Consensus hierover leek bijna vanaf het begin uitgesloten. Dat Van Kemenade uiteindelijk het politieke fiat kreeg om met experimenten middenschoolonderwijs te beginnen, was alleen mogelijk bij de gratie dat de functies en doelen van die experimenten erg vaag waren gelaten. Zo konden tegen en
voorstanders met de proefnemingen instemmen. Daardoor kon weliswaar worden begonnen met het innovatieproces, maar bleef het onduidelijk hoe de experimenten precies bij zouden dragen aan de besluitvorming over de middenschool. Pas in 1979 stond men voor het eerst echt goed stil bij deze onduidelijkheid. Maar toen was de politieke wind al gedraaid. De evaluatie van het middenschoolproject en de rol die dit moest spelen in de politieke besluitvorming bleef een heikele kwestie, zoals duidelijk naar voren trad in de controverse over de eerste resultaten van evaluatieonderzoek in 1983.
Deze manier van politiek bedrijven tekende de politieke cultuur in deze periode. Het belangrijkste was het om uiting te geven aan overtuigingen. Heldere compromissen bereiken had geen hoogste prioriteit meer, zoals dat wel het geval was geweest in het hoogtij van de verzuiling. Wat wel heel belangrijk werd gevonden was de democratisering van de onderwijspolitiek. Van
oudsher werd de onderwijspolitiek omgord door een ijzeren ring van verzuilde belangenbehartigende organisaties. Die organisaties hadden een brede machtspositie.
Langzamerhand kreeg die ring kreeg een steeds minder verzuild en een in toenemende mate meer technocratisch karakter. Bovendien werd de kring van organisaties waarmee de overheid in overleg trad groter. De echte belanghebbenden moesten bij het onderwijsbeleid worden betrokken. En dat lukte uitstekend.
Het gevolg van deze democratisering was wel dat de middenschoolontwikkelingen in 1984 in een totale impasse belandden. De organisaties in de overlegstructuur waren niet in staat om tot overeenstemming te komen. Ook de adviesraden waren dat niet. En de oude weg bewandelen langs de gebruikelijke overleg- en adviesraden had geen zin meer, omdat hun machtspositie grotendeels was ondergraven. Bovendien waren structuurdoorbrekingen voor de CDA/ VVD-coalitie onaanvaardbaar.
Diezelfde ijskasttactiek volgde de WRR met haar advies voor de basisvorming. De Raad had daarvoor een rationeel argument. Het was namelijk nog nergens onomstotelijk aangetoond dat structuurdoorbrekingen werkelijk zouden leiden tot meer gelijke kansen. De oplossing voor het ongelijke kansenvraagstuk was dus helemaal niet zo maakbaar als aanvankelijk wel was gedacht. Structuurdoorbraken werden zodoende doorgeschoven als iets van later zorg. Nu moest eerst een gemeenschappelijk curriculum worden vastgesteld en ingevoerd dat alle kinderen in een gelijke mate met dezelfde cultuurelementen in aanraking zou laten komen.
De opluchting over de door de WRR gekozen strategie was in de politiek zo groot dat prompt in het wetsontwerp voor de basisvorming de structuurdoorbrekingen compleet
ontbraken. En die zouden ook niet meer terugkeren. In de wet op de basisvorming die in 1991 werd aangenomen was het gezamenlijke curriculum het enige element dat nog tot de
middenschoolideeën viel te herleiden. Maar ook daaraan werd gaandeweg steeds meer gemorreld tot in 2006 ingrijpende hervormingen ertoe leidden dat de ‘vernieuwde onderbouw’ nog het meeste leek op die van vóór de basisvorming. Het onderwijs was uiteindelijk toch een mammoettanker gebleken die zich zo moeilijk laat bijsturen.
DANKWOORD
Em. prof. dr. Han Leune was bereid mij in een vroeg stadium van dit onderzoek op weg te helpen. Door zijn tussenkomst kon ik zijn nog niet ontsloten archief, dat hij gedurende zijn werkende leven heeft opgebouwd, raadplegen. Hij had dat net aan het Nationaal Archief geschonken. Marije Kruize maakte mij vervolgens wegwijs in dit rijke bronnenmateriaal. Mijn dank daarvoor aan beiden.
Priscilla Brandon liet haar scherpe blik over een eerdere versie van de hele tekst gaan en leverde constructief commentaar, waardoor het eindproduct een stuk beter is geworden. Piet de Rooy was zo vriendelijk om als tweede lezer op te treden. James Kennedy begeleidde het proces van begin tot eind. Vanaf het eerste moment heeft hij het met kritische betrokkenheid en interesse gevolgd. Hij gaf mij daarbij alle ruimte en vertrouwen. Daarvoor mijn dank.