Voor Hjalmar Schacht stond de beleidsagenda vast. Het monetaire beleid van de Rijksbank en het budgettaire- en conjunctuurbeleid van de rijksregering moesten gericht zijn op het herstel van de economie, gepaard gaande met wisselkoers- en prijsstabiliteit. Daarbij golden de mone- taire spelregels die de Dawesovereenkomst Duitsland had
opgelegd.
De politiek van de Rijksbank
In de periode 1925 tot begin 1926 voerde de Rijksbank een politiek waarbij haar discontovoet hoger lag dan die van de banken. Het effect was dat het volume van bij de Rijksbank gedisconteerde wissels niet toenam. Langs die weg nam de liquiditeit van de banken niet toe. Het stimuleerde hen wel hun discontovoeten eveneens hoog te houden, wanneer hun liquiditeitspositie daartoe aan- leiding gaf. De import van vooral kortlopend krediet zorgde voor additionele liquiditeit. Buitenlandse credi- teuren kwamen af op de hoge rente, zolang ze voldoende vertrouwen hadden in de kredietwaardigheid van hun debiteuren en meenden te mogen rekenen op een onge- stoorde transfer van de hen toekomende aflossingen en renten. Dit discontobeleid werd in 1925 nog bewust gevoerd. Schachts redenering was dat hij op deze manier de repatriëring van Duits vluchtkapitaal uit de inflatietijd stimuleerde. Dat lukte wonderwel. De "buitenlandse"
crediteuren waren Duitse beleggers, ondernemingen en banken. Daarna ging het echter om toegenomen kapitaal- importen afkomstig van buitenlandse en dan vooral Amerikaanse crediteuren die op zoek waren naar een aantrekkelijke rentemarge. Dit vond Schacht niet
gewenst, wanneer daarmee het aangetrokken krediet niet voldoende bijdroeg aan het stimuleren van de economi- sche activiteiten met de gewenste effecten, dat wil zeggen, het kweken van financiële overschotten als bron van passivavergroting die benut werd voor de financie- ring van renderende productie en een deviezen-saldo dat het mogelijk maakte de gevolgen bij de kapitaaldiensten- balans op te vangen. Dan behoefden de reserves niet aangesproken te worden en kon aan de dekkingsvoor- schriften ook voldaan worden, mocht het positieve saldo op de kapitaalrekening wegvallen.
Hij verlaagde de discontovoet na 1925 met een aantal punten. Het moedigde de herdiscontering van de
handelswissels door de banken aan. De liquiditeitscreatie langs de weg van de kortlopende kapitaalimporten zou dan gesubstitueerd worden door liquiditeitscreatie door de Rijksbank zelf. De dekkingsvoorschriften stelden hier een limiet aan. Liquiditeitscreatie moest altijd binnen de dekkingsgraad blijven. De reserves van de Rijksbank bleven maatgevend. Werd de buitenlandse liquiditeits- bron afgeknepen dan werd de stand van de reserves bepaald door het saldo van de lopende rekening. Mocht dat niet voldoende zijn, dan kon er toch een liquiditeits- probleem ontstaan bij het achterblijven van het binnen- landse aanbod. Discontovoetverlaging was kortom be- perkt mogelijk en in het geval van onvoldoende binnen- lands aanbod van passiva bij een groeiende vraag bracht
dat de banken er toe te kiezen voor een discontovoet die de import van krediet stimuleerde. Banken kwamen in de verleiding de vraag naar langlopend krediet met kortlo- pende buitenlandse passiva te financieren. Zo werd het probleem van het achterblijvende aanbod van binnen- landse passiva omzeild. De Rijksbank stond daar machteloos tegenover. Dank zij de convertibiliteitsregel konden de banken hun gang gaan. Het positieve saldo op de kapitaalbalans dat een eventueel tekort op de lopende rekening overtrof, zorgde voor een reservepositie, die niet dwong tot liquiditeitsbeperkende maatregelen. De premisse was wel dat buitenlandse crediteuren bleven geloven in de kredietwaardigheid van hun Duitse debi- teuren. Schacht poogde toch met zijn discotovoet- verlaging een rem te zetten op deze ontwikkeling. Heel even leek het erop dat de door Schacht gewenste ver- schuiving van buitenlandse liquiditeit naar binnenlandse leek te lukken. De Rijksbank zag evenwel weer deviezen binnenkomen. De banken bleven kortlopend en in mindere mate langlopend buitenlands krediet aantrekken (zie de tabellen 6 en 8 in de bijlage). De Rijksbank nam bij een deviezenoverschot, dat vanuit een conjuctureel gezichtspunt tot een te ruime geldomloop leidde, haar toevlucht tot de aankoop van goud en buitenlandse wissels om zo het deviezensaldo te drukken. Vooral de laatste maatregel getuigde van een noodoplossing. Schacht liet niet na daar op te wijzen. Hij kocht wissels in, die hem 4% opleverden en dat om deviezen weg te werken, die tegen een hogere rente waren geïmporteerd. Voor Schacht was het probleem van de effectiviteit van het wisseldisconto- en acceptatiebeleid duidelijk88.
De bancaire sector
.
Uit de beschrijving van het discontobeleid bleek de verhouding van de Rijksbank tot de bancaire sector een complicerende factor te zijn. De factoren, die daarbij werkzaam waren, passeerden de revue. Naar Schachts oordeel was de belangrijkste beleidsverstorende factor dat de banken teveel buitenlands krediet opnamen. De banken sprak hij er al in 1924 en 1925 op aan89. Op 15 december 1924 waarschuwde hij op een diner van de Centrale Bond van Banken en Bankiers voor het betalingsprobleem dat ontstond bij het aantrekken van kortlopend buitenlands krediet ten opzicht van de door hen gefinancierde langlopende activa.De kasstroom uit de activa, en dan ook nog in voldoende deviezen, dreigde achter te blijven bij de uitgaande kasstroom in deviezen aan de creditzijde. Buitenlandse crediteuren trokken daaruit ooit hun conclusies. Op Wall Street en in
Washington werden de wenkbrauwen in 1925 al gefronst. Op bezoek in Washington, kreeg hij de vraag of
Duitsland op den duur haar verplichtingen jegens Amerikaanse crediteuren wel kon nakomen. De Amerikaanse regering bleek ook geïnteresseerd in de vraag welke consequenties dat had voor de herstel- betalingen en in het bijzonder de Daweslening. Zou het niet in belang van Amerikaanse crediteuren zijn om terughoudender te worden met het verstrekken van krediet aan Duitsland? Het probleem nam na 1925 toe
Wirtschaft. 256. Stucken wijst eveneens op het falend discontbeleid. 89Schacht. Die Stabilisierung der Mark.177.
(tabellen 6, 8 en 9). De Amerikaanse crediteuren leken nog weinig risicobewust te zijn.
Het werkelijke probleem was de financieringspolitiek van de banken met behulp van buitenlands krediet dat op zich de conjunctuur aanwakkerde, het discontobeleid van de Rijksbank ontkrachtte en zeker in de toekomst tot een schulden- en betalingscrisis kon leiden. Op 15 augustus 1927 schreef de directie van de Rijksbank een alarme- rende brief aan de rijksregering90. De banken hadden per 30 juni voor 3,4 mld. rijksmark kortlopend buitenlands krediet bij de passiva staan, waarvan ca. 1,7 mld. was uitgeleend met de zekerheid dat daartegenover opbreng- sten in valuta stonden. Bij de andere 1,7 mld. waren de banken aangewezen op aankoop van deviezen op de valutamarkten of bij de Rijksbank. Behalve door de banken was er voor ca. 0,6 mld. door ondernemingen en gemeenten aan kortlopend buitenlands krediet opgeno- men. Daarnaast was er een langlopende buitenlandse schuld van 5 mld. rijksmark. De dienst op deze schuld, de herstelbetalingen en het tekort op de handelsbalans gaven een negatief lopende rekening te zien en deze tastte de deviezen- en gouddekking aan. Dit effect bleef uit omdat de op zich kwestieuse kapitaalimport het structurele probleem aan het oog onttrok. In het binnenland had deze kapitaalimport bijgedragen tot de opwaartse conjunc- turele druk op kosten en prijzen. De import steeg en de export had last van de prijsverhogingen. Dan was er de handicap van de handelsprotectionistische maatregelen
90 Akten der Reichskanzlei. Das Kabinett Marx III/IV. Band 2.
Dokumente. Nr. 286. Das Reichsbank-Direktorium an den
van de handelspartners om zich tegen de nog altijd aanwezige Duitse concurrentie te weren. De lopende rekening kon geen stijgende schuldendienst verdragen. Al met al was naar het oordeel van de Rijksbank de stabiliteit van de rijksmark een probleem aan het worden. Mocht dat acuut worden dan dwongen de dekkings- voorschriften tot een deflatoir beleid met alle negatieve gevolgen van dien. Een stop op de transfer van de herstelbetalingen was dan onvermijdelijk. Uit het oog- punt van de buitenlandse politiek kon dat zeer ongelegen komen. Ook daarom moest een beleids-wijziging bij de banken plaatsvinden, die een rem zette op de import van kortlopend kapitaal. Het was gewenst dat het kabinet een politiek voerde om via belasting-maatregelen en het vermijden van aanhoudende financieringstekorten het bedrijfsleven te stimuleren uit hun bedrijfsvoering de overschotten te halen, die positief doorwerkten op de bankbalansen91.
91 Albrecht Ritschl poneert, zonder rekening te houden met de
systematiek en praktijk van de discontopolitiek van banken en Rijksbank in het vigerende monetaire stelsel, dat Schacht met een discontovoetverhoging in 1927 als reactie op een dreigende beurskrach ten gevolge van beursspeculatie op bankkrediet, de conjuncturele neergang inzette die leidde tot de crisis van 1931. De discontovoetverhoging was geen directe actie tegen het speculeren op krediet. Schacht nam een andere maatregel. De conjunctuurdaling zette overigens in 1927 niet in, wat bleek uit de groei van de
economie en de bankbalansen. Albrecht Ritschl. Deutschlands Krise
und Konjunktur, BinnenkonjunkturAuslandverschuldigung und Reparationsproblem, Zwischen Dawesplan und Transfersperre 1924-1934 (Berlin 2002)
De publieke sector
Schacht betrok in zijn analyse het financiëel beleid van de publieke sector. Deze sector werkte zich steeds meer in de schulden onder andere in de vorm van buitenlands krediet. De bestedingen in deze sector hadden overwe- gend een consumptief karakter, misten macroeconomisch voldoende pay back, laat staan in deviezen, en droegen zo bij aan het geschetste probleem92. Hij wilde een terughoudend budgettair beleid. Hij wilde tevens de centralisatie van de algehele publieke financiële huis- houding. Hij bedacht daarbij dat het doelmatig was de Rijksbank ook als bank voor de publieke sector te laten functioneren93.
Het kabinet gaf geen gehoor aan dit pleidooi94. Schacht pikte dat niet en begon de Länder en de gemeenten openlijk te kritiseren. Het beraad van de grote gemeenten onder voorzitterschap van Konrad Adenauer werd door Schacht in felle bewoordingen toegesproken. Hij verweet deze gemeenten onverantwoordelijk gedrag. Het kabinet verweet hij passiviteit. Hij lichtte Seymour Parker Gilbert, de geallieerde agent voor de herstelbetalingen in over zijn standpunt met de boodschap dat deze gang van zaken ook een risico inhield voor de herstelbetalingen. Gilbert stelde vervolgens Washington op de hoogte. De Amerikaanse regering vroeg het Duitse kabinet om
92 Schacht. Eigene oder geborgte Währung. 20. Hier geeft Schacht
een overzicht over de jaren 1924-1927 van de oplopende schuld bij de publieke sector in vergelijking met de private sector.
93 Akten der Reichskanzlei. Das Kabinett Marx III/IV. Band 1.
Dokumente. Nr. 195. 8-15.
94
Akten der Reichskanzlei. Das Kabinett Marx III/IV. Band 2. Dokumente Nr.312. Anleihe- und Preispolitik . 6. Okt. 1927.
opheldering. Schacht, Gilbert en naar bleek de gealli- eerde toezichthouder bij de Rijksbank, Bruins, deelden dezelfde analyse. Gemeenten en Länder konden wel eens budgettaire problemen krijgen wanneer de oplopende terugbetalingsverplichtingen gecombineerd met aanhou- dende tekorten leidden tot betalingsonmacht. De rijks- regering en de lagere overheden behoorden paal en perk te stellen aan het kweken van begrotingstekorten en deze te dekken op de kapitaalmarkt, waarbij vooral de
gemeenten zich lieten verleiden tot het opnemen van buitenlands krediet met inschakeling van de gemeente- lijke Sparkassen95. Hun gemeenschappelijke probleem was de onverantwoordelijke bestedingsgroei met een opwaarts conjunctuureffect waarbij de benodigde liqui- diteit met krediet, waaronder de kapitaalimport, werd gevonden. Dat, gecombineerd met een negatieve lopende rekening, kon tot een deviezentekort gaan leiden met negatieve gevolgen voor de kredietverlening en de economische ontwikkeling. Het doen van herstelbeta- lingen kon wel eens onmogelijk worden.Voor Schacht gold vooral het risico van betalingsonmacht en het reserveprobleem als het doorslaggevende argument. Gilbert had over deze kwestie aan de geallieerden op 10 juni 1927 een kritisch bericht gestuurd. Het kabinet verdacht Schacht ervan dat hij met Gilbert onder één hoedje speelde. Schacht werd ontboden en las de ministers de les. Deze waren daar niet blij mee96.
95 Schacht. Das Ende der Reparationen. 86-96. Daar vatte hij zijn
kritiek samen.
96 Akten der Reichskanzlei. Das Kabinett Marx III/IV. Band 2.
Dokumente. Nr. 257. Aufzeichnung Stresemanns zu den
Schacht kreeg steun van de Duitse industrie. Voor- zitter Carl Duisberg van het Reichsverband der deutschen Industrie wees in zijn openingsrede op de jaarvergadering van 2 september 1927 te Frankfurt op het probleem van de oplopende buitenlandse schuld. De industrie vreesde dat ze voor haar financieringsbehoefte op de buitenlandse kapitaalmarkt heel duur of in het geheel niet meer terecht kon als aan het schulden- vraagstuk niets zou worden gedaan.
Hjalmar Schacht kreeg behalve instemming ook kritiek te verduren. Parker Gilbert bij voorbeeld was tegen het afremmen in het algemeen van kapitaalimport door de Rijksbank met behulp van discontoverlaging. Hij wilde, ten behoeve van een zekere transfer van de herstel- betalingen, dat Schacht zoiets niet deed. Schacht moest maar een ander beleid bedenken om de lopende rekening in evenwicht te krijgen met een reservepositie, die het transferprobleem wegnam. Gilberts zorg over het dis- contobeleid was ongegrond. Schacht kon geen disconto- beleid voeren om effectief de kapitaalimport, met zijn effect op de binnenlandse liquiditeitsomvang, te beheer- sen. De kapitaalbalans zorgde nog altijd voor een toe- reikende reserve ondanks het groeiende risico. Schacht wees Gilberts kritiek van de hand. Hij kreeg steun van Bruins. Het probleem dat Schacht had met zijn disconto- beleid, bleef onopgelost 97.
97 Nederlandse Historische Bronnen Nr. 8. Bruins Berlijnse besprekingen. Een selectie uit het archief van prof. mr. dr. G. W. J. Bruins in het bijzonder de jaren 1924-1930. (Den Haag 1989). De
discussie tusssen Schacht, Gilbert en Bruins wordt weergegeven in de dagboeken van 9 mei, 27 juli, 29 september en 26 oktober 1927.
Een internationaal intermezzo
Ook internationaal probeerde Schacht meer greep te krijgen op de voor zijn beleid verstorende
kapitaalbewegingen. Toen de president van de FED, Benjamin Strong, hem samen met de president van de Bank of England, Montagu Norman, en de plaats- vervangende president van de Banque de France, Léonard Rist, uitnodigde (president Emile Moreau zag van de uitnodiging af omdat hij geen Engels sprak) om in een villa op Long Island eind juni 1927 over de
monetaire politiek van hun landen van gedachten te wisselen, ging hij daar op in98. Hij hoopte dat zijn
problemen de nodige aandacht zouden krijgen. Dat bleek maar zeer ten dele het geval te zijn. Centraal stond de druk op het overgewaardeerde Engelse pond. Strong besloot de Engelsen tegemoet te komen door de discontovoet van de FED laag te houden en zo de dollarexport naar Engeland te stimuleren, mits de Bank of England de discontovoet hoger stelde dan die van de FED. Het zou de reserves van de Bank of England ten goede komen.
Schacht zat op de FED benadering niet te wachten. Hij wilde juist de toevloed van dollars afremmen om zo een ongewenste toename van de binnenlandse geldomloop en
98 Een bloemrijke bespreking van het overleg op Long Island en de
gevolgen voor het FED beleid, zie Liaquat Ahamed. Lords of
Finance. The Great Depression and the Bankers, who broke the World. (London 2010). 294-299. Nog bloemrijker wordt deze
bijeenkomst en zijn gevolgen verhaald in Bill Bryson. One Summer,
America 1927. (A Black Swan book 2014). Chapter 15. Beide
auteurs geven er overigens blijk van Schachts opvattingen en de Duitse situatie niet te kennen.
de groei van de buitenlandse schulden tegen te gaan. Een hoge Amerikaaanse discontovoet die doorwerkte op de rente voor kortlopend krediet in de Verenigde Staten, kwam hem beter uit. Hij moest vaststellen dat de FED en Gilbert op één lijn zaten. De bedoelingen van Strong waren maar al te duidelijk. Hij wilde dollars exporteren om zo zijn overschotten niet te laten leiden tot een verder opvoeren van de binnenlandse geldomloop. De door hem voorgestane export was rendabeler dan het steriliseren van de overschotten. Tekortlanden zoals Groot-Brittannië en Duitsland konden er hun voordeel meedoen. Schacht kon zijn analyse herhalen om aan te tonen dat deze plausibel ogende argumentatie niet steekhoudend was. Dat maakte blijkbaar toch enige indruk. Zijn pleidooi om de herstelbetalingen aan een kritisch onderzoek te
onderwerpen, kreeg bijval. Schacht betoogde dat dit de neiging om buitenlands krediet aan te trekken zou afremmen. De lopende rekening zou verbeteren. Een betalingsrisico kon vermeden worden. Besloten werd Gilbert te verzoeken na te gaan of onderhandelingen over een herziening mogelijk waren.
Dit speelde zich af in de periode 1924 tot 1929/1930. Dit complex aan problemen motiveerde zowel Schacht als de rijksregering de Dawesovereenkomst herzien te krijgen. Ze agendeerden de herstelbetalingen met als argument dat deze niet op verantwoorde wijze te financieren waren binnen de geldende afspraken. Door een drastische vermindering van deze overdrachten en meer afzetmogelijkheden voor de Duitse industrie met een betere handelsbalans als resultaat, zou de behoefte aan buitenlands krediet worden beperkt. De lopende rekening kon structureel in evenwicht komen. De
vermindering van de budgettaire herstelbetalingslast werkte positief door op de economie. Duitsland werd voor de geallieerden ook financieel-economisch een betrouwbare partner99. Het monetaire regime dat evenzeer deel uitmaakte van de Dawesovereenkomst, werd niet geagendeerd. In 1927 zou dat ook niet begrepen zijn. Met variaties hanteerden alle industrieel ontwikkelde landen dit regime.
Schacht sloot zich aan bij het decemberbericht (1927) van Parker Gilbert, dat hij uitbracht aan zijn geallieerde superieuren. Gilbert bepleitte een herziene regeling. Ook hij vreesde dat de Dawesovereenkomst geen zekerheid kon geven over het nakomen van de herstelbetalings- verplichtingen. Hij adviseerde een aanpassing bespreekbaar te maken.
Gilberts analyse week echter af van die van Schacht en de rijksregering. Hij vreesde dat de rijksregering budgettair prioriteit zou geven aan binnenlandse vereisten, wat ten koste kon gaan van de budgettaire ruimte die nodig was om ongestoord herstelbetalingen te kunnen doen. Hij verdacht de Rijksbank ervan een politiek te voeren, die kon leiden tot deviezenschaarste. De Rijksbank kon, dank zij de opschortingsclausules in de Dawesovereenkomst, de herstelbetalingen dan uitstellen. Een herziene regeling zou beide risico‟s
99 Dit is het betoog dat Hjalmar Schacht heeft gehouden op 7 maart
1927 voor het zogenaamde curatorium van de Rijksbank. Officieel bestond het curatorium niet meer, maar werd informeel voortgezet. Het bestond uit de directie van de Rijksbank en leden van het kabinet. Voorzitter was de rijkskanselier. Akten der Reichskanzlei. Das Kabinet Marx III/IV. Band 1. Dokumente Nr. 195. Bericht des
Reichsbankpräsidenten über währungs- und finanzpolitische Fragen. 7. März 1927. 11 Uhr.
moeten uitsluiten. Vanzelfsprekend sloeg Schachts instemming niet op deze redenering. Het kabinet nam er kennis van en reageerde afhoudend. Hoe zwaar zouden de herstelbetalingen blijven drukken op de begroting en de betalingsbalans? De aanwezige ministers wezen erop dat de Franse premier Poincaré bleef vasthouden aan het
Akkoord van Londen uit 1921100.
100 Akten der Reichskanzlei. Das Kabinett Marx III/IV. Band 2.
Dokumente 381. Kabinettsitzung vom 20. Dezember 1927. Parker
HOOFDSTUK 4
BUITENLANDSE POLITIEK, HANDEL, GELD EN