5.1 Inleiding
De Duitse strafwet geeft in § 4 Strafgesetzbuch (StGB) uitdrukking aan het vlagbeginsel: het Duitse (materiële) strafrecht is van toepassing op alle strafbare handelingen die worden begaan aan boord van een schip dat vaart onder de Duitse vlag of luchtvaartuig dat onder het Duitse Staatszugehörigkeitszeichen (onderscheidend nationaliteitsteken) geregistreerd is. Dit is vergelijkbaar met de materiële rechtsmachtregeling die is neergelegd in art. 3 Sr. In de Strafprozeβordnung (StPO), het Duitse wetboek van strafvordering, zijn enkele regels met betrekking tot de strafvorderlijke rechtsmacht neergelegd, waarin specifiek de bevoegdheid van rechtbanken ten aanzien van feiten aan boord begaan van schepen en luchtvaartuigen buiten het Duitse territoriaal bereik (zie § 10 Gerichtsstand bei Auslandstaten auf Schiffen oder in Luftfahrzeugen en § 10a Gerichtsstand bei Auslandstaten im Bereich des Meeres). Los van deze regels met betrekking tot materiële en formele rechtsmacht zijn in het commune Duitse straf- en strafprocesrecht geen regels gevonden die betrekking hebben op extraterritoriale strafvordering.
Specifieke regelgeving in het kader van de handhaving van de openbare orde en veiligheid aan boord van schepen en luchtvaartuigen is op verschillende plaatsen te vinden. De bevoegdheden die in dat kader kunnen worden aangewend, zijn voor schepen en luchtvaartuigen in afzonderlijke wetten geregeld. Het optreden van de hoogste autoriteit aan boord van een schip of luchtvaartuig wordt in Duitsland Bordgewalt genoemd. Dat de kapitein van een schip en gezagvoerder van een luchtvaartuig een speciale positie innemen, wordt bovendien onderstreept doordat beide handelen als Beliehener wanneer de publiekrechtelijke bevoegdheden van de orde- en veiligheidshandhaving worden uitgeoefend240 – zij treden op als een soort waarnemers en ‘lenen’ dus bepaalde publiekrechtelijke bevoegdheden.
5.2 Optreden op zee
5.2.1 Strafvordering seewarts der Grenze des Deutschen Kustenmeeres
In § 1 lid 3 onder d Seeaufgabengesetz (SeeAufgG) is het optreden op zee, maar buiten de Duitse territoriale zee geregeld. Optreden is mogelijk voor zover het volkenrecht dit toelaat of dergelijk optreden vordert. In het commentaar op deze bepaling wordt dit expliciet met het vlagbeginsel in verband gebracht.241 Binnen de beperkingen van het internationale recht wordt de mogelijkheid tot optreden buiten de Duitse territoriale wateren door de (Schifffahrts)polizei geregeld in § 1 lid 2 en 3 (SeeAufgG). De bevoegdheden hebben met name betrekking op feiten als drugshandel, smokkel, slaventransporten en in sommige gevallen piraterij of
239 Elk van de zestien Duitse deelstaten heeft regelgevende competenties. Hier zal worden uitgegaan van de centrale regeling van de Bondsrepubliek waaraan alle federaties onderworpen zijn.
240 Nomos-BR/Bubenzer/Peetz/Mallach, SeeArbG/Christian Bubenzer/Robert Peetz/Esther Mallach, 1. Aufl. 2016, SeeArbG § 121 Rn. 1-7.
73
terrorisme. De regeling heeft een subsidiair karakter en geldt alleen als niet gewacht kan worden tot het schip aanmeert.242
Op grond van § 4 SeeAufgG wordt de bepalingen uit de StPO en de ‘Gesetze über Ordnungswidrigkeiten’ van toepassing verklaard wanneer wordt opgetreden op basis van § 1 lid 3 SeeAufgG. Voor zover de betreffende autoriteiten en ambtenaren handelen naar § 1 lid 3 onder d SeeAufgG, hebben zij de rechten en plichten die hen toegekend zijn naar ‘Gesetze über Ordnungswidrigkeiten’.
5.2.2 Handhavend optreden op zee
De regelgeving met betrekking tot de bevoegdheidstoedeling op zee is te vinden in het Seearbeitsgesetz (SeeArbG) en het Schiffssicherheitsgesetz (SchSG) en is in sterke mate gebaseerd op internationaal en Europees recht.243 Het Seearbeitsrecht wordt beschouwd als een bijzonder rechtsgebied van het nationale arbeidsrecht, dat zowel privaatrechtelijke als publiekrechtelijke elementen omvat.244 Bevoegdheden ten aanzien van de openbare orde en veiligheid vallen in dit publiekrechtelijk kader.
5.2.3 Bevoegdheden van de kapitein
In § 5 SeeArbG wordt de term ‘kapitein’ gedefinieerd: hij is ‘das vom Reeder zur Führung des Schiffes bestellte Besatzungsmitglied’.245 § 121 SeeArbG is voor wat betreft de verantwoordelijkheden van de kapitein aan boord van een schip de kernbepaling. De kapitein is de hoogste autoriteit op het schip. Dat geldt jegens iedereen: zowel bemanningsleden (vgl. § 36 lid 1 SeeArbG) als passagiers zijn onderworpen aan het gezag van de kapitein (§ 5 lid 1 SeeArbG). Aan de kapitein is ook de (publiekrechtelijke) handhaving van de openbare orde en veiligheid op het schip overgelaten (§ 121 lid 1 SeeArbG). In de overige leden van deze bepaling worden deze bevoegdheden verder geconcretiseerd. De redenen voor deze, soms verstrekkende, bevoegdheden worden net als in Nederland gevonden in het feit dat de (politiële) autoriteiten vanwege de
242 Nomos-BR/Ehlers SeeAufgG/Peter Ehlers, 3. Aufl. 2016, SeeAufgG § 1 Rn. 25.
243 De belangrijkste internationaalrechtelijke instrumenten betreffen de VN-Zeerechtverdrag (neergelegd in de Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen, SRÜ), de Maritime Labour Convention (Seearbeitsübereinkommen), SOLAS (Internationale Übereinkommen von 1974 zum Schutz des menschlichen Lebens auf See) en de International Convention on Standards of Training, Certification and Watchkeeping for Seafarers 1978 (Das Internationale Übereinkommen van 1978 über Normen für die Ausbildung, die Erteilung von Befähigungszeugnissen und den Wachdienst von Seeleuten) en verschillende Europese richtlijnen. Wat betreft de Europese regelgeving wordt verwezen naar Richtlijn 2013/13/EG, Richtlijn 2013/54/EU en Richtlijn 2013/38/EU. Zie bijlagen A tot en met C Schiffsicherheitsgesetz en Bubenzer, C. & R. Jörgens, Praxishandbuch
Seearbeitsrecht. Berlijn: Walter de Gruyter GmbH, 2015, p. 2-8.
244 De wet is op 1 augustus 2013 in werking getreden en vervangt sindsdien het Seemannsgesetz en de Seemannsordnung. Voor binnenvaartschepen geldt de Binnenschiffsuntersuchungsordnung (BinSchUO). Dat het arbeidsrecht onderworpen is aan federale regelgeving is expliciet neergelegd in art. 70 jo. art. 74 lid 1 onder 12 Grundgesetz (GG). Op grond van art. 74 lid 1 onder 1 GG valt ook het strafrecht hieronder.
245 In het derde lid van § 5 SeeArbG is geregeld dat de ‘Offizier des Deckdienstes’ of de ‘Alleinsteuermann’ in zijn algemeenheid de taken en bevoegdheden van de kapitein overneemt wanneer deze hiertoe niet in staat is. Een specifieke delegatieregeling ten aanzien van de openbare orde- en veiligheidshandhaving, is opgenomen in § 121 lid 5 SeeArbG.
74
ruimtelijke isolatie doorgaans niet aanwezig zullen zijn op het schip op het moment dat zich een strafbaar feit voltrekt.246
In lid 2 wordt gesteld dat de kapitein de nodige maatregelen kan nemen om de orde en veiligheid aan boord te handhaven. Daarbij wordt verwezen naar de bevoegdheden die het SeeArbG hem bieden en naar ‘anderen Rechtsvorschriften’. De kapitein waarborgt de veiligheid van het schip, de reis, de bemanning en andere personen aan boord en kan ten aanzien daarvan ook preventief optreden. Hij beschikt over de zogenaamde
Letztentscheidungsbefugnis. Deze ‘overriding authority’ vloeit voort uit het internationale recht, zie
Hoofdstuk V, voorschrift 34-1 SOLAS.247
In § 121 lid 3 SeeArbG is geregeld dat wanneer ten aanzien van de opvarenden of het schip een onmiddellijk gevaar dreigt, de kapitein om dat gevaar af te wenden alle noodzakelijke maatregelen, desnoods de nodige dwangmiddelen, kan hanteren. Tijdelijk vasthouden is expliciet toegestaan. De grondrechten van art. 2 lid 2, eerste en tweede zin (recht op leven, fysieke integriteit en vrijheid) en art. 13 lid 1 en 2 Grundgesetz (onschendbaar woongenot en doorzoeking) kunnen daartoe worden ingeperkt. De kapitein draagt er zorg voor dat de betrokkene wordt onderworpen aan het minst ingrijpende (dwang)middel.
In lid 4 is een nadere instructienorm te vinden: aanwenden van geweld of tijdelijke detentie is enkel toegestaan als vooraf duidelijk is dat andere middelen ontoereikend zijn, of als dat in de loop van de tijd blijkt. De kapitein mag deze dwangmiddelen enkel zolang dat absoluut noodzakelijk is en alleen in uitzonderlijke gevallen inzetten en bovendien alleen zolang dit in het kader van lid 2 en 3 nodig wordt geacht.248
Wanneer de kapitein zelf niet in staat is de bevoegdheden van lid 1 tot en met 4 uit te oefenen, kan hij de Anordnungsbefugnis overdragen aan de Erste Offizier des Deckdienstes en aan de Leiter des Maschienenanlage als dat binnen hun werkzaamheden valt (innerhalb ihrer Dienstzweige). Dit kan bijvoorbeeld aan de orde zijn op het moment dat de kapitein zich in een gevaarlijke situatie gelijktijdig moet concentreren op de maritieme begeleiding van het schip.249 De bemanningsleden worden van deze overdracht op de hoogte gesteld. Wanneer op basis van delegatie gebruik gemaakt wordt van de bevoegdheden die primair aan de kapitein toebedeeld zijn, moet dit op zijn laatst 24 uur na de inzet daarvan worden medegedeeld aan de kapitein (lid 5). De kapitein dient de genomen maatregelen en de delegatie van bevoegdheden, met opgave van de omstandigheden onmiddellijk neer te leggen in het scheepsjournaal (lid 6). Dit dient om achteraf de rechtmatigheid van de ingezette dwangmiddelen te toetsen. Laat de kapitein dit
246 Bubenzer & Jörgens 2015, p. 30.
247 Nomos-BR/Bubenzer/Peetz/Mallach, SeeArbG/Christian Bubenzer/Robert Peetz/Esther Mallach, 1. Aufl. 2016, SeeArbG § 121 Rn. 1-7.
248 In § 123 lid 1 SeeArbG is ook geëxpliciteerd wat niet is toegestaan: ‘Der Kapitän und die Vorgesetzten dürfen Besatzungsmitglieder nicht körperlich bestrafen, entwürdigend behandeln, nötigen oder misshandeln und haben sie vor körperlicher Bestrafung, entwürdigender Behandlung, Nötigung, Misshandlung und sittlicher Gefährdung durch andere Besatzungsmitglieder zu schützen.’
249 Nomos-BR/Bubenzer/Peetz/Mallach, SeeArbG/Christian Bubenzer/Robert Peetz/Esther Mallach, 1. Aufl. 2016, SeeArbG § 121 Rn. 1-7.
75
na, dan kan dat een administratieve overtreding op basis van § 145 lid 1 onder 17 SeeArbG opleveren.250De verantwoordelijkheid van de kapitein is ook neergelegd in § 8 lid 4 Schiffssicherheitsgesetz (SchSG) dat expliciet de veiligheid aan boord van schepen regelt.
Ook wanneer particuliere veiligheidstroepen aan boord zijn om aanvallen van piraten af te weren, heeft de kapitein het hoogste gezag en is hij bevoegd instructies te geven (§ 3 lid 1 sub 4, 4e volzin jo. § 121 lid 1 SeeArbG). Vuurwapens mogen bijvoorbeeld alleen gebruikt worden wanneer de kapitein daar bij een aanval door piraten toestemming voor geeft.251 Daarbij geldt overigens wel dat beveiligingstroepen op zeeschepen een wapenvergunning (Waffenbesitzkarte) dienen te hebben, wanneer wapens aan boord worden gebracht. De bedrijven kunnen een vergunning lokaal aanvragen, maar die moet wel bij de wapenautoriteit in Hamburg worden goedgekeurd. De kapitein dient daarbij overigens rekening houden met lokale wapenwetgeving en daarmee rekening houden wanneer de wapens ingevoerd worden.
5.3 Luchtvaart
De primaire grondslag voor extraterritoriaal handhavend optreden aan boord van luchtvaartuigen lijkt gevonden te kunnen worden in het Luftsicherheitsgesetz (LuftSiG) dat op 15 januari 2005 in werking is getreden. Deze wet ziet, gelet op § 1 LuftSiG, enkel op de burgerluchtvaart (niet de militaire luchtvaart) en geeft bevoegdheden om met name (dus kennelijk niet uitsluitend) in te grijpen in het geval van kaping, sabotage en terroristische aanslagen.
Wanneer het vliegtuig nog aan de grond staat, is de autoriteit wat betreft het nemen van veiligheidsmaatregelen de Luftsicherheitsbehörde. Wie deze functie precies vervult is in elke deelstaat anders geregeld. De taken van de Luftsicherheitsbehörde zijn geregeld in § 2 tot en met 7 LuftSiG.
Aan boord van het luchtvaartuig en tijdens de vlucht bewaakt de gezagvoerder van het luchtvaartuig de veiligheid. Zijn bevoegdheden vinden hun grondslag in § 12 LuftSiG. Het is hem op die grond toegestaan om de nodige maatregelen te nemen wanneer er concreet gevaar dreigt voor de personen aan boord van het luchtvaartuig of het luchtvaartuig zelf. Er wordt specifiek gewezen op het vaststellen van de identiteit, voorwerpen zekerstellen, doorzoeking van een persoon of zaak of het vastbinden van een persoon wanneer er vrees bestaat dat deze de gezagvoerder of een ander zal aanvallen of zaken zal beschadigen (lid 2). Wanneer ten aanzien hiervan maatregelen genomen worden, dan zal dat wel met inachtneming van de proportionaliteit (§ 4 LuftSiG) moeten gebeuren. Op basis van § 12 lid 3 is het de gezagvoerder toegestaan om dwangmiddelen toe te passen om de noodzakelijke maatregelen te bereiken. Fysiek geweld is daarbij alleen toegestaan als andere dwangmiddelen ontoereikend (zullen) zijn. Het gebruik van vuurwapens is voorbehouden aan politieambtenaren (§ 4a Bundespolizeigesetzes). Alle passagiers dienen zich aan de instructies van de gezagvoerder of en ander die daartoe gemachtigd is, te houden (lid 4).
250 Nomos-BR/Bubenzer/Peetz/Mallach, SeeArbG/Christian Bubenzer/Robert Peetz/Esther Mallach, 1. Aufl. 2016, SeeArbG § 121 Rn. 1-7.
76
In § 13 tot en met 15 LuftSiG worden de bevoegdheden van de strijdkrachten uiteengezet – in sommige gevallen zullen de minister van Binnenlandse Zaken of Defensie bij de inzet betrokken worden (bijvoorbeeld om toestemming te verlenen of later geïnformeerd te worden).
5.4 Vergelijking met Nederland
De Duitse regelgeving met betrekking tot extraterritoriaal optreden, beperkt zich – meer dan in Nederland – tot bepalingen die betrekking hebben op handhavend optreden met het oog op het bewaken van de openbare orde en veiligheid op schepen en in luchtvaartuigen. Expliciet strafvorderlijke bevoegdheden, al dan niet ter beschikking gesteld aan de kapitein op een schip of gezagvoerder van een luchtvaartuig, zijn niet aangetroffen.
Van een gedetailleerd omschreven instrumenteel kader dat de kapitein op een schip tot zijn beschikking heeft, is geen sprake. Zijn bevoegdheden zijn ruim – hij mag als hoogste autoriteit aan boord van het schip, doen wat hem in een bepaalde, gevaarlijke en ongewenste situatie goeddunkt om deze situatie te beëindigen. Nadrukkelijker dan in Nederland zijn grenzen daaraan gelegen in proportionaliteits- en subsidiariteitseisen. Of en wanneer er contact opgenomen moet worden met strafvorderlijke autoriteiten aan wal is niet duidelijk. De gezagvoerder van een luchtvaartuig heeft op basis van het Luftsicherheitsgesetz een iets concreter bevoegdheidskader tot zijn beschikking. Net als in Nederland geldt dat de noodzakelijke maatregelen getroffen kunnen worden om een einde te maken aan een ongewenste situatie, maar in de wet wordt ook een (in elk geval ogenschijnlijk) niet uitputtende opsomming gegeven van de instrumenten die daarvoor ingezet kunnen worden.