In paragraaf 2.5 worden drie beleidsniveaus gepresenteerd die onderscheid maken tussen de concreetheid en de zichttermijn van infrastructuurplanning (zie figuur 2). Het figuur bestaat uit een operationeel plan, een tactisch plan en een strategisch plan. Dit onderscheid tussen soorten planning wordt in bedrijfsmanagement gebruikt om acties te categoriseren, maar komt ook veelal terug in het planologische vakgebied. Naast De Roo (2013) gebruikt ook Loorbach (2010) deze indeling om planologische beleidsoverwegingen in te delen (zie tabel 1). Hieronder worden de drie beleidsniveaus kort besproken. De drie beleidsniveaus worden ingedeeld in een model aan de hand van twee variabelen: zichttermijn en het schaalniveau (zie figuur 6). Deze indeling is relevant voor dit onderzoek, omdat ontsnippering onder het MJPO en bij MIRT projecten met behulp van deze indeling kunnen worden vergeleken.
Type beleidsniveaus Focus Probleemscope Tijdsschaal Niveau van activiteit
Strategisch Cultuur Abstract/Maatschappelijk
systeem Lange termijn (30 jaar) Systeem
Tactisch Structuren Instituties/Regime Middellange termijn
(5-15 jaar) Subsysteem
Operationeel Werkwijzen Concreet/Projectniveau Korte termijn (0-5
jaar) Concreet
Figuur 6: De variabelen in een model gezet (Eigen bewerking).
Strategisch beleidsniveau
Het strategische beleidsniveau gaat uit van de lange termijn waarin beslissingen genomen worden die een visie creëren. Globale doelstellingen worden op dit niveau vastgelegd zodat er een kader ontstaat die op andere beleidsniveaus kan worden uitgewerkt (De Roo, 2013). Deze kaders worden vastgelegd met een zichttermijn van ongeveer 30 jaar of meer (zie tabel 1). Het strategische beleidsniveau is eenvoudig van aard omdat op dit niveau de doelstellingen nog niet contextafhankelijk zijn en een globale sturing hebben. De doelstellingen worden centraal geformuleerd en uitgedragen naar lagere overheden. In figuur 7 is daarom het het strategische beleidsniveau gepositioneerd in het gebied waar een hoog schaalniveau een focus heeft op de lange termijn. Bij het MJPO betreft dit beleidsniveau de start van het programma en het toezicht op de loop van het programma. Deze beide rollen worden door het Rijk uitgevoerd.
Figuur 7:Strategisch beleidsniveau in het model (Eigen bewerking).
Tactisch beleidsniveau
Het tactische niveau positioneert zichzelf in het centrum van het model met een gemiddeld schaalniveau en en een middellange termijn. Op dit niveau wordt het kader die uit het strategische niveau gegeven is verder uitgewerkt en geconcretiseerd. Hiervoor wordt de formele institutionele organisatiestructuur vastgesteld en een programmering gemaakt. Op dit niveau worden de vastgestelde acties verbonden met actoren zodat de mogelijkheid tot realisatie is gelegd. Zoals op pagina 25 besproken kan de organisatie van een programma gezien worden op tactisch niveau (Busscher, 2014). De organisatiestructuur van het MJPO
Ontsnippering bij infrastructuurprojecten na het het MJPO | 35
zoals het coördinatiepunt en de programma aanpak is op dit beleidsniveau te vinden. In figuur 8 is de positie van een tactisch beleidsniveau te zien in het model.
Figuur 8: Tactisch beleidsniveau in het model (Eigen bewerking).
Operationeel beleidsniveau
Op het laagste niveau worden de plannen die op het strategisch en tactische niveau zijn geformuleerd, geconverteerd naar een uitvoeringsprogramma (De Roo, 2013, p. 176). In het kader van het MJPO betreft deze laag de afzonderlijke projecten die de knelpunten aanpakken. De organisatiestructuur komt in deze laag tot uiting in de relaties van actoren met de elkaar. Dit beleidsniveau is het meest complex, aangezien er samengewerkt moet worden met veel stakeholders in de individuele projecten om tot een effectieve realisatie te komen. Alhoewel de grotere complexiteit, zijn de doelen meer concreet dan op hogere niveaus. Dit komt omdat de oplossingen voor die doelen ook concreter gemaakt kunnen worden door de duidelijkere context van de individuele projecten. Het operationele beleidsniveau is rechtsonderin het model geplaatst (zie figuur 9). Het beleidsniveau kent namelijk een laag schaalniveau waar ad hoc oplossingen worden uitgevoerd. Daarbij kent het niveau een focus op de korte termijn, aangezien het niveau niet verder gaat dan de realisatie van de vastgestelde projectdoelen.
Figuur 9:Operationeel beleidsniveau in het model (Eigen bewerking).
Wisselwerking tussen de beleidsniveaus in het model
De posities van de beleidsniveaus in het model hierboven zijn opgenomen in het conceptueel model (zie figuur 10). In het conceptueel model is een pijl te zien tussen de verschillende beleidsniveaus. Een programma zoals het MJPO is een cumulatie van alle drie beleidsniveaus. Nadat de noodzaak voor een programma helder is geworden, wordt vanuit een hoog schaalniveau een programma met een visie en doel samengesteld, die voor een lange termijn vastgesteld wordt. Daarom start de lijn bij het strategische niveau en volgt dan een diagonale lijn naar beneden.
Ontsnippering bij infrastructuurprojecten na het het MJPO | 36
Globale doelstellingen en visies uit het strategische niveau worden doorgegeven aan een lager schaalniveau, die op een minder lange zichttermijn de vereiste werkzaamheden uitwerkt. Op dit tactische niveau wordt vervolgens de organisatiestructuur bepaald en volgt coördinatie van het programma om de werkzaamheden op het operationele niveau in goede banen te leiden en te monitoren. Er lopen twee kleinere pijlen diagonaal naar een hoger schaalniveau. Deze bestaan uit terugkoppeling en evaluatie, waarbij vanuit de projecten het coördinatiepunt ingelicht wordt over de voortgang van het individuele project. De totale voortgang van het programma wordt vervolgens door het coördinatiepunt op het tactische beleidsniveau teruggekoppeld aan het strategische beleidsniveau waar het Rijk toezicht houdt op alle programma’s. De meest linker kleine pijl visualiseert dit proces. Op het laagste beleidsniveau worden de projecten concreet uitgewerkt en worden informele instituties gevormd om de meest effectieve vorm van ontsnippering lokaal toe te passen. Hier is de gebiedsgerichte aanpak van belang.