In deze paragraaf wordt het concept van doorwerking verder gedefinieerd en geoperationaliseerd. Of een strategisch beleid heeft doorgewerkt, wordt onderzocht door na te gaan of het beleid daadwerkelijk is gebruikt. De definitie die Faludi hanteert is als volgt:
Doorwerking kan tot twee soorten van evaluatieonderzoek leiden: (1) de vaststelling, meting en beoordeling van het uiteindelijke effect en (2) de analyse van nageschakelde besluitvorming (Faludi & Mastop, 1993, p. 81). Barret en Fudge (1981) spreken in dit geval van twee typen doorwerking die aansluiten bij de twee soorten van evaluatie onderzoek, respectievelijk conformance en performance. Conformance staat voor de overeenstemming tussen beleid en uiteindelijke uitkomst. Conformance
‘’Van doorwerking van plan- of beleidsuitspraken is sprake, indien die uitspraken een aanwijsbaar onderdeel uitmaken van besluitvormingsprocessen van door de planmaker geadresseerde (inclusief de planmaker zelf) dan wel zich geadresseerd voelende actoren, om het even of de resultaten daarvan corresponderen met de onderzochte uitspraken of niet’’.(Faludi & Mastop, 1993, p. 79)
55 komt grotendeels overeen met de doelbereikingsbenadering, waarbij men uitgaat van een sterke causale relatie tussen het vigerende beleid en de uitkomsten. Performance gaat over de manier waarop het beleid doorwerkt op het handelen van de betreffende actoren, oftewel de nageschakelde besluitvorming. Strategisch beleid behoeft geen directe interactie tussen planmaker en doelgroep, actoren hebben namelijk een zekere mate van handelingsvrijheid om het beleid concreet vorm te geven. In het geval van het provinciaal detailhandelsbeleid is echter de provincie zowel de beleidsinitiërende instantie als gebruiker van het detailhandelsbeleid. De beleidsinitiator is niet alleen verantwoordelijk voor het formuleren van het beleid, maar is doorgaans de belangrijkste gebruiker van het beleid. Verwacht wordt dat de provincie ook handelt naar haar eigen opgestelde beleid en dit ook vrij strikt toepast. In dit onderzoek staat niet de uiteindelijke uitkomst van het detailhandelsbeleid centraal, maar centraal staat de manier van toepassing van het detailhandelsbeleid door de provincie. Het onderzoek richt zich dus voornamelijk op performance en in mindere mate op conformance.
Eerder is uiteengezet dat beleid doorwerkt in de vorm van nageschakelde besluitvorming. Nageschakelde besluitvorming wordt gedefinieerd als het allesomvattende besluitvormingsproces omtrent de beleidsvoering die in de tijd nageschakeld is aan de initiële beleidsformulering (De Lange, 1995, p. 35). De functie van beleid daarbij is het stellen van kaders en het geven van richting. Om te onderzoeken op welke manier het provinciaal detailhandelsbeleid doorwerkt op de besluitvorming van de provincie, moet de beslissingsgerichte benadering van Faludi en Mastop verder geoperationaliseerd worden. Dit wordt gedaan met behulp van de uitwerking van het begrip doorwerking uit het proefschrift van De Lange (1995). Volgens de Lange dient de aandacht van de evaluatie van strategisch beleid voornamelijk te liggen bij de dagelijkse besluitvorming van nageschakelde beleidsactoren. Daarbij komt doorwerking van beleid tot uiting in de vorm van het daadwerkelijk ‘’gebruik’’ van de beleidsuitspraken voortkomend uit het strategisch beleid. Strategische beleid bevat echter veelal abstracte en weinig uitgewerkte standpunten, tevens ontbreekt het veelal aan concrete voorstellen voor gebruik in de praktijk (De Lange, 1995, p. 40).
Om doorwerking te bewerkstelligen moeten de actoren het geformuleerde beleid omzetten in praktisch hanteerbare uitspraken. Strategische beleidsuitspraken zijn echter vaak op meerdere manieren te interpreteren voor concrete situaties. Voor dit onderzoek is het belangrijk om te achterhalen op welke manier provincies de beleidsuitspraken in de praktijk gebruiken. De Lange (1995) heeft met behulp van Van Vught (1982) een drietal stappen geformuleerd waarmee men de concretisering van het strategisch beleid door actoren kan analyseren namelijk:
‘’In het geval van doorwerking van strategisch beleid betreft dit het reconstrueren van abstracte plan- en beleidsuitspraken, waarin duidelijkheid wordt verschaft over de verwachtingen ten aanzien van een geselecteerd deel van de nageschakelde besluitvorming’’. (De Lange, 1995, p. 41)
56 1. Het herformuleren van strategisch beleid in praktisch hanteerbare uitspraken. Hierbij gaat het om op welke manier men de beleidsuitspraken interpreteert en hanteert bij de uitvoering van het beleid. Allereerst wordt dus inzichtelijk gemaakt op welke manier de provincie het strategisch beleid interpreteert en operationaliseert. Faludi & Mastop (1993) onderscheiden beleidsuitspraken als volgt:
Intentionele uitspraken: uitspraken die een doel/intentie uitdrukken;
Declarative uitspraken: uitspraken die feitelijke of vigerend beleid beschrijven;
Anticipatoire uitspraken: uitspraken die toekomstige situaties of beleidshandelingen aanduiden; Operationele uitspraken: uitspraken die concrete beleidshandelingen vastleggen.
2. Het confronteren van de geoperationaliseerde uitspraken met de praktijk. Hierbij wordt nagegaan of men bij nageschakelde besluitvorming gebruik maakt van de geoperationaliseerde beleidsuitspraken en op welke manier men dit doet. Gebruik kan op een drietal manieren worden onderscheiden, namelijk (De Lange, 1995, p. 43):
Instrumenteel gebruik: De strategische beleidsuitspraken worden direct gehanteerd bij de uitvoering van het beleid.
Conceptueel gebruik: Hiermee wordt het gebruik van de gedachtegang, begrippen of concepten zonder directe referenties bedoeld.
Persuasief gebruik: Het tactisch gebruik van informatie voor politieke doeleinden. Kennis kan daarbij worden gebruikt als legitimatie voor het handelen, maar men kan het ook gebruiken om bijvoorbeeld besluitvorming te vertragen of prestige te handhaven (De Lange, 1995, p. 43). 3. Onderzoek naar bruikbaarheidopvattingen. Wanneer de voorgaande twee stappen gezet zijn, is
het de vraag of de gestelde beleidsuitspraken daadwerkelijk worden gebruikt in het besluitvormingsproces. Welke beleidsuitspraken worden wel gebruikt en welke juist niet? Bruikbaarheid impliceert in het geval van strategisch beleid een waardeoordeel van de nageschakelde actor over de zinvolheid van de beleidsuitspraak (De Lange, 1995, p. 40). Wanneer de bruikbaarheid positief wordt beoordeeld kan het leiden tot het daadwerkelijk gebruik van het strategisch beleid. Dit onderzoek is specifiek gericht op het provinciale niveau, waarbij de provincie zowel de initiator als (mede)uitvoerder is van het detailhandelsbeleid. Aangezien de provincie zelf het beleid ontwikkelt is het aannemelijk dat de provincie het beleid ook bruikbaar acht en dus daadwerkelijk dat beleid uitvoert. Maar komt de handelswijze van de provincies in de praktijk bij bovenlokale detailhandelsontwikkelingen daadwerkelijk overeen met het gevoerde detailhandelsbeleid? Want volgens De Lange (1995, p. 42) leidt de bereidheid tot het hanteren van beleidsuitspraken niet altijd tot het daadwerkelijke gebruik ervan.
57 Bij het analyseren van de doorwerking van het provinciaal detailhandelsbeleid bij bovenlokale detailhandelsontwikkelingen worden deze drie stappen gehanteerd om het besluitvormingsproces van de provincie inzichtelijk te maken. In dit onderzoek is de analyse van doorwerking voornamelijk gericht op het instrumentele gebruik van het provinciale detailhandelsbeleid.
4.5 Resumé
In dit hoofdstuk is het theoretisch kader behandeld. De beslissingsgerichte benadering van Faludi en Mastop en de doorwerking van strategische beleid volgens De Lange vormen de theoretische basis voor het empirische deel van het onderzoek. Strategisch beleid is een vorm van langere termijn beleid, dat niet direct juridisch bindend is en een kaderstellende functie heeft voor operationele beleidsinspanning. Het provinciale detailhandelsbeleid is te categoriseren onder het strategisch beleid. Het criterium van een goed strategisch beleid is volgens de klassieke beleidsevaluatie de mate van doelbereiking. Met deze methode heeft men echter weinig zicht op het verloop van het beleidsproces. Volgens Faludi en Mastop moet de effectiviteit van strategisch beleid worden afgemeten aan de toepassing en de besluiten waarop het is gericht. Ten behoeve de analyse van het provinciaal detailhandelsbeleid wordt deze benadering in het volgende hoofdstuk toegepast.
58