De ruimtelijke ordening is een belangrijke taak van de provincie. De provincies maken ruimtelijke beleid voor hun eigen grondgebied. Daarbij worden de hoofdlijnen van de toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen verankerd. Men dient wel rekening te houden met de doelstellingen van het Rijk. In toenemende mate probeert men integrale ruimtelijke plannen te maken waarvan het beleid voor detailhandel een onderdeel is. Sinds de decentralisatie van verantwoordelijkheden op basis van de Nota Ruimte, is detailhandel dus de taak van de provincie. Om inzicht te krijgen wat de taken van de provincie zijn, is het handig om allereerst de taken van het openbaar bestuur op een hoger abstractieniveau te omschrijven. Hierop voortbouwend worden vervolgens de diverse rollen die de provincie kan aannemen bij bovenlokale detailhandelsontwikkelingen beschreven.
“Provinces talk about historical status, democratic legitimacy, economies of scale, assistance of local government, coordination in cases of spillover effects and guarding the quality of policies. Local governments emphasize half-hearted decentralization, standardization, duplication, lack of trust, the need for pluriformity, subsidiarity and citizen empowerment. National government stresses the administrative crowdedness, the ongoing discussions without decisions. They all seem to have different views and ideas, perceive problems differently and use rather different arguments about improving intergovernmental relations without ever truly addressing one another’s arguments.’’
39 Het openbaar bestuur is gelegitimeerd om namens de bevolking publieke vraagstukken op te lossen. Een publiek vraagstuk wordt door Dubbink (1999, p. 114) gedefinieerd als ‘’een kwestie die iedereen hoort aan te gaan; en die tegelijkertijd een zodanig gewicht heeft dat sturing van maatschappelijke processen omwille van deze kwestie gerechtvaardigd is’’. Wat als een publiek vraagstuk wordt geacht, wordt dus bepaald door de samenleving. Het algemene takenpakket van het openbaar bestuur valt uiteen in drie categorieën namelijk de voorwaarde scheppende, de correctieve en de producerende taak (Dubbink, 1999, p. 113).
Ten behoeve van de markt en maatschappij verzorgt het openbaar bestuur een voorwaarde scheppende taak. Dit doet men onder andere aan de hand van het ontwikkelen van wetgeving en beleid. De overheid reguleert vrijheid van handelen;
Het openbaar bestuur heeft ook een producerende taak in het geval van zuiver collectieve goederen. Deze goederen worden niet geproduceerd door de markt en de maatschappij, waardoor de overheid produceert voor de bevolking in de naam van het algemeen belang; Omdat de markt en de maatschappij bepaalde functies niet goed kunnen vervullen, heeft het
openbaar bestuur ook een correctieve taak. Men heeft de taak om ongewenste bedoelde of onbedoelde handelingen en voorziene of onvoorziene effecten te corrigeren ten behoeve het algemeen belang.
Het Nederlandse detailhandelsbeleid is voornamelijk voortgekomen uit de correctieve taak. Het behoud van de bestaande voorzieningenstructuur wordt daarbij gezien als een publiek belang. Op basis van dit publieke belang voert de overheid een restrictief beleid ter bescherming van de bestaande voorzieningenstructuur. Door middel van het voeren van een restrictief beleid probeert men de negatieve effecten van bovenlokale perifere detailhandelsontwikkelingen te minimaliseren.
Het ruimtelijk beleid voor detailhandel is sinds de Nota Ruimte en het Integraal locatiebeleid ondergebracht bij de provincie (en gemeenten) (zie § 2.1.4). Met de decentralisatie van de bevoegdheden heeft de provincie een grote mate van beleidsvrijheid gekregen met betrekking tot detailhandel. De provincies hebben zoals eerder uiteengezet een ‘open huishouding’, waardoor ze los van de wettelijke taken, een grote mate van vrijheid hebben om beleid naar eigen inzicht in te vullen. Daarbij is het Integraal Locatiebeleid vrij globaal van opzet, waardoor er een enorme beleidsvrijheid is ontstaan met betrekking tot detailhandel. In de Nota Ruimte erkent het kabinet dat er verschillen zijn tussen provincies en dat door de toegenomen ruimte voor decentrale afwegingen deze verschillen groter zullen worden (VROM, 2006a). Indien de basiskwaliteit gewaarborgd blijft, kunnen de verschillen tussen de provincies juist heel aantrekkelijk zijn (VROM, 2006a). De manieren waarop de provincies het detailhandelsbeleid vormgeven en uitvoeren kunnen dus verschillen. De provincie kan, om haar eigen doelstellingen te bereiken, diverse rollen aannemen. Uit § 3.2 bleek dat het vaak onduidelijk is welke rol de provincie speelt of gaat spelen, duidelijkheid is hierin gewenst. In diverse literatuur wordt de rol van de provincie op verschillende wijzen benaderd en behandeld. Er zijn een viertal rollen te onderscheiden
40 die de provincie kan aannemen bij bovenlokale detailhandelsontwikkelingen. Deze rollen sluiten aan en vallen onder het algemene takenpakket van het openbaar bestuur zoals in de vorige alinea beschreven. De rollen die worden onderscheiden zijn, respectievelijk de kaderstellende rol, de beschermende rol, de regisserende rol en de ontwikkelende rol.
Met de kaderstellende rol wordt de rol van de provincie als beleidsvormende instantie bedoeld. Een duidelijk kaderstellende rol ten behoeve van bovenlokale detailhandelsontwikkelingen betekent dat het onderdeel detailhandel stevig wordt verankerd in het provinciale beleid. De manier detailhandel een onderdeel uitmaakt van het provinciaal beleid kan per provincie enorm verschillen. De kaderstellende rol sluit aan bij de voorwaarde scheppende taak van het openbaar bestuur.
De beschermende rol is de afgelopen jaren aan verandering onderhevig geweest. De beschermende rol is namelijk nauw verwant met de rol als toezichthouder, waarbij de provincie optreedt als toetsende instantie. Sinds de nieuwe Wro is echter de direct toetsende rol van de provincie vervallen (zie § 3.4). De beschermende rol houdt in dat de provincie als hoeder van het algemeen belang ingrijpt bij ontwikkelingen die strijdig zijn met het provinciaal detailhandelsbeleid. Hierbij beoordeelt de provincie detailhandelsontwikkelingen onder andere op basis van het detailhandelsbeleid. Met de beschermende rol zal de provincie een terughoudende houding aannemen ten opzichte van nieuwe ontwikkelingen. Ongewenste detailhandelsontwikkelingen kunnen op basis van het beleid worden geweerd. De beschermende rol sluit aan bij de correctieve taak van het openbaar bestuur.
De provincie als regisseur brengt en houdt de voor het proces relevante partijen bij elkaar, hierin is zij vooral coördinator of bemiddelaar. De plannen en activiteiten van de diverse partijen vragen namelijk veelal om onderlinge afstemming en een gemeenschappelijk kader (Peters, 2007, p. 48). Daarnaast is de regisseur verantwoordelijk voor het proces; zij trekt en organiseert het proces. De provincie is hierbij een facilitator van het proces en ondersteunt betrokken partijen met regels en kennis. De regisserende rol van de provincie als regionale probleemoplosser is volgens Commissie Geelhoed (2002) onvoldoende ontwikkeld. De Cie. Geelhoed ziet een belangrijke regisserende rol weggelegd voor provincies bij gebiedsgerichte projecten. De regisserende rol kan aansluiten bij de voorwaarde scheppende rol, door kaders te stellen voor regionale samenwerking en afstemming. Daarnaast kan de regisserende rol ook aansluiten bij de correctieve taak. Dit wanneer men de regie overneemt bij onvoldoende regionale afstemming.
Bij de ontwikkelende rol is de provincie stimulator en mogelijk initiator van nieuwe gewenste detailhandelsontwikkelingen. De Cie. Geelhoed noemt dit de provincie als opdrachtgever. ‘‘Bij deze ontwikkelende rol past ook de typering van de provincie als (bestuurlijk) partner van, een term die voortkomt uit de zienswijze dat de overheid niet eenzijdig stuurt, maar samen met medeoverheden en maatschappelijke organisaties’’ (Peters, 2007, p. 49). Met deze krachtige rol
41 kan men gewenste voorzieningen ontwikkelen en ongewenste ontwikkelingen tegen gaan. Deze rol vergt echter wel een sterke visie, geld en voldoende instrumenten. Deze rol sluit aan bij de producerende taak. Hierbij gaat het echter veelal niet om zuiver collectieve goederen. Ook sluit de ontwikkelende rol deels aan bij de correctieve taak van het openbaar bestuur.
Naar verwachting nemen verschillende provincies verschillende rollen aan bij bovenlokale detailhandelsontwikkelingen. Dit komt onder andere voort uit ruimtelijke en culturele verschillen tussen de provincies. Daarnaast kan het politieke voornemen tussen de provincies verschillen. Relevante ruimtelijke factoren zijn onder andere de mate van verstedelijking, de mate van bereikbaarheid en de vorm van de detailhandelsstructuur. Culturele factoren zijn de historie en de standpunten van provincies ten opzichte van detailhandel. Om een van de bovenstaande rollen uit te voeren, hebben de provincies een instrumentarium gekregen wat onlangs is veranderd. Hiermee wordt gedoeld op de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro). In de volgende paragraaf wordt de betekenis van de Wro voor de provincie uiteengezet.