Naast de doelstellingen van de strafoplegger worden er door de wetgever door middel van de Penitentiaire beginselenwet, het beleid van het ministe-rie van Veiligheid en Justitie en andere relevante wet- en regelgeving eisen aan het gevangeniswezen gesteld. Deze eisen zijn in twee categorieën in te delen – namelijk output- en outcomegerelateerde eisen – en vertegenwoordi-gen twee verschillende opvattinvertegenwoordi-gen in de wetenschap. Output verwijst naar direct waarneembare resultaten en opbrengsten van een organisatie, out-come refereert aan de (vaak pas op langere termijn zichtbare) effecten daar-van.
De eerste opvatting is dat doelstellingen ten aanzien van penitentiaire inrich-tingen dicht bij het primair proces moeten staan, willen deze realistisch en geschikt zijn; hier de outputbenadering genoemd. De benadering wijst per-formance-indicatoren ten aanzien van outcome van de hand (bijvoorbeeld Logan, 1993; Garcia, 2004). Performancethema’s van penitentiaire inrichtin-gen zouden onder de directe invloedssfeer van die organisaties moeten lig-gen. Wanneer dat niet het geval is, zouden dergelijke verwachtingen alleen maar de motivatie van het management en het personeel verminderen; zij kunnen op dergelijke thema’s immers toch geen directe invloed uitoefenen. Wanneer verandering in outcome-indicatoren al kan worden waargenomen (op de lange termijn), blijft de vraag bestaan of deze verandering (en voor welk deel) is toe te schrijven aan de performance van het primair proces van het gevangeniswezen.
Een tweede opvatting stelt dat de thema’s waarbinnen zich voor het peniten-tiair primair proces taken bevinden, ook van indirecte aard kunnen zijn; hier de outcomebenadering genoemd. De taakvervulling van het primair proces wordt verondersteld haar weerslag te hebben op fenomenen die niet direct waarneembaar zijn in het primair proces (zoals maatschappelijke veiligheid) of op fenomenen die in de toekomst liggen en niet een-op-een gekoppeld zijn aan het handelen in het primair proces (zoals een succesvolle terugkeer van gedetineerden in de samenleving).
Thema’s zoals recidivereductie, maatschappelijke veiligheid en succesvolle terugkeer in de maatschappij nemen een belangrijke plaats in bij missiefor-muleringen in binnen- en buitenland. Op die thema’s worden klaarblijkelijk prestaties verwacht van het gevangeniswezen. Voorstanders van het stellen
van outcomedoelstellingen zien mogelijkheden de performance van peniten-tiaire inrichtingen te beoordelen op indirect beïnvloedbare thema’s. De ver-onderstelling bij outcomethema’s luidt dat wanneer iets niet wordt nage-streefd, het minder snel zal worden bereikt (zie onder andere Gaes et al., 2004). Er zijn dus voor- en tegenstanders van beide benaderingen. Maar welke benadering wordt hier nu gevolgd?
Het effect dat de dagelijkse tenuitvoerlegging heeft op outcomedoelstellingen (zoals recidivereductie) is tot op heden niet vast komen te staan. Empirische onderzoeksresultaten blijven voor meerdere interpretaties vatbaar (zie bij-voorbeeld Bales et al., 2005; Spivak & Sharp, 2008), waardoor er geen zeker-heid bestaat ten aanzien van het bestaan van een verband tussen outcome en output van het penitentiair primair proces. Anders gezegd: het verband tus-sen activiteiten op de werkvloer van een penitentiaire inrichting en effecten die worden beoogd buiten de inrichting is slechts een veronderstelling en lijkt indirect van aard. Er zijn aanwijzingen dat het primair proces invloed kan hebben op gedrag van gedetineerden na detentie. De zwaarte van het regime blijkt bijvoorbeeld van invloed te zijn op recidive, ongeacht het profiel van de gedetineerde (Gaes & Camp, 2009). De onderzoeksresultaten duiden op het bestaan van een verband, maar geven geen inzicht in de precieze wer-king van het achterliggende mechanisme. Het is aannemelijk dat er een aan-tal tussenliggende factoren bestaat tussen het handelen van personeel en management op de werkvloer enerzijds en het gedrag van gedetineerden na detentie anderzijds (zie bijvoorbeeld Sampson & Laub, 1995).
Outcomeresultaten van het gevangeniswezen worden mede bepaald door factoren die niet binnen de invloedssfeer van de sector vallen. Zo wordt de maatschappelijke veiligheid, naast effectieve opsluiting van gedetineerden in penitentiaire inrichtingen, mogelijk ook beïnvloed door beeldvorming in de media of het optreden van politie en Openbaar Ministerie.
Naast het indirecte (en slechts veronderstelde) verband tussen het handelen in het primair proces en outcomeresultaten zijn deze vaak pas op lange ter-mijn meetbaar, zoals beschreven is in het voorbeeld over recidivereductie. Dit is een aanzienlijk nadeel voor het gebruik van outcomemetingen ten behoeve van het in beeld brengen van de performance. Hoewel deze meet-problemen in de toekomst kunnen worden opgelost en outcome-indicatoren daarmee geschikt kunnen worden voor performancevergelijkingen, worden outcomedoelstellingen niet meegenomen in dit onderzoek. Ten behoeve van performancemeting wordt gekozen voor outputthema’s waarvan wordt ver-ondersteld dat deze bijdragen of onderliggend zijn aan de outcomedoelstel-lingen.46 Op die manier bevinden de performancethema’s die aan het
peni-46 Dit uitgangspunt wordt in de praktijk ook gekozen. In het model A3-jaarplan van de sectordirectie
Gevange-niswezen is opgenomen als gewaagd doel: ‘In samenwerking met partners terugdringen van recidive met 25% in 2020 (t.o.v. 2002). Dit doen wij door een efficiënte en persoonsgerichte benadering van gedetineerden.’ Hierin zit een beleidstheorie besloten die uitgaat van recidivebeïnvloeding door middel van een efficiënte en persoonsgerichte aanpak.
tentiair primair proces gesteld worden zich op een vergelijkbaar abstractie-niveau en kunnen outcomethema’s toch een plaats krijgen.
Outputthema’s afleiden van outcomedoelstellingen
Zoals volgt uit de voorgaande tekst, zijn thema’s die verwijzen naar output hanteerbaar voor het in beeld brengen van performance. Outcomedoelstel-lingen moeten worden ‘vertaald’ naar outputthema’s. Als kapstok voor de bespreking van performancethema’s die met het gevangeniswezen in ver-band worden gebracht, wordt hier een opsomming uit de literatuur gebruikt die wordt aangevuld met relevante onderdelen uit de missie en beleidsdocu-menten. Waar verwezen wordt naar outcomedoelstellingen wordt in een concretisering voorzien door daarvan outputthema’s af te leiden. De basale principes van het penitentiair primair proces ten aanzien van gedetineerden worden binnen de outputbenadering als volgt geduid: keep them in, keep them safe, keep them in line, keep them healthy, keep them busy, do it with fairness, without undue suffering, and as efficiently as possible (Logan, 1993). Deze opsomming bevat diverse taken (beveiligen, zorg, vol-doende activiteiten) en vereisten aan de werkwijze (rechtvaardig, doelmatig, veilig, ordelijk, met minimale beperkingen). Deze taken en vereisten aan de werkwijze van het penitentiair proces zijn te vervatten in drie centrale thema’s, te weten veiligheid (veilig en ordelijk), menswaardigheid (zorg, acti-viteiten, minimale beperkingen, rechtvaardig) en doelmatigheid (dit thema kan op elk performancethema worden betrokken). Over deze thema’s bestaat bredere consensus tussen wetenschappelijk onderzoekers (zie bijvoorbeeld Burt, 1981; DiIulio, 1987) en ze worden tevens als uitgangspunt gebruikt in het Nederlandse gevangenisbeleid (Ministerie van Justitie, 1994), alsook in het buitenland (Verenigde Staten en Canada: Gaes et al., 2004; Verenigd Koninkrijk, Duitsland en België47). De thema’s zijn tevens af te leiden van de missie van DJI en het gevangeniswezen:
‘De Dienst Justitiële Inrichtingen levert een bijdrage aan de veiligheid van de samenleving door de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen en vrijheidsbe-nemende maatregelen en door de aan onze zorg toevertrouwde personen de kans te bieden een maatschappelijk aanvaardbaar bestaan op te bouwen.’ Veiligheid van de samenleving is letterlijk in de missie vermeld en menswaar-dige behandeling van gedetineerden ligt besloten in de beschrijving ‘de aan onze zorg toevertrouwde personen’. Door personen op te sluiten zijn dezen overgeleverd aan een penitentiaire inrichting wat betreft hun sociale, fysieke en psychische behoeften. Daaruit vloeit de verplichting voort voorzieningen (zoals zorg en activiteiten) op een aanvaardbaar peil te houden.
In de missie zijn daarnaast twee doelstellingen te ontwaren die refereren aan outcomeresultaten, te weten de thema’s ‘veiligheid van de samenleving’ en
een ‘maatschappelijk aanvaardbaar bestaan’ voor gedetineerden. Deze out-comedoelstellingen in de missie kunnen worden vertaald naar een aantal outputindicatoren. Wanneer het gevangeniswezen zich ten doel stelt een bij-drage te leveren aan de veiligheid van de samenleving, zijn er taken wegge-legd op het gebied van het voorkomen van ontvluchtingen. Logischerwijs is de veiligheid van de samenleving er tevens bij gebaat wanneer gedetineerden na vrijlating een verminderd risico met zich meedragen om opnieuw in cri-mineel gedrag te vervallen. Outputindicatoren die hiermee geassocieerd wor-den, begeven zich op het gebied van resocialisatie van gedetineerden. Resoci-alisatie houdt tevens verband met de andere doelstelling uit de missie, die deels in de toekomst ligt: een maatschappelijk aanvaardbaar bestaan. Dit verwijst naar leefomstandigheden en gedrag van gedetineerden na vrijlating. Het voormalige ministerie van Justitie (2008) stelt in dit kader dat het gevan-geniswezen bijdraagt aan ‘maatschappelijke trajecten’ van de gedetineerden (onderwijs, werk en inkomen, huisvesting, zorg) en daarbij de tijd in detentie maximaal helpt benutten om detentieschade te voorkomen en een succes-volle terugkeer naar de maatschappij voor te bereiden (verslavingszorg, psy-chische zorg en gedragstrainingen). Met de brief van het voormalige ministe-rie van Justitie is duidelijk wat de veronderstellingen zijn hoe de outcome-doelstellingen te bereiken. Zoals hierboven vermeld, wordt een aantal con-cretere taken en activiteiten (output) genoemd waar het gevangeniswezen aan kan bijdragen. Beide thema’s (voorkomen van ontvluchtingen en resoci-alisatie) vallen samen met de thema’s die al voortvloeiden uit de strafdoelen (paragraaf 3.1.1) en zijn daarmee belangrijke performancethema’s.
Uit de missie zijn ook aspecten te herleiden die refereren aan de eerderge-noemde performancethema’s, te weten veiligheid en menswaardigheid. De zinsnede ‘de aan onze zorg toevertrouwde personen’ verwijst naar de taak van het gevangeniswezen om gedetineerden een veilig en humaan onderko-men te bieden.48 Dit sluit aan bij de detentiefunctie geen leedtoevoegende ele-menten tijdens de detentie na te streven. Deze thema’s zijn tevens verankerd in wet- en regelgeving, waarop in paragraaf 3.2.1 en 3.2.2 wordt ingegaan. Een inrichtingsmanagement is echter gehouden aan meer vereisten dan dat-gene wat tot uitdrukking komt in de doelstellingen van straffen, functies van detineren en de missie van de organisatie. Er dienen ook doelstellingen te worden onderscheiden die betrekking hebben op het welzijn van het perso-neel (Morgan, 2002). Naast de veiligheid van gedetineerden en de maat-schappij is de veiligheid van personeel in de penitentiaire inrichting een spe-ciaal aandachtspunt (Ministerie van Justitie, 2008; zie ook verplichtingen Arbowet). Een onderscheid tussen interne en externe veiligheid ligt hierdoor voor de hand. Externe veiligheid verwijst naar de taken op het gebied van
in-48 In het model A3-jaarplan van het gevangeniswezen is dit ook expliciet geformuleerd: ‘Wij staan voor een
vei-lige en menswaardige detentie en werken, samen met onze partners en de gedetineerde, aan re-integratie’ (DJI, 2009d).
en uitvoer van goederen en personen (ontvluchtingen, contrabande); interne veiligheid verwijst naar de veiligheid van gedetineerden en personeel. Tot slot is het thema doelmatigheid een prominent doel of vereiste dat in de wetenschappelijke indeling van Logan (1993) en de organisatiemissie is terug te vinden. Hoewel daarin de kwaliteit vooropstaat, moet efficiëntie worden nagestreefd. Elke publieke organisatie wordt geacht zo efficiënt mogelijk haar taken uit te voeren (Comptabiliteitswet en daaruit voortgekomen regel-geving). Wanneer vastgesteld is op welke manier een indicator van een per-formancethema dient te worden gemeten en wat het gewenste niveau is, kan daaraan een doelmatigheidsvereiste worden gekoppeld. Dat wil zeggen dat het genormeerde prestatieniveau wordt behaald tegen zo min mogelijk kos-ten. Doelmatigheid is aldus geen performancethema op zichzelf, maar heeft betrekking op of is een vereiste bij elk performanceterrein.