Doelrealisatie: wat heeft de subsidie opgeleverd? 69

In de voorgaande paragraaf bespraken we de output en – voor zover mogelijk – de outcome van de indi-viduele experimenten. In deze paragraaf bespreken we de outcome van de subsidieregeling als geheel.

In paragraaf 6.1 beschreven we wat we als output en outcome van de subsidieregeling als geheel zien.

De output zijn de experimenten zelf; de outcome de leerproducten en de kennis die de experimenten voorbrengen over het innovatief ontsluiten van latente werkgelegenheid.

Er zijn verschillende aanwijsbare producten voortgekomen uit de Experimenten Meer Werk.

Ten eerste hebben de Experimenten allemaal een ‘leerproduct’ opgeleverd (door henzelf meestal evalu-atie genoemd). Deze verschillen echter in kwaliteit en worden ze niet breed verspreid. Ze zijn volgens het ministerie op aanvraag verkrijgbaar. Ten tweede heeft het ministerie een bundel⁷⁰ uitgebracht met een aantal lessen per experiment. Deze is verspreid tijdens een bijeenkomst (zie ’ten derde’) en via soci-ale media. Ook is deze te downloaden op de website van de overheid. Ten derde is er door het ministe-rie een bijeenkomst georganiseerd waarin de belangrijkste lessen van de experimenten zijn gedeeld. Er waren ongeveer vijftig bezoekers op de bijeenkomst. Zeven van de acht experimenten hebben in een aantal rondes hun resultaten en lessen gedeeld met de aanwezigen.

In de hierboven genoemde producten is kennis aanwezig. Het voornaamste onderwerp waarover men wilde leren was het op innovatieve wijze creëren van werkgelegenheid, oftewel: het vinden van latente werkgelegenheid. In hoeverre is hier daadwerkelijk over geleerd? In alle experimenten zat het opsporen of creëren van werkgelegenheid in de oorspronkelijke plannen, zij het bij het ene project explicieter dan in het andere. In de praktijk bleek dat het voor de experimenten lastig was om dat onderdeel vast te houden in de uitvoering. Bij de projecten waar er (vooral) gezocht werd naar latente werkgelegenheid bij werkgevers, bleek dat die werkgevers regelmatig sceptisch tegenover het idee van latent werk ston-den. Zij hadden bijvoorbeeld liever dat een kandidaat een concrete openstaande vacature zou vervullen, wat in de huidige krappe arbeidsmarkt veelvuldig voorkwam. De vraag naar arbeid is dusdanig groot, dat veel kandidaten relatief makkelijk werk vonden of geplaatst konden worden op bestaande vacatures.

Het stimuleren van de aanbodzijde (de deelnemer) bleek vaak meer nodig dan werk creëren of naar bo-ven halen aan de vraagzijde. Door enkele projecten werd opgemerkt in het interview dat het vinden van latente werkgelegenheid mogelijk beter zou werken in een minder krappe arbeidsmarkt. Een factor die mogelijk heeft bijgedragen aan het loslaten van de zoektocht naar latent werk, is dat de meeste experi-menten uitgevoerd zijn door commerciële partijen. Zij wilden, naast leren over latent werk, ook vooral graag een werkende methodiek hebben om oudere werkzoekenden naar de arbeidsmarkt te begelei-den. Er lijkt een grotere urgentie te zijn gevoeld bij en meer succes verwacht te zijn van aanbodverster-king en het maken van de match tussen vraag en aanbod.

Er waren ook experimenten die ten doel hadden werk te creëren door mensen richting ondernemer-schap (via een coöperatie of overname) te begeleiden. Zij merkten daarbij dat deelnemers het vaak las-tig vonden om de zekerheden die loondienst met zich meebracht los te laten (deze bevinding wordt ook gedeeld door de Ambachtsacademie).

In de leerproducten wordt dan ook aan het aanbod en de match meer aandacht besteed dan aan de vraag.⁷¹ Bij enkele projecten wordt het thema latente werkgelegenheid niet of nauwelijks genoemd, bij

69 In de laatste paragrafen richten we ons op de subsidieregeling, waar de Ambachtsacademie niet onder valt. De Ambachtsacade-mie loopt momenteel nog, daarom kunnen we daarover geen uitspraken doen rondom doelrealisatie en doeltreffendheid.

70 Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2019). Haal eruit van erin zit; de belangrijkste lessen uit acht experimenten om werkloze vijftigplussers weer aan het werk te helpen. https://www.rijksoverheid.nl/documenten/publicaties/2019/11/08/ex-perimenten-meer-werk-innovatief-ouderen-naar-latent-werk-begeleiden.

71 Zie voor meer informatie over de driedeling: aanbod, vraag en match: Kok en Sol (2014).

113 andere wordt voornamelijk vermeld dat het lastig is om latent werk te vinden. Dit wordt echter niet ver-gezeld van een (uitgebreide) analyse; eerder is het een constatering. Bij een enkel project staat dat er latent werk gevonden is, maar wat dat latente werk inhoudt en hoe dat precies gevonden is, blijft vaag.

Over het algemeen genomen kan dan ook gesteld worden dat de leerdocumenten weinig handvatten bieden voor het zoeken van latent werk, maar vooral wijzen op enkele obstakels die er zijn in de zoek-tocht. Dit wordt weerspiegeld in de bundel met lessen: daar staan amper lessen in over het vinden van latente werkgelegenheid.

6.4.3 Doeltreffendheid

In deze paragraaf behandelen we de vierde deelvraag (zie paragraaf 6.2): in hoeverre dragen de gekozen vorm van de Experimenten Meer Werk (subsidieregeling) en de inhoud van de gesubsidieerde aanpakken bij aan de doelstellingen? Deze vraag betreft de doeltreffendheid van de subsidie. Het doel van de subsi-die is verwoord in paragraaf 6.1: “nieuwe, innovatieve manieren te vinden om latent werk te vinden en oudere werkzoekenden aan dat werk te koppelen” Dit doel werd bevestigd in een interview met het mi-nisterie⁷² waarin gezegd werd over de experimenten: “Het gaat ons niet om resultaten in termen van

‘behaalde aantallen’, maar om uit te vinden wat werkt en wat niet, en hoe het werkt.” Daarbij ging het in het bijzonder over kennis met betrekking tot het stimuleren van de vraagzijde door het vinden van latente werkgelegenheid.

Is het plausibel dat de subsidie heeft bijgedragen aan lessen over het ontsluiten van latente werkgele-genheid? Hierboven is reeds beschreven hoe en waarom het zoeken naar latente werkgelegenheid naar de achtergrond is verdwenen bij de projecten. Dat heeft tot gevolg gehad dat er uiteindelijk weinig les-sen zijn opgedaan over latente werkgelegenheid en deze dus ook niet in de uiteindelijke producten zijn terecht gekomen.

Het ministerie beschouwt⁷³, achteraf, de lessen over aanbodversterking als de belangrijkste opgedane kennis van de experimenten. De lessen zoals opgenomen in de bundel betreffen inderdaad voornamelijk het stimuleren van de aanbodzijde. Het is ontegenzeggelijk waardevol dat deze lessen zijn meegenomen in de bundeling en verspreid worden. Immers, veel re-integratiebedrijven, gemeenten, UWV, et cetera houden zich actief bezig met aanbodversterking en kunnen baat hebben bij de opgedane lessen. Daar staat tegenover dat er behoorlijk wat onderzoek is uitgevoerd naar aanbodversterking, ook in het bij-zonder met betrekking tot vijftigplussers.⁷⁴ De meerwaarde van deze subsidieregeling betrof nu juist dat het expliciet stimulering van de vraagzijde centraal stelde. Dat de kennis opgedaan hierover beperkt is, in elk geval wat betreft de communicatie in de producten, leidt tot de conclusie dat de subsidie maar beperkt doeltreffend is geweest.

6.5 Leerpunten

In de monitorrapportage zijn vier ‘aandachtspunten’ opgenomen die ook na afloop nog van toepassing zijn. Hieraan zijn op basis van de eindevaluatie twee extra leerpunten toegevoegd.

• Leren van elkaar faciliteren

Vanuit de projecten is de behoefte geuit met elkaar in contact te komen. De gerichtheid van de pro-jecten was dezelfde, ondanks de verschillende manieren waarop daaraan invulling werd gegeven. Enkele projecten hebben uiteindelijk zelf contact gezocht en zijn gezamenlijk opgetrokken in de werving. Het faciliteren van kennisuitwisseling op vrijwillige basis zou een zinvolle aanvulling zijn geweest op het faci-literen van de afzonderlijke projecten. Uitwisseling kan leiden tot een groepsdynamiek die meer is dan de inzet binnen de afzonderlijke projecten.

72 Gehouden in augustus 2018.

73 Interview gehouden in december 2019.

74 Zie bijvoorbeeld: Beek, Vissenberg & Van der Weide (2017); De Graaf & Hop (2007); De Groot & Van der Klaauw (2017); Heyma, Nauta, Van der Werff & Van Sloten (2016); Raad voor Werk en Inkomen (2011).

114

• Kaders voor output en outcome

Door onder andere de economische hoogconjunctuur hebben enkele projecten hun aanpak (deels) aan-gepast. Daarmee kwam er minder nadruk te liggen op het oorspronkelijke doel van de subsidie. Juist bij projecten die zoeken naar nieuwe wegen en invalshoeken voor actief arbeidsmarktbeleid is het wellicht zinvol om de kaders waarbinnen dat moet gebeuren nadrukkelijker af te bakenen. Dat voorkomt dat doelen al naar gelang de omstandigheden en resultaten anders worden benoemd of ingevuld. Hiermee wordt niet zozeer gedoeld op het beter kwantificeren van doelen, maar op het beter operationaliseren ervan. Het doel van de experimenten is primair immers om die nieuwe wegen en invalshoeken te leren kennen en niet om zo hoog mogelijke scores op operationele indicatoren als deelnemers, plaatsingen en dergelijke te behalen. Ook voor projecten zou het ophalen van lessen en die overbrengen dan het voor-naamste doel van de subsidie zijn.

• Oog voor de langere termijn

De experimenten hebben doelen voornamelijk op de korte termijn geformuleerd: de directe output en outcome. Hierdoor ontstaat het gevaar dat de focus in de experimenten ook vooral komt te liggen op de directe uitstroom en minder op duurzame uitkomsten (duurzame arbeidsrelaties, ondernemingen die levensvatbaar blijken te zijn over meer jaren, et cetera). Door projecten te laten nadenken over de lan-gere termijn, zelfs al loopt het experiment maar achttien maanden, kunnen ze mogelijk tot een beter doorwrochte aanpak of substantiëlere inzichten komen. Hiermee is niet gezegd dat er langetermijndoe-len gehaald zouden moeten worden binnen die achttien maanden (dat is weinig realistisch), maar dat projecten wel van tevoren nadenken wat hun project op langere termijn wil bewerkstelligen.

• Ruimte voor realiteitszin

Vanuit de experimenten is gerapporteerd dat werkgevers door de gunstige economische situatie geen oog meer lijken te hebben voor latente vacatures of ‘plannen op de plank’. Ook kunnen vijftigplussers door de verbeterde arbeidsmarktsituatie (minder scheve aanbod-vraagverhouding) ‘gewoon’ geplaatst worden of vinden ze zelf (ander) werk. Dat is voor werkzoekenden uiteraard goed nieuws, maar voor het leervermogen van de experimenten slecht.

Dit heeft erin geresulteerd dat de experimenten zich gaandeweg meer hebben gericht op aanbodver-sterking en dat lessen hierover een grote plek in hebben genomen in de uiteindelijke rapportages met lessen. Hiermee was het wel mogelijk om uitstroom richting werk te realiseren, maar weken de experi-menten behoorlijk af van het doel van de subsidieregeling, namelijk lessen opdoen over werk creëren.

Dit leidt tot het leerpunt dat het belangrijk is om actief mee te denken met de experimenten over hoe ze het leren over het vinden van latent werk toch in voldoende mate kunnen vasthouden in hun aanpak.

Zo hadden de uitvoerders van experimenten samen met werkgevers kunnen vaststellen hoe reëel die latente vacatures en/of die onuitgevoerde plannen eigenlijk waren. Het antwoord daarop kan bijvoor-beeld zijn dat het eigenlijk al vrij onhaalbare doelen waren of dat die behoeften sterk conjunctuurafhan-kelijk zijn.

• Duidelijkere richtlijnen vooraf over de op te leveren leerproducten

Het doel van de subsidie was het opdoen van te verspreiden lessen over latente werkgelegenheid. In de subsidievoorwaarden is wel vastgelegd dat er een leerdocument moest worden opgeleverd, maar er zijn vrijwel geen eisen gesteld aan de monitoring of aan de rapportage van geleerde lessen. De opgeleverde evaluaties zijn uiteindelijk zeer verschillend van inhoud en kwaliteit. Er is wel door het ministerie een leidraad voor het leerdocument gestuurd aan de experimenten, maar deze beperkte zich tot hoofdlijnen en werd na afloop van de experimenten gestuurd. De experimenten konden niet al met die rapportage-vorm rekening houden tijdens de uitvoering. Uiteindelijk zijn er rapportages waarin de methodiek is uit-gewerkt en redelijk duidelijke beschrijvingen van wat wel en niet werkte, maar ook warrige rapportages waarin delen van de aanpak ontbreken en er onduidelijkheid is over resultaten en geleerde lessen.

• Overweeg een andere vorm dan subsidie

Het stimuleren van experimenten via een subsidierelatie heeft een aantal bijwerkingen die de doeltref-fendheid van de ingezette middelen niet ten goede komen. De eerste is dat er in een subsidierelatie geen sprake is van een opdrachtgever-opdrachtnemer relatie en dat dus door het ministerie op geen enkel moment ingegrepen of bijgestuurd kan worden.

115 Ook beperkt een subsidierelatie het faciliteren (of afdwingen) van het van elkaar leren/kennisuitwisse-ling, omdat dat een meer overkoepelende activiteit is zonder probleemeigenaar. Een dergelijk initiatief zou dan vanuit een of meer van de experimenten moeten komen.

Ten derde staat het uitgeven van subsidies niet toe dat, zoals bij ‘normale’ aanbestedingen, indieners gerangschikt kunnen worden op de kwaliteit van hun aanvraag. Nu is alleen een toetsing op basiscriteria mogelijk van aanvragen op volgorde van binnenkomst. Hierdoor legt de subsidieverstrekker zich een be-perking op die ten koste kán gaan van de kwaliteit en de diversiteit van de experimenten die uiteindelijk kunnen worden uitgevoerd.

Campagne en