Hierboven is gebleken dat in heel wat zaken de Europese rechtsbeginselen gelden. De Europese en nationale equivalenten (zoals een vertrouwensbeginsel) kunnen van elkaar verschillen. Het Europese rechtsbeginsel dat moet worden toegepast – telkens wanneer een zaak binnen het toepassingsgebied van het Europese recht valt – geldt feitelijk als minimumnorm. Of er daarbovenop nog ruimte is voor een nationaal beginsel dat een verdergaande bescherming biedt dan de Europese minimumnorm – bij toepassing en tenuitvoerlegging van het Europese recht aan de hand van het nationale recht in de lidstaat – hangt volgens de literatuur91 af van de vraag of er sprake is van een directe dan wel een indirecte toepassing van het Europese recht.
Er is sprake van directe toepassing van EU-recht als en voor zover de be-voegdheden die een nationaal uitvoeringsorgaan ingevolge een Europese regeling moet toepassen, volledig zijn geëuropeaniseerd. In die Europese regeling (vaak een verordening) wordt dan exact en gedetailleerd omschreven onder welke voor-waarden het nationale bestuursorgaan bijvoorbeeld de Europese subsidie of res-titutie moet verlenen, een heffing moet opleggen of onder welke voorwaarden die besluiten moeten worden ingetrokken. In deze situatie moeten de Europese rechtsbeginselen exclusief worden toegepast. Het betreft doorgaans (maar niet uitsluitend) een geschreven rechtsbeginsel. Is er een geschreven beginsel dan wordt niet alleen het nationale maar ook het Europese ongeschreven beginsel buiten spel gezet.92 Zo bijvoorbeeld is in het Europese douanerecht de navor-dering van ten onrechte niet geheven bedragen in een EU-verordening volledig geëuropeaniseerd en is aangegeven in hoeverre het nationale bestuursorgaan nog rekening mag houden met het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen (artikel 220 Communautair Douanewetboek, zie 4.3.5.2). Die codificatie van het Europese 91 Bv. DEN OUDEN 2008, 22-23; JANS e.a. 2007, 171-175 en VAN DEN BRINK 2009,
27-35.
vertrouwensbeginsel moet door het nationale uitvoeringsorgaan strikt worden toegepast (zie 5.2).
Bij de indirecte toepassing voert het nationale orgaan het EU-recht uit met behulp van zijn nationale recht. Die situatie doet zich voor wanneer en voor zover de bevoegdheden die het nationale orgaan moet toepassen tot het uitvoeren van een Europese regeling niet of niet volledig zijn geëuropeaniseerd, bijvoorbeeld wan-neer onregelmatig uitbetaalde Europese gelden moeten worden teruggevorderd.93 Soms is met betrekking tot de terugvordering niets bepaald en soms wordt in een Europese verordening gesteld dat de terugvordering van onregelmatig uitbetaalde gelden moet gebeuren overeenkomstig de terugvorderingsprocedures voorzien in nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen.94 Wanneer geen sprake is van een volledige Europeanisering van de toepasselijke materie kan in een zaak zowel een beroep worden gedaan op het nationale als op het Europese begin-sel. Immers, nationale overheden die het Europese recht uitvoeren en toepassen moeten niet alleen de Europese beginselen respecteren, zij moeten tevens han-delen conform het nationale recht met inbegrip van de nationale beginselen. De nationale beginselen kunnen echter het Europese recht niet opzij zetten. Als de invulling van het nationale beginsel strookt met de Europese beginselen stelt er zich geen probleem en maakt het niet veel uit of de rechter het nationale of het Europese beginsel toepast.95 Zij het dat telkens de toepassing van de nationale be-ginselen door het Europese recht wordt afgebakend: het Hof van Justitie bepaalt de (inhoudelijke) grenzen van hun toepassing. Dit kan concreet tot gevolg hebben dat een nationaal beginsel alsnog strenger wordt toegepast of ingevuld dan naar nationaal recht gebruikelijk is.96
Problemen kunnen rijzen als de Europese en de nationale equivalenten van elkaar verschillen. De nationale bestuursoverheid of rechter wordt dan gecon-fronteerd met twee uiteenlopende maar gelijkluidende beginselen waarbij hij de keuze moet maken tussen het Europese of het nationale beginsel afhankelijk van de geboden bescherming.97 Twee mogelijkheden dienen zich dan aan:
(a) biedt het Europese beginsel meer bescherming ten aanzien van rechtsonder-horigen dan het nationale equivalent, dan moet op grond van het voorrangs-beginsel het Europese voorrangs-beginsel worden toegepast en het nationale voorrangs-beginsel ter zijde worden geschoven;
(b) biedt het nationale beginsel daarentegen een verdergaande bescherming voor de rechtsonderhorigen dan het Europese beginsel, dan kan op grond van de procedurele autonomie het nationale beginsel worden toegepast met 93 JANS e.a. 2007, 172.
94 Bv. Artikel 9 van de Verordening (EG) nr. 1290/2005 van de Raad van 21 juni 2005 be-treffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, Pb. L. 11 augustus 2005, afl. 209, 1-25.
95 DE MOOR-VAN VUGT & VERMEULEN 1998, 68. 96 JANS e.a. 2002, 226.
die beperking dat moet zijn voldaan aan de hiervoor beschreven randvoor-waarden van gelijkheidwaardigheid en doeltreffendheid (zie 2.4.5.3).98 Het probleem stelt zich dat het geregeld niet duidelijk is of de in de zaak zijnde materie al dan niet volledig is geëuropeaniseerd. Soms is het klaar en duidelijk dat er geen sprake is van volledige europeanisering en dat er dus nog ruimte is voor de toepassing van het nationale beginsel,99 soms is het kristalhelder dat er sprake is van een volledige europeanisering. Daartussen bevinden zich echter diffuse rege-lingen en wordt het aan de Europese rechter overgelaten te interpreteren – via een prejudiciële vraagstelling – of de betrokken regeling al dan niet een uitputtende europeanisering beoogt.100
De grens tussen directe en indirecte toepassing van Europees recht is ook al-lesbehalve een statische.101 Steeds meer nationale uitvoeringsbevoegdheden wor-den in EU-verorwor-deningen geëuropeaniseerd zodat op Europees niveau de indirecte toepassing in toenemende mate plaats moet maken voor de directe toepassing van het Europese recht. De achterliggende drijfveer is wellicht de controledrang van de Unie met betrekking tot de nationale uitvoerings- en handhavingspraktijken en het streven naar een meer uniforme toepassing van die bevoegdheden in de lidstaten.102 Opvallend is ook de houding van het Hof van Justitie.
Zo stelde het Hof in 2004103 nog dat de intrekbaarheid van met het Europese recht strijdige nationale vergunningen wordt beoordeeld in het licht van het nationale recht binnen de grenzen van de Europese beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid terwijl in 2006 het Hof de intrekbaarheid van een nationale vergunning heeft beoordeeld in het licht van het Europese rechtszekerheids- of vertrouwensbeginsel.104 De ESF-zaken die later uitgebreid aan bod komen (zie 5.3.1.3) zijn tevens een duidelijke illustratie van de vervaging van de grens tussen directe en indirecte toepassing.
Er kan nog worden opgemerkt dat het onderscheid tussen directe en indirecte toepassing niet voorkomt in de rechtspraak van het Hof maar zijn oorsprong 98 Het doeltreffendheidsbeginsel verzet zich bijvoorbeeld tegen een contra legem
toepas-sing van het nationale vertrouwensbeginsel. JANS, e.a. 2002, 152-153.
99 Bv. In artikel 9, lid 1 a) van de voormelde Verordening nr. 1290/2005 is gesteld dat de lidstaten in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid alle wettelijke en be-stuursrechtelijke bepalingen en alle andere maatregelen vaststellen die nodig zijn om een doeltreffende bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap te waarbor-gen met name om: ‘(…) ii) onregelmatigheden te voorkomen en te vervolwaarbor-gen; iii) door onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen. (…).’ 100 JANS e.a. 2007, 172.
101 GERRITS-JANSSENS 2001, 93. 102 JANS e.a. 2007, 172.
103 HvJ C-201/02, Wells, Jur. 2004, I-723.
vindt in de Duitse literatuur en vervolgens is overgenomen door de Nederlandse rechtsgeleerden.105
Uit het bovenstaande volgt dat de doorwerking van de Europese rechtsbe-ginselen samenhangt met de vraag of een zaak binnen het toepassingsgebied van het Europese recht valt. Zo ja, dan geldt het Europese beginsel als minimum-norm. Biedt een nationaal beginsel een verdergaande rechtsbescherming, dan kan dit alleen worden toegepast wanneer het Europese recht hiertoe de ruimte laat. Dit betekent dat enkel wanneer er sprake is van een indirecte toepassing van het Europese recht, in principe een verdergaand nationaal beginsel kan worden toege-past. Echter, de toepassing van het nationale beginsel is onderworpen aan de voor-waarden van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid met het oog op een uniforme toepassing en integrale werking van het Europese recht.