5 Het toepassingskader voor omgevingsnormen
5.4 Denkraam voor doelmatige normstelling
Het toepassingskader dat in de vorige paragraaf is geïntroduceerd, is bedoeld voor de harmonisatie van de normstelling uit het brede omgevingsrecht. Binnen het toepassingskader is sprake van een beoogde maatschappelijke invloed (de zes doelen) van de omgevingsrechtelijke normstelling (de typologie), waarvan de doelmatigheid afhangt van de wijze waarop de normen in de praktijk kunnen worden gebruikt (kerninstrumenten). Dit levert een denkraam op voor de keuzes die de wetgever te maken heeft, ten aanzien van de gebruiksmogelijkheden van wettelijke kerninstrumenten in relatie tot de harmonisatie van normen.
Om tot nieuwe regelingen van normen te komen, is een methodiek ontwikkeld waarmee de inpasbaarheid van bestaande normen in een nieuwe regeling kan worden afgewogen. Dit is het Integraal Afwegingskader (IAK).87 Het IAK biedt structuur bij het maken van goed beleid en goede regelgeving. Het bestaat uit vragen, onderverdeeld in drie fasen:
1. de probleemanalyse; 2. de instrumentkeuze; 3. de gevolgenbeoordeling.
Dit IAK houdt in feite in, dat alle bestaande regelingen met normstelling kunnen worden doorgelicht op de volgende zeven vragen:
1. Wat is de aanleiding voor de regeling? 2. Wie zijn de betrokkenen?
3. Wat is het probleem? 4. Wat is het doel?
5. Wat rechtvaardigt overheidsinterventie?
6. Wat is het beste instrument (gelet op rechtvaardigheid, doelmatigheid en uitvoerbaarheid)?
7. Wat zijn de gevolgen voor burgers, bedrijfsleven, overheid en milieu? Naar onze indruk geeft dit IAK echter geen antwoord op de vraag naar de samenhang tussen of de doelmatigheid de diverse normstellingen die meedoen in de Omgevingswet. Het IAK leidt niet vanzelf tot conclusies over die
samenhang of doelmatigheid. Daarvoor moet naast de afweging van het nut van bestaande normen of regelingen (wel IAK), tevens een keuze worden gemaakt in termen van de toepassing onder het regime van de Omgevingswet. Om deze bredere keuze te kunnen maken, adviseren wij om het IAK te combineren met de vijf elementen uit ons toepassingskader van de Omgevingswet.
Wij hebben een denkraam ontwikkeld om deze analyse te kunnen maken voor iedere normstelling die gaat meedoen onder de nieuwe Omgevingswet. Dit denkraam bestaat in feite uit een combinatie van het IAK met de elementen uit het toepassingskader. Hierdoor ontstaat het beeld van de samenhang in de normstelling bijna als vanzelf, doordat het toepassingskader van de
Omgevingswet een gelimiteerd aantal keuzemogelijkheden aanbiedt binnen de zeven afwegingen van het IAK.
1. Wat is het op te lossen probleem?
A. Zijn er knelpunten a) Voldoen bestaande normen aan de verwachtingen?
b) Is sprake van onjuiste mate van beschermen, beheren, benutten? B. Spelen er dilemma’s samenhang, duidelijkheid, effectiviteit en efficiëntie, flexibiliteit 2. Hoe sluit nieuwe normstelling aan bij de doelen van de omgevingswet?
A. Inhoudelijk doel a) veilige en gezonde leefomgeving, goede omgevingskwaliteit b) doelmatig beheer leefomgeving B. Procesdoel c) inzichtelijkheid en voorspelbaarheid d) samenhang e) afwegingsruimte f) versnellen besluitvorming
3. Wie zijn de betrokkenen?
A. Adviseur Is de inzet van expertise van een bepaalde overheid nodig? B. Bevoegd gezag a) decentraal wat kan, centraal wat moet:
Op welke ruimtelijke schaal speelt het vraagstuk; levert opschaling
kostenvoordelen op? b) Of is er aanleiding voor nevengeschikte bevoegdheden? C. Initiatiefnemer Hoeveel eigen verantwoordelijkheid is mogelijk: zorgplicht, zelfregulering? D. Derde partijen Welke belanghebbenden krijgen welke waarborgen?
4. Welke typen normen kunnen worden benut?
A. Legitimering Wat rechtvaardigt de overheidsinterventie via normstelling? B. Praktijktoets
Welk type normen sluit het best aan bij de uitvoeringspraktijk? C. Typologie a) Is het relevant om beginselen te formuleren en vast te leggen? b) Kan een zorgplicht worden geformuleerd en opgelegd? c) Omvat de norm doelstellingen, of toelaatbaarheidseisen of functionele eisen, of prestatie‐eisen? d) Dienen er proceseisen te worden geformuleerd en vastgesteld? 5. Wat is de relatie tussen de kerninstrumenten en de nieuwe normstelling?
A. Vestiging van de norm Wat is het beste instrument om de norm vast te (laten) stellen? B. Doorwerking a) In welke instrumenten werkt de norm door? b) Hoe werkt de norm door: gaat het om in acht nemen, betrekken bij, rekening houden met? C. Nevengevolgen a) Heeft de toepassing van de norm via een bepaald rechtsfiguur nevengevolgen? b) Moet daar iets tegen worden gedaan (bijvoorbeeld instructies, proces, beperkingen)?
Dit denkraam kan worden ingevuld voor iedere norm die uit een bestaande AMvB of andere soort (beleids)regeling wordt overgenomen in het stelsel van de Omgevingswet. Het denkraam geeft antwoord op de vraag naar de samenhang tussen die normen en op de vraag op welke wijze de opname van de norm doelmatig zal zijn. Onder het nieuwe regime van de Omgevingswet zullen per beleidsdomein nog steeds ‘sectorale’ normen worden gesteld, die aansluiten bij het doel van een bepaald beleidsdomein. Maar de normstelling zal tevens moeten passen binnen het overkoepelende, integrerende kader van de
stelsel van de Omgevingswet gebruik gaan maken van de bredere doelstelling en het juridisch instrumentarium en de typologie van normen die mogelijk zijn onder het regime van deze wet. Zolang de beleidsspecifieke normstelling daarbinnen past, komt het sturingsconcept van de Omgevingswet tot zijn recht en is sprake van een samenhangende normstelling.
Anders gezegd, onder de Omgevingswet kan samenhang in de normstelling ontstaan, doordat iedere norm onderdeel wordt van het toepassingskader van de Omgevingswet. Binnen dat kader is er ruimte voor keuzes om een norm op een bepaalde manier vast te stellen (zeven typen), omdat dat naar verwachting bijdraagt aan de realisatie van bepaalde doelen van de wet (sturingsdoelen), gekoppeld aan bepaalde of alle instrumenten (kernfiguren). Het denkraam leidt tot een beredeneerde verwachting dat met de keuze bepaalde beleidsdoelen kunnen worden bereikt en knelpunten en dilemma’s kunnen worden opgelost of verminderd. Zodoende is naast samenhangende normering tevens sprake van een doelmatige normstelling.