De sociale functie van het openbaar vervoer

We hebben eerder gezien dat de sociale functie van het openbaar vervoer betrekking heeft op de verantwoordelijkheid van de overheid voor mensen die geen gebruik kunnen maken van een eigen vervoermiddel. Wie echter wel en wie niet tot deze doelgroep behoort is evenwel nog geen uitgemaakte zaak. We baseren ons hierbij op het rapport ‘Kwetsbare groepen in verkeer en vervoer’ (AVV, 2000).

In het rapport wordt aanvankelijk uitgegaan van vijf kwetsbare groepen: gehandicapten ouderen, jongeren, allochtonen en groepen met een laag inkomen. Voor twee van deze groepen – jongeren en allochtonen - wordt op basis van literatuur evenwel geconstateerd dat zij voor hun mobiliteit geen verdere ondersteuning nodig hebben, tenzij zij daarnaast ook een handicap of een laag inkomen hebben. Op de overige drie groepen wordt in het rapport verder ingegaan. De belangrijkste conclusies hiervan zullen we overnemen, waarbij we per doelgroep aandacht zullen besteden aan de gevolgen van de twee scenario’s.

Gehandicapten

Gehandicapten worden omschreven als ‘personen die in een nadelige positie verkeren als gevolg van een stoornis of een beperking, welke de normale rolvervulling van de betrokkene begrenst of verhindert’. Nederland kent ongeveer 1 miljoen mensen met een lichamelijke of verstandelijke beperking, waarbij geen onderscheid is gemaakt tussen lichte en zware beperkingen. Dat komt neer op 6,5 procent van de bevolking.

Mensen met een handicap kunnen een beroep doen op mobiliteitsvoorzieningen die onder de WVG (Wet Voorzieningen Gehandicapten) vallen. Het kan daarbij gaan om speciale taxi’s of collectief vraagafhankelijk vervoer, maar men kan ook een verzoek indienen voor een aangepaste auto of een rolstoel. Mensen met een zwaardere handicap blijken echter kritiek te

hebben op de WVG-regelingen. Behalve over lange wachttijden en hoge eigen bijdragen is men vooral ontevreden over de mogelijkheid om langere reizen te maken. Het rapport vermeldt verder niet dat mensen met geringere handicaps vaak niet in aanmerking komen voor WVG-regelingen omdat zij niet voldoen aan de door de gemeenten – al dan niet in regionaal verband – opgestelde criteria.

Volgens het rapport maken gehandicapte 55-plussers meer gebruik van het openbaar vervoer dan hun valide leeftijdsgenoten, maar zij worden geconfronteerd met een gebrekkige toegankelijkheid van openbaar-vervoervoorzieningen, met name door de in- en uitstaphoogte.

In het mobiliteitsmanifest van de Gehandicaptenraad (1998) wordt het probleem gesignaleerd dat het openbaar vervoer niet of nauwelijks bereikbaar, toegankelijk en bruikbaar is voor ongeveer 1,5 miljoen mensen. De Tweede Kamer is weliswaar unaniem akkoord gegaan met de voorstellen om het openbaar vervoer toegankelijker te maken voor gehandicapten, maar het kost enige tijd voor deze verbeteringen daadwerkelijk gerealiseerd zijn.

Wat de gevolgen betreft, mag worden aangenomen dat gehandicapten die nu nog gebruik maken van het openbaar vervoer met name van het beleggerscenario weinig te verwachten te hebben. Door de aanzienlijke grotere afstanden van het voor- en natransport zal het openbaar vervoer vermoedelijk voor velen van hen onbereikbaar worden. Voor degenen voor wie dat niet het geval is kan de klantonvriendelijke bediening van de voorzieningen – aangenomen dat de in- en uitstapmogelijkheden inmiddels wel zijn aangepast – een belemmering gaan vormen.

Het in- en uitstappen van gehandicapten kost immers gemiddeld extra tijd en de vraag is of de eigenaren – die immers gebaat zijn met korte instaptijden – daarmee rekening willen houden.

Vooral bij automatisch werkende deuren kan dat voor gehandicapten een zodanige belemmering gaan betekenen, dat zij van het openbaar vervoer gaan afzien. De beperktere beschikbaarheid van plaatsen kan die tendens nog aanzienlijk versterken.

Bij het klantscenario zal vermoedelijk meer met gehandicapten rekening gehouden worden, maar ook hier zal men niet aan de rendabiliteitseisen ontkomen. Vooral de hogere snelheid van de voorzieningen – voor de meeste valide reizigers een welkome verbetering – kan voor gehandicapten een extra belemmering gaan vormen. Dat kan geïllustreerd worden met het voorbeeld van de klantvriendelijke buschauffeur die geconfronteerd wordt met het dilemma tussen enerzijds snel optrekken – zodat de reizigers hun aansluiting niet mislopen – en anderzijds wachten totdat alle reizigers die nieuw ingestapt zijn – met name de minder validen onder hen – een (zit)plaats hebben gevonden.

Ouderen

Volgens het genoemde AVV-rapport waren er in 1998 3,6 miljoen 55-plusssers. Wordt de grens bij 65 jaar gelegd dan ging het in dat jaar om 2,1 miljoen mensen. Het aantal ouderen is evenwel sterk gegroeid en zal de komende tijd nog verder groeien. De meeste ouderen kennen evenwel weinig of geen mobiliteitsproblemen. Het autogebruik in deze leeftijdsgroep is hoog, op het openbaar vervoer wordt veel kritiek uitgeoefend waarvan de onveiligheid bij haltes er een is. Naarmate men ouder wordt neemt niet alleen het aantal verplaatsingen maar ook het autogebruik sterk af. Het rapport zegt daarover dat onduidelijk is of het lager aantal verplaatsingen een gevolg is van een afgenomen mobiliteitsbehoefte of van (fysieke) beperkingen. Zonder verdere onderbouwing wordt vervolgens geconstateerd dat voor ouderen boven het minimum inkomen de sociale functie voldoende lijkt de zijn gewaarborgd.

Zoals de groep ouderen voor een belangrijk deel een overlap vertoont met de gehandicapten, zo geldt dat ook voor de gevolgen van beide scenario’s. Daarom zullen we vooral ingaan op enkele verschillen. Omdat de meeste ouderen tot het vrouwelijk geslacht behoren en vrouwen

in deze leeftijdsgroepen vooralsnog minder vaak een rijbewijs hebben, moet worden aangenomen dat het aantal oudere vrouwen dat na het overlijden van hun partner op het openbaar vervoer is aangewezen, vooralsnog groot zal zijn.

Aangenomen mag worden dat het beleggerscenario de verplaatsingsmogelijkheden van deze ouderen in aanzienlijke mate zal inperken. Met name zal dat het geval zijn wanneer het inkrimpen van de lijnvoeringen ertoe leidt dat verzorgingshuizen en andere wooneenheden voor ouderen niet meer op korte afstand van een halte liggen. Bij verzorgingshuizen en ook verpleeghuizen moet daarbij overigens niet zozeer gedacht worden aan de mobiliteit van de bewoners zelf – gezien hun lichamelijke beperkingen zullen zij nauwelijks nog gebruik kunnen maken van openbaar vervoer -, als wel aan hun bezoekers. Een verhuizing naar een verzorgings- of verpleeghuis betekent voor ouderen vaak een abrupte breuk met hun omgeving. Bezoek van mensen uit hun vroegere omgeving kan helpen om zich aan de nieuwe omstandigheden aan te passen, maar omdat deze mensen ook vaak oud zijn en niet (meer) over eigen vervoer beschikken, leidt iedere verplaatsing die door het ontbreken van openbaar vervoer niet gemaakt kan worden, tot twee gedupeerden.

Hoewel deze gevolgen vooral bij het beleggerscenario aan de orde zullen zijn, kunnen zij ook in het klantscenario voorkomen. Ook bij dit scenario zullen lijnen immers gestrekt worden, wat kan betekenen dat een omweg naar het plaatselijke verzorgingshuis geschrapt wordt, terwijl andere plaatsen mogelijk helemaal van het routeschema verdwijnen. Binnen het klantscenario mag evenwel worden aangenomen dat de aanbieders van vervoer eerder geneigd zijn te zorgen voor betaalbare alternatieven zoals zonetaxis of andere vormen van vraagafhankelijk vervoer.

Armoede

In het AVV-rapport wordt geconstateerd dat in 1996 volgens CBS-gegevens ongeveer 750.000 mensen een inkomen hebben onder of rond het sociaal minimum, dat toen op fl.

16.000,- per jaar lag. Als wordt uitgegaan van een inkomen dan maximaal fl. 25.000,- gaat het om ongeveer 1,9 miljoen mensen. Veel ouderen en gehandicapten maken deel uit van deze groepen met lage inkomens, zodat de groepen niet bij elkaar kunnen worden opgeteld. Gesteld wordt verder dat allochtonen veel sterker onder de lage inkomens vertegenwoordigd zijn dan autochtonen.

Groepen met een laag inkomen hebben gemiddeld een kleinere actieradius dan de beter gesitueerden. Daarbij gaat het niet zozeer om het aantal verplaatsingen als wel om de afstand die daarbij wordt afgelegd. Bij een laag inkomen zijn de gemaakte verplaatsingen gemiddeld kort. Dat neemt niet weg dat ook hier de meeste verplaatsingen per auto gemaakt worden, gevolgd door (brom)fiets en lopen. Omdat de lage inkomens zich vooral concentreren in de oude wijken van de grote steden wordt aangenomen dat de vervoersarmoede als gevolg van lage inkomens zich vooral hier voordoet.

Wat de gevolgen betreft zullen we ons hier vooral concentreren op de gevolgen van kostenverhogingen van het openbaar vervoer die in beide scenario’s voorzien zijn. In het klantscenario hebben de kostenverhogingen vooral betrekking op het stad- en streekvervoer en in mindere mate op de trein, in het beleggerscenario worden alle systemen beduidend duurder. Omdat de lagere inkomensgroepen vooral van het stad- en streekvervoer gebruik maken, zullen degenen onder hen die van het openbaar vervoer afhankelijk zijn, bij beide scenario’s tot de ernstig gedupeerden behoren. Of de verplaatsingsarmoede die daarvan het gevolg kan zijn, zich in hoofdzaak zal voordoen in de oude wijken van de grote steden, mag echter betwijfeld worden. Daar gaat het doorgaans immers om relatief korte afstanden. Een prijsverhoging van een korte verplaatsing kan weliswaar relatief groot zijn, in absolute

bedragen valt het dan meestal nog mee. Op het platteland waar de verplaatsingsafstanden naar de voorzieningen meestal veel groter zijn, heeft een prijsverhoging ook in absolute bedragen grote consequenties.

5.4 Conclusies

In dit hoofdstuk hebben we beschouwenderwijze gekeken naar de sociale effecten van een eventuele afschaffing van exploitatiesubsidies aan openbaar-vervoerbedrijven. Daarbij is uitgegaan van twee scenario’s, een klantscenario en een beleggerscenario. In beide scenario’s kunnen een aantal negatieve effecten worden vastgesteld, in het beleggerscenario echter aanzienlijk meer dan het klantscenario. Gemiddeld zullen reizigers een grotere afstand moeten afleggen om het vervoersysteem te bereiken en vervolgens ook weer om op de plaats van bestemming te komen. En in de periode daartussen is men zelfs niet in de spits verzekerd van een plaats. Wel zal de rit meestal korter duren dan men gewend was. Er wordt immers minder gestopt en minder omgereden. Voor die tijdwinst moet echter wel 50 tot 100 procent meer betaald worden.

Voor het vaststellen van de sociale effecten hebben we vier categorieën autolozen onderscheiden. Voor keuzereizigers zullen de effecten meestal het geringst zijn omdat zij in principe een alternatief tot hun beschikking hebben. Temporele-noodreizigers hebben dat alternatief ook, echter niet op het moment dat de verplaatsingsbehoefte zich voor doet. Zij zullen derhalve moeten schipperen in de tijd, wat doorgaans eenvoudiger is naarmate de gewenste verplaatsing minder noodzakelijk is. Anders zal de verplaatsing moeten worden ingekocht, wat alleen een probleem is bij een geringe financiële draagkracht. Op bewust autolozen zullen de sociale effecten relatief groot zijn, omdat zij niet direct een alternatief voor handen hebben. Zij beschikken echter wel over de mogelijkheid om dat alternatief in te kopen, zodat er bij hen van verplaatsingsarmoede geen sprake zal zijn. Bij de noodgedwongen autolozen zullen de sociale effecten het grootst zijn. Zij beschikken immers niet alleen niet over een alternatief, maar hebben vaak ook slechts beperkte mogelijkheden om bij het ontbreken van openbaar vervoer op een andere wijze in hun vervoersbehoefte te voorzien.

Vervolgens hebben we gekeken naar de sociale functie van het openbaar vervoer. De sociale functie heeft betrekking op de vervoersbehoefte van die groepen waarvoor de overheid zich verantwoordelijk voelt. Hoewel nergens is vastgelegd welke groepen dat precies zijn en hoe groot deze groepen zijn, kunnen zij gesitueerd worden in drie, elkaar weliswaar overlappende bevolkingscategorieën: gehandicapten, ouderen en groepen met een laag inkomen. Daarbij gaat het uiteraard niet om de totale bevolkingsgroepen, maar om degenen onder hen die voor hun verplaatsingen in meer of mindere mate zijn aangewezen op het openbaar vervoer.

Op deze groepen kunnen beide scenario’s negatieve effecten hebben. Bij het beleggerscenario zullen de effecten echter aanzienlijk groter zijn dan bij het klantscenario. Voorzover een lichamelijke handicap de reden is van het aangewezen zijn op het openbaar vervoer, worden de effecten vooral veroorzaakt door de grotere af te leggen afstand bij voor- en natransport en de geringere beschikbaarheid van een zitplaats. Maar ook de kortere stops kunnen voor hen een belemmering zijn om met het openbaar te reizen. Voorzover het aangewezen zijn op het openbaar vervoer een financiële reden heeft, kunnen de grote tariefsverhogingen die in beide scenario’s voorzien zijn, tot verplaatsingsarmoede leiden. In hoeverre dat in werkelijkheid ook het geval zal zijn, zal nader onderzoek moeten uitwijzen.

Literatuur

AVV (2000), Kwetsbare doelgroepen in verkeer en vervoer. Rotterdam: Adviesdienst Verkeer en Vervoer.

Claassen, A. & H. Katteler (1997), De tweede auto. Een onderzoek naar bezit en gebruik van tweede auto’s op basis van secundaire analyse van CBS-bestanden en interviews.

Nijmegen: ITS

Goeverden, C. van & Th. Schoenmaker (2000), Openbaar vervoer op eigen benen. Een onderzoek naar de vervoerkundige effecten van afschaffing van de exploitatiesubsidies aan openbaar vervoerbedrijven. Delft: TU Faculteit Civiele Techniek en Geowetenschappen.

Sectie Verkeerskunde

Hoorn, T. J. I.M. van der, (1989), Verplaatsingsgedrag als afgeleide van het

activiteitenpatroon. In: Knippenberg, C.W.F. van, e.a., Handboek Sociale verkeerskunde.

Assen/Maastricht: Van Gorcum.

Katteler, H. e.a. (1987), Vervoermiddelgebruik en keuzebeperkingen. Eindrapport Evaluatie Fietsroutenetwerk Delft. Nijmegen: ITS

Knippenberg, C. van & J. Splinter (1983), De relatie tussen openbaar vervoer en mobiliteit in kleine kernen. Groningen: Verkeerskundig Studiecentrum

Knippenberg, C.W.F. & A. Daley (1989), Mobiliteit in de sociale Verkeerskunde. In:

Knippenberg, C.W.F. van, e.a., Handboek Sociale verkeerskunde. Assen/Maastricht: Van Gorcum.

Ministerie van Verkeer en Waterstaat (1998), Perspectievennota Verkeer en Vervoer.

Michon, J. A., (1989), Sociale Verkeerskunde: een plaatsbepaling. In: Knippenberg, C.W.F.

van, e.a., Handboek Sociale verkeerskunde. Assen/Maastricht: Van Gorcum

Steg, L. e.a. (1997) Maatschappelijke en individuele determinanten van autogebruik Rijswijk:

SCP.

TH Delft (1982), Eindrapport onderzoek sociale consequenties verschraling streekvervoer

TNO-ITS (1999) Korte verplaatsingen in beweging. Delft: TNO Inro.