De operationele kwaliteitsdimensie

Deze paragraaf werkt een vijftal operationele kwaliteitsfactoren uit: welke operationele kenmerken heeft een bepaalde juridische samenwerkingsvorm? In dit onderzoek verstaan we onder operationele kwaliteitsfactoren typische managementwaarden: functionele en instrumentele kenmerken van samenwerkingsvormen zoals de rechtspersoonlijkheid van een samenwerkingsverband, het behoud van de ambtenarenstatus van ambtenaren die eventueel worden overgeheveld naar een nieuwe zelfstandige organisatie en de mogelijkheid tot overdracht van publieke bevoegdheden en taken (VNG, 2013). Daarnaast wordt de operationele kwaliteitsdimensie gekenmerkt door de financiële kwaliteitsfactoren van samenwerking: hoe hoog zijn de frictiekosten? Is er sprake van een hoog financieel risico? Deze factoren beschrijven de managementwaarden met betrekking tot de verschillende intergemeentelijke samenwerkingsvormen.

Rechtspersoonlijkheid

De eerste operationele factor beschrijft of de samenwerkingsvorm al dan niet over

rechtspersoonlijkheid beschikt. Een juridische samenwerkingsvorm die over

rechtspersoonlijkheid beschikt is in staat zelfstandig rechtshandelingen te verrichten, zoals het aanstellen van personeel, opdrachten aan derden verstrekken en overeenkomsten sluiten (De Greef et al., 2013, p. 57). In het geval dat een samenwerkingsverband niet over rechtspersoonlijkheid beschikt, moet een van de deelnemende gemeenten eventuele privaatrechtelijke rechtshandelingen voor de andere deelnemers verrichten (Wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen, 2013, pp. 18-9). In het burgerlijk wetboek staat beschreven dat alle privaatrechtelijke rechtsvormen voor een zelfstandige organisatie over rechtspersoonlijkheid beschikken. Volgens de Wgr beschikt momenteel alleen het openbaar lichaam en de bedrijfsvoeringsorganisatie over rechtspersoonlijkheid.

Ambtenarenstatus

De tweede operationele factor omvat het behoud van de ambtenarenstatus. De oprichting van een samenwerkingsverband heeft vaak consequenties voor de bestaande gemeentelijke

organisaties. Er is sprake van de overdracht van bepaalde taken en/of bevoegdheden. Dit heeft in veel gevallen tot gevolg dat ambtenaren moeten overstappen van de gemeente naar het nieuwe samenwerkingsverband. Echter, dat betekent niet automatisch dat de ambtenaar zijn arbeidsvoorwaardenregelingen behoudt. Privaatrechtelijke organisaties zijn bij voorbaat uitgesloten van het aanstellen van ambtenaren, binnen deze organisaties wordt er gewerkt met privaatrechtelijke arbeidsovereenkomsten. Het openbaar lichaam is gebaseerd op het publiekrecht en neemt personeel in dienst. De Centrale Raad van Beroep (CRvB), de hoogste ambtenarenrechter, heeft geoordeeld dat het openbaar lichaam tot de openbare dienst behoort, als staat vermeldt in de Ambtenarenwet (VNG, 2013, p. 45). Dit betekent dat de ambtenaren die worden overgeheveld hun ambtenarenstatus behouden met de daarbij behorende arbeidsvoorwaardenregelingen. Naar verwachting zal hetzelfde gelden voor de nieuwe bedrijfsvoeringsorganisatie, omdat deze samenwerkingsvorm ook wordt beheerst door het publiekrecht. Echter, een officiële uitspraak door de CRvB moet nog volgen.

Overdracht van taken en bevoegdheden

De eerste stap die moet worden genomen in de keuze voor een bepaalde rechtsvorm is de keuze voor samenwerking op het gebied van een bepaalde taak of bevoegdheid. In hoeverre is een bepaalde samenwerkingsvorm geschikt om die specifieke taak uit te voeren?

De derde operationele factor beschrijft dan ook de mate waarin overdracht van bevoegdheden en taken naar een samenwerkingsvorm mogelijk is. Hierin verschillen publiek- en privaatrechtelijke samenwerkingsvormen onderling. Immers aan publiekrechtelijke samenwerkingsverbanden kunnen, afhankelijk van de uiteindelijke vorm, publiekrechtelijke bevoegdheden worden gedelegeerd en gemandateerd. De delegatie van een bevoegdheid betekent de overdracht van een publiekrechtelijke bevoegdheid met de daarbij horende verantwoordelijkheid. De mandatering van een bevoegdheid beschrijft de bevoegdheid van de mandaatnemer om in de naam van de mandaatgever te handelen (De Greef et al., 2013). De mandaatgever blijft verantwoordelijk en kan deze bevoegdheid blijven uitoefenen (Awb 10:7). Het is hoogst ongebruikelijk om publiekrechtelijke bevoegdheden te delegeren of mandateren aan privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden. Dit volgt uit de interpretatie van de Hoge Raad van artikel 10:3 Algemene wet bestuursrecht: indien er sprake is van de overdracht van publiekrechtelijke bevoegdheden heeft de publiekrechtelijke samenwerkingsvariant te allen tijden de voorkeur (De Greef et al., 2013, p. 58-59). Bij hoge uitzondering houden bestuursorganen zich niet aan deze bepaling, gemeenten die er toch voor kiezen de privaatrechtelijke vorm te hanteren, dienen deze keuze met een gedegen motivering te onderbouwen. Privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden vervullen doorgaans taken waarvoor geen publiekrechtelijke bevoegdheden vereist zijn, er wordt simpelweg gebruik gemaakt van de rechtspersoonlijkheid van de organisatie op basis waarvan taken worden uitgevoerd, de zogenaamde privaatrechtelijke bevoegdheden.

De organisatorische samenwerkingsvorm, zoals staat beschreven in paragraaf 3.3.2., beschrijft de manier waarop taken en bevoegdheden worden belegd in een samenwerkingsvorm.

Frictiekosten

De vierde operationele kwaliteitsfactor omschrijft de hoogte van de frictiekosten die ontstaan bij de oprichting van een samenwerkingsverband. Deze kosten worden veroorzaakt door het verplaatsen van taken en personeel naar een nieuwe of andere organisatie. Kortom, deze kosten zouden zijn niet ontstaan als er geen samenwerkingsverband was opgericht. Als er gekozen wordt voor een lichte vorm van samenwerking, zoals een regeling zonder meer of privaatrechtelijke convenant, zal er vrijwel geen sprake zijn van frictiekosten. Er wordt immers gekozen voor een lichte netwerksamenwerking waarbij er geen sprake zal zijn van een concrete taak- of bevoegdhedenoverdracht. Wanneer men ervoor kiest om een nieuwe zelfstandige organisatie op te richten, zullen de frictiekosten automatisch hoger liggen dan wanneer een taak wordt ondergebracht bij een bestaande organisatie. Een nieuwe organisatie moet worden opgebouwd, te denken valt aan huisvesting, werving van personeel en ICT-diensten. Een bestaande organisatie beschikt reeds over dergelijke zaken en hoeft in veel gevallen alleen op te schalen, hiervan is vaak sprake binnen een centrumregeling (Hulst et al., 2009, pp. 271 & 278; VNG, n.d.).

Financiële risico

De laatste kwaliteitsfactor onder de operationele dimensie, genaamd financiële risico, benoemd de mate waarin gemeenten respectievelijk risico lopen bij het aangaan van een samenwerkingsverband. Hoe zijn de financiële risico’s verdeeld onder de deelnemers? Gemeenten die er voor kiezen samen te gaan werken met een private partij lopen in de regel meer risico dan gemeenten die hoofdzakelijk samen werken met gemeenten, immers private partijen hebben een hoger risico failliet te gaan, waardoor ze niet langer aan hun verplichtingen in het samenwerkingsverband kunnen voldoen. Kortom, privaatrechtelijke samenwerkingsvormen waarin private partijen kunnen deelnemen, brengen doorgaans een groter risico met zich mee. In het geval van een centrumregeling is het denkbaar dat de centrumgemeente (de opdrachtnemer) meer risico loopt dan de gastgemeente (de opdrachtgever). De uitvoering van een taak vraagt vaak om investeringen die slechts over een lange termijn terugverdiend kunnen worden. De centrumgemeente is verantwoordelijk voor de taakuitvoering en loopt dus een hoger risico dan de gastgemeente (Lobry & Langedijk, 2012).