Begroting 2004
F L IP DE KAM
3 4
In de tweede helft van de jaren negentig groeide ons bruto binnenlands product met 3 a 4 procent per jaar. Zo kwam jaarlijks het equivalent van 15 a 19 miljard euro beschikbaar om particuliere in komens, ondernemingswinsten en de over heidsfinanciën te verbeteren. De minister van Fi nanciën wist in ig gg enzooo zelfs een overschot op zijn begroting te boeken. De nieuwe eeuw bracht een dramatische ommekeer. De economie groeit nu al driejaar nauwelijks en in 2004 ver wacht het Centraal Planbureau (c p b) slechts een voorzichtig herstel. Voorspelbaar gevolg: de koopkracht van gezinnen krimpt en de winsten zijn aangetast. Het trage groeitempo zet ook de overheidsfinanciën onder druk: de belastingen brengen een smk minder op en het aantal uitke ringsontvangers neemt sterk toe.
In de Miljoenennota 2004 toont het kabinet- Balkenende ii de financiële gevolgen van de plannen voor de periode 2004-2007 met inbe grip van de doorwerking van maatregelen van hetkabinet-Balkenende i uit de Miljoenennota 2003. Volgens deze berekeningswijze (‘dubbel begroten’) cumuleren de ombuigingen in het be grotingsjaar 2004 tot bruto 10,9 miljard euro. Het gaat hierbij zowel om posten op de rijksbe groting als om ingrepen bij de collectief gefinan cierde sociale zekerheid en gezondheidszorg. Daar staan 3,9 miljard euro aan extra uitgaven tegenover. Het betreft met name een verhoging van de zorguitgaven met 1,3 miljard, terwijl de
Over de auteur Flip de Kam is werkzaam bij de R ijks-
u n ii/e rs ite it G roningen als hoogleraar Economie uan
de Publieke Sector en lid c urato riu m IVBS
Noten Zie pagina3 9
posten kennis, veiligheid en mobiliteit elk met een half miljard extra zijn bedacht. De netto om buiging voor het volgend jaar komt dus uit op (10,9 minus 3,9 =) 7 miljard euro. Daarnaast ver zwaart het kabinet de druk van belastingen en premies voor de verplichte sociale verzekeringen met ongeveer 4 miljard euro.'
B E P E R K E N TEKO RT STAAT C EN TRA A L
De Miljoenennota 2004 maakt duidelijk dat het begrotingstekort zonder de reeks ingrepen van het eerste en het tweede kabinet-Balkenende in 2004 zou zijn opgelopen tot 3,8 procent van het bruto binnenlands product (bbp). Dankzij die in grepen kom thettekorthetkom endjaar — net als dit jaar — uit op 2,3 procent van het bbp. Dit feitelijke tekort kan worden geschoond voor tijde
lijke invloeden die verband houden met de on gunstige stand van de conjunctuur. Zodoende krijgen we het conjuncniur-geschoonde of stmcru- rele tekort. Dit verbetert van 2003 op 2004 met ruim een half procentpunt bbp (van 1,3 tot 0,7). Tabel 1 presenteert het beloop van beide groothe den in de periode 2003-2007.
Het Verdrag van Maastricht staat toe dat het/eite lijke tekort van landen uit de eurozone tijdens re cessies oploopt tot 3 procent van het bbp. Het ka binet had dus kunnen kiezen voor een nog wat omvangrijker tekort. Voorzichtigheidshalve wenst de regeringsploeg het tekort echter te hou den beneden de ‘signaalwaarde’ van 2,5 procent. Dit vermindert het risico dat plotseling opdui kende nieuwe tegenvallers het tekort door het 3 procent-plafond drukken. In het laatste geval zou
De Nieuwe Economische Agenda van Links Flip de Kam Begroting 2004
Tabel 1 Begrotingssaldo (in procenten bbp)
2003 2004 2005 200(5 2007
Feitelijke tekort, zonder beleid 3.0 3,8 3.8 3.0 2.9 Beleidsmaatregelen* 0.7 1.5 2,2 2,1 2.3 Feitelijke tekort, met beleid 2,3 2.3 1,6 0,9 0,6 Conjunctuur-geschoond tekort ' .3 0.7 0.5 0,3 0.5 ^ Inspanningen van het eerste en het tweede kabinet-Balkenende samen. Bron: M i l j o e n e n n o t a 2004
minister Zalm groot gezichtsverlies lijden, om dat il duro zijn Franse en Duitse collega’s nog zeer recent heeft gekapitteld over hun falende bud getdiscipline: in beide landen dreigt het tekort volgend j aar uit te komen op 4 procent van het bbp.
Het kabinet noemt tekortreductie urgent, omdat het uitzicht wil houden op aflossing van de overheidsschuld, met het oog op de toene mende vergrijzing van Nederland. Het zet daarom alles op alles om het structurele tekort stapsgewijs terug te dringen tot ten hoogste een half procent van het bbp in 2007. Een saldo in deze orde van grootte strookt volgens het cpb
met een onderliggend overschot vttn circa 1 pro cent.^ Ten eerste, omdat de voorgestelde maatre gelen inzake de sociale zekerheid — geen vervolguitkering voor werklozen, hogere toetre- dingsdrempeltotdewAO — na 2007 extra groei kunnen opleveren. Hierdoor brengen de be lastingen meer op en is minder geld voor uitke ringen nodig. Het gevolg is een gunstiger onder liggend saldo op de begroting. Ten tweede fleurt het onderliggende saldo op, doordat de tijdelijke verhoging van de pensioenpremies, die nodig is om dekldngstekorten van de pensioenfondsen weg te werken, na 2007 kan vervallen. Bij lagere pensioenpremies brengen de winst- en loonbe lasting blijvend meer op, en verbetert het begro tingssaldo dus eveneens.
De geldende regels voor de budgetdiscipline bepalen dat tegenvallers bij de overheidsinkom sten niet hoeven te worden gecompenseerd, zo lang de normen voor het feitelijke saldo (tekort maximaal 2,5 procent) en het structurele saldo
(tekort moet jaarlijks dalen met 0,5 procentpunt) niet worden geschonden. In de begroting voor 2004 zeilt het kabinet scherp aan de wind. De economie hoeft maar weinig tegen te zitten, of de deels aan zichzelf gestelde saldonormen wor den geschonden. Omvangrijke tegenvallers laten zich nu al voorspellen.3 Op vrijwel elke tegenval ler zal het kabinet moeten reageren met aanvul lende bezuinigingen, of door de lasten verder te verhogen. Zo keert de besmurlijke hectiek rondom de begroting uit het begin van dejaren negentig in volle omvang terug, het type opwin ding waarvan werd gehoopt dat deze door de in 1994 geïntroduceerde 'Zalm-norm’ definitief tot het verleden zou horen.
S O E P E L E R O M G A A N M E T T E K O R T E N ?
Lang niet alle economen zijn voorstander van het kabinetsstreven naar een — al dan niet ‘onderliggend’ — structureel overschot op de overheidsbegroting. Ik vat de meest gehoorde tegenargumenten samen. Door te bezuinigen en de lasten te verzwaren, zet de overheid een rem op de nationale bestedingen. Worden zulke maatregelen getroffen wanneer de economie toch al in een dip zit, zoals op dit moment, dan verergeren zij de recessie. Het beleid is ‘pro-cy- clisch’, het versterkt de conjunctuurbeweging. Die uitkomst staat haaks op wat de theorie aan beveelt, te weten dat de overheid moet proberen een ‘anti-cyclisch’ beleid te voeren: remmen in tijden van hoogconjunctuur, gas bijgeven in tij den van laagconjunctuur.
Een bijkomend argument, specifiek tegen
3 5
De Nieuwe Economische Agenda van Links Flip de Kam Begroting 2004
lastenverzwaring, luidt dat werknemers zullen proberen hogere collectieve lasten af te wentelen door aanvullende looneisen te stellen. Oplo pende arbeidskosten zijn op dit moment funest. Juist loonmatiging is dringend noodzakelijk om onze snel verslechterde internationale concur rentiepositie te herstellen. Door nu de lasten te verzwaren, dreigt de overheid haar eigen glazen in te gooien.
Een ander argument verwijst naar toonaange vende deelnemers aan de Europese muntunie, te weten Duitsland en Frankrijk, die op dit mo ment met de pet gooien naar de tekortnorm uit het Stabiliteits- en Groei Pact. De kans is groot dat deze landen daarmee wegkomen, zonder dat de Europese Commissie effectieve sancties in de vorm van een boete oplegt. Waarom zou Neder land dit voorbeeld niet volgen?
En tot slot: de overheid investeert in gebou wen, infrastrucmur en zo meer. Bedrijven en ge zinnen financieren hun investeringen voor een (groot) deel met geleend geld. Waarom zou de overheid dat niet mogen doen? Dit is de aloude ‘gulden financieringsregel’: de overheid mag le nen voor haar Investeringen, echter niet voor lo pende uitgaven zoals die voor salarissen, sociale uitkeringen en de aanschaf van goederen met een korte levensduur.
L IE V E R HET T E K O R T A A N P A K K E N !
Drie van de vier bovenstaande argumenten zijn op zichzelf genomen valide. Een reeks andere overwegingen biedt daarentegen steun aan het kabinetsbeleid op dit punt. Je kunt de critici grif 3 6 toegeven dat de timing van de door het kabinet
voorgestelde budgettaire ingrepen inderdaad hoogst ongelukldg is. In 2003 en 2004 lopen de netto ombuigingen op tot cumulatief 7 miljard euro, terwijl de lasten cumulatief met 4 miljard euro worden verzwaard. Dit pro-cyclische be- leidspaldcet beslaat meer dan 2 procent van het bbp, het leidt tot vraaguitval en verdiept zo de trog van de recessie. Het kabinet erkent met zo veel woorden dat het gevoerde en voorgestelde beleid de bestedingen drukt en de groei afremt.
Nu tijdens het paarse bewind (1994-2002) is ver zuimd voldoende buffers te vormen (in de vorm van meer en steviger overschotten op de over heidsbegroting) valt aan een inhaalbeweging op een conjunctureel minder gelukldg tijdstip ech ter moeilijk te ontkomen.
Vervolgens staat vast dat de recente verslech tering van het begrotingssaldo voor een deel structurele oorzaken heeft. De concurrentieposi tie van het Nederlandse bedrijfsleven is ernstig aangetast. Dit leidt voorlopig tot blijvend lagere belastingopbrengsten en hogere uitkerings lasten. Vroeger of later moet de tering dan naar de structureel verminderde nering worden ge zet. Die aanpassing kan beter niet op de middel lange baan worden geschoven. De slechte erva ringen uit de jaren zeventig van de vorige eeuw leren wat er gebeurt wanneer onvermijdelijke aanpassingen te lang worden uitgesteld.
Verder hoort Nederland zich namurlijk niet te spiegelen aan het slechte voorbeeld van Duits land en Frankrijk. Dit zou het vertrouwen van burgers en bedrijven in de overheid verder ondermijnen. Oplopende overheidstekorten in de eurozone en een snel stijgend tekort op de be groting van de Verenigde Staten (nu al s procent bbp) zullen de lange rente doen stijgen, met ne gatieve gevolgen voor bedrij fsinvesteringen, wo ningbouw en de overheidsfinanciën (door de ge stegen rentelasten).
Tevens is de invloed van de overheidsbegro ting op het niveau van de nationale bestedingen (veel) geringer dan de Keynesiaanse orthodoxie wil doen geloven. De reductie van het feitelijke financieringstekort in de jaren tachtig heeft niet geleid tot de funeste vraaguitval die overmigde Keynesianen destijds voorspelden. Toentertijd heeft een in relatieve omvang vergelijkbaar pak ket maatregelen voor de periode 1982-1986 de economie niet verder doen ontsporen, maar haar juist binnen enkele jaren weer op de rails gezet. Omgekeerd heeft de aanzienlijke lastenverlich ting in zo oi (bij de herziening van de inkom stenbelasting) de particuliere bestedingen veel minder gestimuleerd dan algemeen werd ver wacht.
De Nieuwe Economische Agenda van Links FlipdeKam Beg roting 2 0 0 4
Een heel serieus argument tegen budgettaire verruiming luidt dat politici onevenwichtig met de overheidsfinanciën omgaan. In magere jaren klinken pleidooien voorhogere overheidsbeste dingen en lagere lasten. Maar gedurende de ze ven vettejaren 1994-2001 is van veel kanten evenzeer aangedrongen op uitgavenverhoging om ‘publieke armoede’ in tijden van particuliere overvloed te bestrijden. Tevens is de microlasten druk met in totaal 10 miljard euro verlaagd. De focus van politici op hogere uitgaven en lagere lasten — zowel in goede als in kwade tijden — wijst op de noodzaak ook in slechte tijden een terughoudend begrotingsbeleid te voeren.
A F L O S S E N O V E R H E I D S S C H U L D G E W E N S T
Het/eitelijke tekort op de overheidsbegroting dient beneden het plafond uit het Verdrag van Maastricht te blijven. Daarover lijken alle poli tieke partijen het vooralsnog met elkaar eens te zijn. Ook de tegenbegroting van de PvdA respec teert dit plafond, maar kruipt daar wel heel dicht tegen aan (2,9 procent). Dit heeft de al genoemde consequentie: elke tegenvaller die na oktober 2003 bekend wordt zou de PvdA dwingen direct compensatie te zoeken in de vorm van nieuwe bezuinigingen of bijkomende lastenverzwarin gen. Dit legt — althans bij regeringsdeelname — zware druk op de beleidscircuits onder de Haagse kaasstolp. Het lijkt wel zeker dat budget taire tegenvallers op komst zijn.T
Door de kabinetsplannen stijgt de overheids schuld van 2002 (233 miljard) totaooq (255 mil jard) met 22 miljard euro. Ook als aandeel van
het bbp loopt de schuld op, te weten van 52,4 tot 54,5 procent. Bij uitvoering van de PvdA-tegen- begroting neemt de overheidsschuld toe met nog eens3 miljard euro extra, tot2s8 miljard. Deze ontwikkeling staat haaks op het ook door de PvdA omhelsde uitgangspunt dat de overheids schuld — niet alleen als aandeel van het bbp, maar ook uitgedrukt in euro’s — met het oog op de vergrijzing van de bevolking in de komende vijftien a twintig jaar dient te worden terugge bracht tot beter houdbare proporties.
Met het oog op de gewenste schuldreductie zou de overheid mijns inziens moeten proberen het structurele tekort op een termijn van enkele jaren om te buigen in een structureel overschot
van 1 a 1,5 procent van het bbp. Dankzij zulke overschotten kan de overheidsschuld in de loop van de komende decennia aanzienlijk worden teruggedrongen en zullen de rentelasten dalen. Zo komt binnen de begroting ruimte vrij om de door de vergrijzing oplopende uitgaven voor zorg en collectief gefinancierde gezondheids zorg (gedeeltelijk) op te vangen. Blijft de over heidsschuld hangen op 5 o a 5 5 procent van het bbp, dan zullen in de wat verder weg gelegen toe komst jongere generaties worden geconfron teerd met sterke lastenstijgingen, en ouderen met forse bezuinigingen op hun AOW-uitkering en de collectief gefinancierde zorguitgaven.
De tegenbegroting van de PvdA maakt het lastiger een structureel overschot op de begro ting te bereiken. Niet alleen doordat de rente lasten (4 procent van 3 miljard) na 2004 blijvend ruim 100 miljoen euro hoger komen te liggen, maar ook doordat in dit alternatief veel bezuini gingen op de sociale zekerheid worden temgge- draaid. Hierdoor verslechtert het onderliggende saldo van de overheidsbegroting. Daar staat tegenover dat van een deel van de intensiverin gen, met name die in het onderwijs, een positief effect kan uitgaan op het structurele groeivermo- gen van de Nederlandse economie.5
Vooraanstaande CDA-economen als Kolnaar en Van Muiswinkel stellen dat het streven naar overschotten op de begroting de mogelijkheden beperkt om de economie te versterken.® Daarbij doelen zij niet alleen op de conjuncturele effec ten, maar ook en vooral op de structurele effec ten van zo’n begrotingsbeleid op langere ter mijn. Het gaat er naar hun oordeel om dat de be volking in 2030 en 2040 moet kunnen beschik ken over goede gezondheidszorg, goede infra structuur in brede zin, een goed leefmilieu en zo meer. Dat vereist een actief economisch beleid nü. Zodoende zouden we de volgende generatie een krachtige economie met een hoog potentieel bruto binnenlands product kunnen nalaten.
3 7
De Nieuwe Economische Agenda van Links Flip de Kam Begroting 2004
Tabel 2 Groei collectieve uitgaven, 1982-2007 (gemiddeld in % per jaar)
Lubbers Kok Balkenende
1 II III 1 11 i+ ii Totale collectieve uitgaven 1,6 0.5 1.5 0.5 1.9 0,8
w a a r v a n Zorg 2,2 3.S 4.2 3.3 6,0 2,6 Onderwijs -1 ,2 - 0 ,4 1.5 2,2 4.2 1,8 Veiligheid n.b. n.b. n.b. 5.8 8.4 3.2 Bron: Miljoenennoto 2004 38
Dit vormt te zijner tijd voldoende draagvlak om de kosten van de gewenste voorzieningen voor ouderen op te brengen. Actief beleid zou daarom te prefereren zijn boven het passief aflossen van oude overheidsschuld.
Vanzelfsprekend valt het belang van krachtig economisch beleid en van het tot stand brengen van goede voorzieningen voorkomende genera ties niet te ontkennen. Maar het is niet duidelijk waarom de daarvoor noodzakelijke uitgaven (en het gaat daarbij lang niet altijd om investerin gen) met behulp van leningen moeten worden gefinancierd. In de tegenbegroting had de PvdA ook kunnen kiezen voor lastenverzwaringen van pakweg 3 miljard euro, als delddng voor afgewe zen bezuinigingen van het kabinet. De gekozen aanpak — extra schuldfinanciering — beperkt via rente- en aflossingsverplichtingen juist de ruimte om in de toekomst de dan gewenste voor zieningen tot stand te brengen.
K A A L S L A G ?
Voor een beter begrip zet tabel 2 de plannen van Balkenende-ii in perspectief. De tabel bevat een vergelijking van de ontwilckelingvan de collec tieve uitgaven in de periode 2003-2007 met de uitgaventrend onder voorafgaande kabinetten.7
Uit tabel 2 valt op te maken dat de collectieve uit gaven tijdens de regeerperiode van de kabinet ten Lubbers-ii en Kok-I minder zijn gestegen (met 0,5 % per jaar), dan nu voor de lopende kabi netsperiode wordt voorzien (0,8% perjaar). Het kabinet zet de tering naar de nering, maar van
kaalslag in de collectieve sector is mijns inziens geen sprake. Ondanks alle ingrepen van achter eenvolgende kabinetten zijn de collectieve uitga ven in de laatste twee decennia voortdurend blij ven groeien.
Het in brede kring levende onbehagen over door de overheid voortgebrachte of gefinancierde voorzieningen — terwijl de reële uitgaven fors zijn gestegen — wijst erop dat producenten van zorg, onderwijs en veiligheid in de achter ons lig gende periode minder doelmatig zijn gaan wer ken.^
T O T S L O T
Het kabinet voert — gegeven de begrijpelijke wens het begrotingstekort terug te brengen — noodgedwongen een in hoge mate pro-cyclisch begrotingsbeleid. In de gouden jaren 1994-2000 zijn belastingmeevallers voor een belangrijk deel ingezet voor lastenverlichting. Tijdelijke meeval lers bij de uitgaven voor sociale zekerheid zijn gebruikt voor een meer strucmrele verhoging van het niveau van de zorguitgaven. Doordat on voldoende buffers aanwezig waren bij de in 20 o 1 ingezette economische neergang, moet het kabi net nu wel kiezen voor een rem op de overheids bestedingen en forse lastenverzwaringen.
De tegenbegroting van de PvdA rekt het be grotingstekort met bijna 3 miljard euro op, om bezuinigingen van het kabinet te kunnen terug draaien. Hierdoor noopt elke nieuwe tegenvaller onmiddellijk tot extra bezuinigingen of
De Nieuwe Economische Agenda van Links Flip de Kam Begroting 2004
verzwaringen, wat de hectiek rondom de begro ting nodeloos vergroot, loopt de overheidsschuld (nog) verder op en worden lasten naar de toe komst doorgeschoven. Het was beter geweest delcking voor de tegenbegroting te vinden door
de lasten in 2004 met 3 miljard euro extra te ver hogen. Dan hadden de huidige generaties de ge wenste bij drage geleverd aan het beter houdbaar maken van de overheidsfinanciën.
Noten
Het Centraal Planbureau komt uit op netto bezuinigingen van S miljard euro en lastenverzwa ringen ter grootte van 5 miljard euro. Het verschil van 1 miljard euro (met de cijfers van het m i nisterie van Financiën) houdt verband met een andere behan deling van de financieringsver schuiving (van collectief naar privaat) als gevolg van de ver kleining van het ziekenfonds pakket en hogere eigen bijdra gen van zorgverbruikers. De overheidsfinanciën zijn ‘houdbaar’ als de bestaande
overheidsvoorzieningen kun nen meegroeien met de wel vaart zonder dat de lasten ver zwaard moeten worden of de overheidsschuld zich uiteinde lijk explosief ontwikkelt. Kortheidshalve verwijs ik naar: C.A. de Kam, Hoofdlijnenak koord kabinet-Balkenende II,
TijdschriftvoorOverheidsfinanciën
3 5 (3),blz. 135-136.
Het CPB (Economischegevolgen van het strategisch akkoordioos- 2006. Den Haag, 2002, blz. 28)
w ijst met name op omvangrijke risico's bij de zorguitgaven. CPB, Economische effecten tegenbe
groting PV1IA2004. Notitie van 25
september 2003, blz. 8. Zie bijvoorbeeld: L.F. van Muis winkel, Schuldgevoelens. Af scheidsrede 27 november 2002. Amsterdam: Vrije Universiteit. Het gaat hier om de reële (voor inflatie geschoonde) uitgaven, inclusief de uitgaven die wor den gedekt uit eigen betalingen van gebruikers.
Slechts eenderde van de bevol king is van oordeel dat de over heid goed functioneert. Zie: So ciaal en Culmreel Planbureau,
De sociale staat van Nederland
2003. Den Haag, 2003, blz. 303.
3 9