Wagner meende dat de uitbreiding van de overheidstaken in een groeiende economie gedurig plaats had, onvermijdelijk was en zich grotendeels onttrok aan de invloed van de politieke wil. Timm wees in dit verband onder meer op de groei van de eco nomische activiteit en de expansie van de bevolking.267 We
zouden hier kunnen spreken van autonome oorzaken voor de
tijd tijd tijd
wet van Wagner plateautheorie werkelijk verloop bruto nationaal inkomen / bruto nationaal product overheidsuitgaven
groei van de overheidsuitgaven. Dergelijke autonome oorza- ken werden door Peacock en Wiseman 'permanent infl uences' ge noemd. Zij richtten hun aandacht vooral op de invloeden die uitgingen van de groei van de bevolking, de werkloosheid en de veranderingen van de prijs.268 Peacock en Wiseman concen-
treerden zich op de uitgaven van de centrale overheid in de twintigste eeuw. Zijn hun inzichten ook van toepassing op de toename van de gemeentelijke bedrijvigheid in de negentiende eeuw? De toename van de gemeentelijke activiteit in de vorige eeuw kan eveneens voor een belangrijk deel worden verklaard door 'permanent infl uences', want een deel van de groei ont- trok zich aan de invloed van de politieke wil en werd beheerst door autonome en externe factoren. Als er principiële besluiten wa ren genomen om dergelijke activiteiten ter hand te nemen, dan waren die vaak al veel eerder genomen en moest het stads- bestuur een groeiende gemeentelijke werkzaamheid op dat ter- rein doorgaans voor lief nemen. Onder dergelijke omstandig- heden was het gemeentebestuur niet meer dan een pion in het krachtenveld van onbeheersbare en onvoorspelbare factoren.
Peacock en Wiseman wezen terecht op de noodzaak om prijs veranderingen in de analyse te betrekken. Een deel van de groei van de overheidsuitgaven is immers het resultaat van in fl atie. Met name in oorlogstijd is deze invloed sterk. Peacock en Wiseman overdreven het belang van prijsveran- deringen toen zij de toename van de overheids uitgaven in vredestijd vrijwel volledig toeschreven aan prijsstijgingen. Zij onderschatten de betekenis van de demografi sche en economi- sche factoren. Het cijfermateriaal dat zij hanteerden wijst in een andere richting. Daaruit blijkt namelijk duidelijk, dat er ook in vredestijd sprake was van een reële toename van de overheids uitgaven en dat in fl atie dus niet de enige verklaring daarvoor is. Peacock en Wiseman trekken die conclusie niet. Daar komt bij dat de ne gentiende-eeuwse prijzen een over- wegend defl atoire ontwik ke ling doormaakten269 en dat deze
de reële groei van de over heids uitgaven dus veeleer maskeer- den. Een nadrukkelijke oriëntatie op prijsveranderingen is dan niet zo vruchtbaar.
De demografi sche ontwikkeling in het Verenigd Koninkrijk had in de vorige eeuw een aanmerkelijk explosiever verloop dan in de huidige eeuw. Tegenover een matige groei van de Engelse bevolking in de twintigste eeuw, staat een onstuimige groei in de negentiende eeuw.270 Het is aannemelijk dat de fac-
tor be volkingsgroei honderd jaar geleden meer invloed uitoe- fende op de omvang van de overheidsuitgaven dan nu.271 Om
die reden kan het aspect bevolkingsgroei in dit onderzoek slecht worden gemist.
Werkloosheid bleek volgens de berekeningen van Peacock en Wiseman tot een tijdelijke toename van de overheidsuitga- ven te leiden - met name door het verstrekken van uitkeringen en het starten van werklozenprojecten - maar een permanente wijziging bleef uit. De laagste werkloosheid bleek zelfs samen te vallen met pieken in de overheidsuitgaven, anders gezegd hogere overheids uitgaven gingen hand in hand met een hoge- re werk gelegenheid.272 Blijkbaar onderkende Timm dit feno-
meen toen hij in zijn beschouwingen niet werkloosheid, maar de groei van de economische activiteit centraal stelde.
Zowel de groei van de bevolking als de groei van de econo- mische activiteit zetten de overheid onder druk en dwongen deze om meer activiteiten op de schouders te nemen, met name ten behoeve van de aanleg en het onderhoud van de vaak kost- bare infrastructurele werken. Ook lagere overheden hebben heel direct te maken met de 'groei van de bevolking' en de 'groei van de economische activiteit'. Bij de toename van de ge- meentelijke bedrijvigheid spelen deze factoren een hoofdrol.
De demografi sche en economische factoren oefenen hun in- vloed vaak uit via een omweg. Op lokaal niveau fungeren de intensivering van het grondgebruik en de uitbreiding van het grondgebied daarbij als intermediair. Als de bevolking groeit, of de stedelijke economische activiteit toeneemt, zal het be- bouwde oppervlak van de stad intensiever gebruikt worden. Na verloop van tijd zullen ook de braakliggende terreinen wor den benut en bij voortgaande groei zal annexatie van de buur gemeenten onvermijdelijk blijken. De stadsuitbreiding roept onvermijdelijk vragen op die voor de 'oude' stad al be-
antwoord zijn, maar voor de nieuwe stad opnieuw gesteld moeten wor den. Bij de inrichting en het onderhoud van het stedelijk grond ge bied speelt de overheid van oudsher een be- langrijke rol. Naar mate het stedelijk grondgebied toeneemt en intensie ver wordt gebruikt zullen daarom ook de activiteiten van de lokale overheid toenemen.
De aanleg en het onderhoud van nieuwe straten en havens ver eist een grotere gemeentelijke inzet en zelfs als de economi- sche activiteit afneemt en de bevolkingsomvang terugloopt, zal dat niet onmiddellijk een afname van de gemeentelijke ac- tiviteit mogelijk maken. De annexatie van de buurgemeenten kan evenmin snel worden teruggedraaid en heeft daardoor een blij vende invloed op het niveau van de gemeentelijke ac- tiviteit. Het stedelijk grondgebruik zal dus ook dan eisen stel- len aan de gemeentelijke ijver.
Fig. 35. Model van de werking van de 'permanent infl uences'.
De wijze waarop de groei van de bevolking en de groei van de economische activiteit de gemeentelijke inspanning beïnv- loed den, is in bovenstaand model weergegeven. In Rot terdam stond de groei van de economische activiteit (blz. 120) deels onder in vloed van de industrialisatie van het Ruhrgebied, deels onder invloed van de bevolkingsgroei (blz. 121). De eco nomische aan trekkelijkheid van de havenstad als werk- gever, maar ook de schrijnende werkloosheid elders, bracht velen er toe om Rotterdam als nieuwe woonplaats te kie zen.
'2/%) %#/./-)3#(% !#4)6)4%)4 '2/%) "%6/,+).' ).4%.3)6%2).' 5)4"2%)$).' @PERMANENT INFLUENCES 5)4"2%)$).'6!. 6!. '%-%%.4%,)*+% !#4)6)4%)4%.
Door het stedelijk geboortenoverschot en de annexatie van buurgemeen ten wer den daar nog eens enkele duizenden nieuwe stedelin gen aan toegevoegd en kende de stad een ware bevolkingsex plosie.
De groeiende economische activiteit en de toename van de be volking hadden op hun beurt consequenties voor het stede lijk grond gebruik (blz. 124). De stadsuitbreidingen in de aan gren zende polders en de annexatie van de buurgemeen- ten (blz. 122) schiepen de benodigde extra ruimte. Door een her inrichting van de binnenstad - onder meer door demping van grachten en sloten - werd ook het oude gedeelte van Rotterdam aangepast aan de nieuwe behoeften.
Het complex van deze factoren - 'permanent infl uences' - joeg de overheidsuitgaven omhoog. De 'permanent infl uences' voltrokken zich deels autonoom, deels waren ze zo diffuus, dat de politieke besluitvorming er nauwelijks vat op had. De be perkte beleids ruimte maakte principiële besluitvorming tot een illusie. De begroting werd jaarlijks aan de nieuwe situatie aan gepast. De rol van het gemeentebestuur in de besluitvor- ming kan nog het best worden omschreven als die van pion.
Onder invloed van de economische, de demografi sche en de ruimtelijke groei zagen drie nieuwe Rotterdamse gemeentebe- drijven het licht: de Gemeentelijke Drinkwaterleiding, de Gemeentelijke Handels in rich ting en op Feijenoord en de Gemeente Gasfabriek Feijenoord.