In paragraaf 4.1 en 4.2 zijn zowel het Natura 2000-arrangement en het EHS-arrangement geanalyseerd door middel van de vier dimensies actoren en coalities, hulpbronnen, spelregels en discoursen van de beleidsarrangementen-benadering. In paragraaf 4.1 is het beleidsregime EHS geanalyseerd. Samengevat kwam hieruit naar voren dat de Rijksoverheid en de provincie vooral de kaders waarbinnen de EHS gerealiseerd wordt vormen, en de gemeente de taak heeft deze daadwerkelijk te realiseren, door deze vast te leggen in het bestemmingsplan. De belangrijkste financiële hulpbron is het ILG, Investeringsbudget Landelijk Gebied, die de Rijksoverheid beheert en waarop provincies aanspraak kunnen maken en de belangrijkste juridische hulpbron was het bestemmingsplan, waarmee de EHS een wettelijke status krijgt en kan worden beschermd. De spelregels van de EHS worden gekenmerkt door het ‘nee-tenzij regime’, en de discoursen die onderscheiden kunnen worden zijn ‘Natuurontwikkeling en
Afstemming natuurbeleid in Nederland|
31
maakbaarheid’, ‘Vermarkting en vermaatschappelijking’ en ‘Integraliteit, decentralisatie en afrekenbaarheid’. Er ligt dus niet één discours ten grondslag aan de EHS, maar een combinatie van meerdere discoursen, die vooral op regionaal niveau hun eigen invloeden uitoefenen op de uitvoering van het beleid. Desalniettemin kan vanuit deze drie discoursen een hypothese worden geformuleerd over de mate van interne passendheid van het beleidsarrangement EHS. Deze hypothese wordt gedaan in hoofdstuk 5.
Verder is in paragraaf 4.2 het beleidsarrangement Natura 2000 geanalyseerd. Hier kwam uit naar voren dat de provincie een belangrijke rol speelt en verantwoordelijk is voor het opstellen van de meeste beheerplannen en betrekken van actoren bij dit proces. Ook de Rijksoverheid speelt een belangrijke rol door de ontwerpaanwijzigingsbesluiten en beheerplannen goed te keuren en gebieden aan te melden bij de Europese Unie. Verder speelt de gemeente weer een rol door de natuur op te nemen in het bestemmingsplan, al is er bij Natura 2000 sprake van bestaande natuur, waardoor dit vaker al opgenomen is in het bestemmingsplan. De belangrijkste juridische hulpbron die de uitvoerders ter beschikking staat is artikel 19 van de Natuurbeschermingswet, waarin de kaders van het beheerplan zijn opgenomen. Verder zijn de belangrijkste financiële hulpbronnen vanuit Nederland het ILG en vanuit Europa voornamelijk het LIFE+ subsidieprogramma. De spelregels van Natura 2000 vanuit de EU worden gevormd door de Vogel- en habitatrichtlijn, die samen de basis vormen voor het Natura 2000 beleid. Deze bepalingen zijn in de Nederlandse wetgeving overgenomen en geformaliseerd in de Natuurbeschermingswet 1998 en de Flora- en Faunawet, die de guideline vormen voor het beheerplan. De spelregels van het Natura 2000-arrangement kunnen als zeer strikt worden getypeerd, aangezien vergunningverlening alleen mag plaatsvinden als er bewezen kan worden dat activiteiten geen significant negatief effect hebben op de kwaliteit van het natuurgebied. Tenslotte kan het ‘Wildernisdiscours’ worden onderscheiden als belangrijke institutionele discours waarop Natura 2000 is gebaseerd. Daarnaast zijn er nog twee discoursen te onderscheiden die betrekking hebben op de houding ten opzichte van natuurbehoud door het beschermingsregime Natura 2000 in Nederland, namelijk het ‘Conserveringsdiscours’ en het ‘Natuurgerichte discours’. Bij het eerste discours ligt nadruk op het beperkt houden van de Europese richtlijnen, terwijl bij het tweede discours het maximaliseren van de ecologische potenties centraal staat. Er kunnen dus op ‘Nederlands’ niveau twee discoursen worden onderscheiden die ten grondslag liggen aan de uitvoer van Natura 2000 in Nederland. Ook al is er geen sprake van één overheersend discours, toch kan vanuit deze twee discoursen en de ‘Wildernisdiscours’ een veronderstelling worden geformuleerd over de mate van interne passendheid van het Natura 2000-arrangement. Dit zal gebeuren in hoofdstuk 5.
Hiervoor staan beide beleidsarrangementen wat betreft bijzonderheden per dimensies kort samengevat. In hoofdstuk 5 zal de analyse die gemaakt is in dit hoofdstuk worden gebruikt om vanuit de discoursen naar de andere dimensies te kijken om vervolgens enkele conclusies te kunnen trekken over de interne passendheid van beide beleidsarrangementen. Dit om vanuit de analyse van de interne passendheid van beide arrangementen een analyse te kunnen doen van de externe passendheid tussen beide arrangementen. Op die manier kan er uiteindelijk een uitspraak worden gedaan over de mate van congruentie tussen het beleidsarrangement EHS en het beleidsarrangement Natura 2000.
Afstemming natuurbeleid in Nederland|
32
HFD 5 | Congruentie EHS en Natura 2000
Externe en interne passendheid vormen een belangrijke voorwaarde voor de stabilisering en institutionalisering van beleid (Boonstra, 2004, p. 27). Zoals uit hoofdstuk 2 al naar voren kwam is er sprake van interne passendheid als alle dimensies van een beleidarrangement op elkaar aansluiten en kunnen worden begrepen vanuit één dominant discours. Bij externe passendheid gaat het er vooral om dat het beleidsarrangement past in de institutionele omgeving die uit meerdere beleidspraktijken bestaat. In het vorige hoofdstuk zijn beide beleidsarrangementen door middel van de vier dimensies van de beleidsarrangementen-benadering geanalyseerd. In dit hoofdstuk zal door middel van deze analyse de interne passendheid van beide arrangementen worden geanalyseerd. Dit door, zoals hierboven al staat vermeld, vanuit de belangrijkste discoursen de andere drie dimensies, ‘actoren en coalities’, ‘hulpbronnen’ en ‘spelregels’, te analyseren om te kijken of eigenschappen kunnen worden ‘begrepen’ vanuit dat heersende discours. Vervolgens zal gekeken worden in hoeverre de beleidskaders, verkregen uit deze interne analyse van het EHS-arrangement en het Natura 2000-arrangement, elkaar overlappen. Zo kan er uiteindelijk een uitspraak worden gedaan over de externe passendheid tussen beide arrangementen in paragraaf 5.3, om vervolgens in paragraaf 5.4 conclusies te kunnen trekken over de samenhang tussen de mate van congruentie van de EHS en Natura 2000 en de problemen bij de uitvoer van natuurbeleid. Dit door de informatie verkregen uit de interviews mee te nemen in het onderzoek en de knelpunten en afstemmingsproblemen tussen beide beleidsarrangementen te analyseren. Dit alles zal leiden tot de conclusie en daarmee ook een antwoord op de hoofdvraag die centraal staat in dit onderzoek, namelijk in hoeverre er sprake is van afstemming tussen beide beleidsarrangementen. Dit antwoord zal gepresenteerd worden in hoofdstuk 6.