publieke waarden, wordt gezocht naar principes voor publiek datagebruik
Op het politieke niveau wordt in de aanbevelingen relatief vaak de burger benoemd, die meer betrokken zou moeten worden bij de besluitvorming over datagebruik (zie bijvoorbeeld de essays van IJsselstein en Custers).
Daarmee hoopt men niet alleen op een vermindering van hun informatie-achterstand, maar ook op de vorming van draagvlak bij de burger en wellicht zelfs het ontstaan van een meer proactieve houding. Verdere betrokkenheid van burgers is belangrijk. De vraag is wel of alle gehoopte effecten optreden. Bij veel eerdere experimenten met burgerparticipatie bleek dat niet alle burgers in gelijke mate meedoen, wat tot ongelijkheid leidt. Verder hebben burgers soms zeer
verschillende opvattingen, wat niet bijdraagt aan duidelijkheid over de te kiezen handelingsrichting.
De essays bevatten ook beleidsaanbevelingen op organisatieniveau, wanneer het gaat om de interactie tussen overheid en private partijen. Omdat data door zowel private als publieke partijen worden verzameld en geanalyseerd, is die
samenwerking onvermijdelijk. Ook worden aanbevelingen gedaan over het instellen van nieuwe organisaties met een taak in dit veld. Dat leidt tot een interessante discussie, waarbij ook ingegaan moet worden op de vraag hoe die nieuwe taken en bevoegdheden passen bij die van andere organisaties. Wat verder opvalt is dat samenwerking tussen overheden en de gevolgen van meer
datagebruik binnen de overheid in de essays minder aandacht krijgen, terwijl die juist zeer van belang zijn.
In aanbevelingen op het operationele niveau wordt aandacht besteed aan onderwijs en het kennis laten maken van overheidsfunctionarissen met nieuwe
technologieën, bijvoorbeeld in de vorm van pilots die nu al door decentrale overheden worden uitgevoerd.
Naast het feit dat alle niveaus van actie in de beleidsaanbevelingen naar voren komen, is een tweede constatering dat in de analyses nog beperkt aandacht is voor de wisselwerking tussen de vier niveaus. Ook die moet een rol spelen bij
beleidsontwikkeling, omdat maatregelen op niveau 1 impact hebben op
maatregelen op niveau 2, en die weer impact hebben op maatregelen op niveau 3, enzovoort. Het zou goed zijn om de aanbevelingen meer vanuit dit
samenhangende perspectief te benaderen. Met andere woorden: het kiezen van algemene uitgangspunten op het constitutionele niveau heeft gevolgen voor aanbevelingen op de onderliggende niveaus, waaronder het organisatie- en het operationele niveau.
De samenhang en wisselwerking tussen verschillende niveaus van actie moet natuurlijk een rol spelen in het ontwikkelen van beleid, waarbij de verschillende niveaus met elkaar moeten worden verbonden. Bij de bespreking van de aanbevelingen in de essays valt op dat de wisselwerking tussen niveaus niet altijd expliciet wordt, terwijl een voorstel voor een bepaalde beleidsmaatregel op één niveau vaak ook keuzes op een ander niveau impliceert. Weliswaar appelleren de essays aan waarden, maar vaak gaat het om een afweging tussen verschillende waarden en de vraag wie daarover zou moeten beslissen. De voorgestelde maatregelen herbergen – soms impliciet – een keuze ten aanzien van deze afweging tussen waarden. Het ontrafelen welke, vaak concurrerende, waarden van toepassing zijn, kan helpen om inzichtelijk te maken dat bijvoorbeeld maatregelen op operationeel niveau een relatie hebben met (nu nog impliciete) keuzes op constitutioneel of politiek niveau.
Een voorbeeld is het idee van ‘data-kill-switch’ uit het essay van Veltman en Kranenburg. Terwijl een ‘kill-switch’ gezien zou kunnen worden als een vrij operationele maatregel, bevinden de achterliggende waarden zich op
constitutioneel niveau: eigenaarschap en regie over eigen data als een recht, in lijn met het recht om vergeten te worden zoals in de AVG is vastgelegd. Een mogelijk concurrerende waarde is bijvoorbeeld de effectiviteit van dienstverlening of risico-inschattingen, die negatief beïnvloed kunnen worden wanneer iedereen een
‘data-opt-out’ heeft. Als het idee van een kill-switch breed toegepast zou worden, maakt dat sommige toepassingen van datagebruik vrijwel onmogelijk.
Wanneer bijvoorbeeld iedereen ervoor kan kiezen data niet beschikbaar te stellen voor data-ondersteunde fraude-detectie, dan heeft fraude-detectie geen zin meer.
Het interessante is dat fraude-detectie ook een appel doet op constitutionele en politieke waarden: fraude laten bestaan is onrechtvaardig en in gevallen zelfs gevaarlijk. Soms hebben burgers wellicht zelf voor een data-ondersteunende fraude-detectie gepleit. Zo bezien gaat het bij de keuze van een concrete maatregel opeens om een fundamentele spanning tussen waarden als rechtvaardigheid en veiligheid versus zelfbeschikking over eigen data. Daarnaast is het denkbaar dat burgers, via hun input in het politieke proces, beide maatregelen omarmen, wat vervolgens een duidelijke en zorgvuldige afweging vraagt bij het nemen van een politieke (bindende) beslissing. Er valt weliswaar veel af te dingen op dit voorbeeld, maar het illustreert dat het zinnig kan zijn om na te denken over de wisselwerking tussen de niveaus van actie. Bij de discussie over datagebruik is het belangrijk ons te blijven realiseren dat achter iedere concrete beleidsmaatregel een vaak impliciete waardenafweging schuilgaat. Dit betekent ook dat we de vraag moeten blijven stellen hoe concrete maatregelen invloed hebben op andere niveaus, die op eerste gezicht niet aan de orde lijken te zijn.
Een laatste opmerking is dat de indeling van Kiser en Ostrom (1982), die we nu hebben gehanteerd, geen aandacht schenkt aan een belangrijk aandachtspunt bij beleidsontwikkeling op een nieuw en dynamisch terrein, namelijk hoe wij beleid kunnen ontwikkelen onder onzekerheid waarbij rekening moet worden gehouden met beleidsleren.
3. Data als beleidsdomein
Kijken we naar datagebruik als beleidsvraagstuk, dan moeten we in ieder geval constateren dat het niet zonder meer evident is waar we het dan over hebben.
De essays geven gewaar van een erg breed concept, met vele facetten, waardoor het beleid hierop welhaast moet differentiëren. In het verlengde van die essays, onderscheiden wij vier brede onderwerpen waarop beleid zich kan richten.
In de eerste plaats zijn dat algemene kaders voor gebruik van data. Hoe passen bestaande wetten en regels in het datatijdperk? Hoe zorg je ervoor dat deze adaptief zijn voor toekomstige innovaties? Van wie zijn data eigenlijk? Hoe zijn
rechten en beginselen als non-discriminatie, transparantie en privacy te borgen?
Voor de beantwoording van al deze vragen kan de overheid kaders uitzetten.
Het onderwerp data is echter zo algemeen, dat een overkoepelende vraag is, waar de overheid precies voor aan de lat staat en waarop realistisch te sturen valt.
In de tweede plaats kan beleid zich richten op het gebruik van data in/door de samenleving. Dit valt uiteen in diverse aspecten. Data bieden kansen voor innovatie, efficiëntie en nieuwe economische activiteiten. Het creëren van die kansen kan een beleidsdoel zijn. Data herbergen ook uitdagingen en bedreigingen voor
democratische waarden, toegankelijkheid, inclusie en vele andere publieke waarden. Beleid kan helpen maar is niet noodzakelijk overal effectief.
Complicerende factoren hier zijn dat tech-bedrijven veelal internationaal opereren, dat de verdeling van rollen en verantwoordelijkheden soms ambigu is en dat jurisdictie niet volledig past bij hoe en waar data worden opgeslagen en gebruikt.
Beleid kan zich ook richten op het gebruik van data in/door overheden, een centraal element in de knelpunteninventarisatie waarvan het ministerie uitgaat (BZK 2019).
De overheid produceert en gebruikt data. De complexiteit hiervan is erg hoog in termen van bronnen, (mogelijke) toepassingen, belangen, gebruik en soorten overheidsorganisaties en afdelingen. Er is sprake van fragmentatie van
datahuishouding en een functionele organisatie in silo’s die lastig op elkaar aan te sluiten zijn. Dit vraagt om data governance met aandacht voor het delen, beheren en gebruiken van data. Hierbij gaat het om toezicht, om het goed gebruik en
hergebruik van data als kapitaalgoed, transparantie, verantwoording en
democratische controle. Ook gaat het om goed opdrachtgeverschap en controle op derden die een rol spelen in verzameling, verwerking of gebruik van data.
Soms gaat het om een organisatievraagstuk, in andere gevallen om een
beleidsvraagstuk. Daarbij vraagt de diversiteit in het gebruik om beleid dat ruimte biedt zonder nietszeggend te worden.
In de vierde plaats kan beleid zich richten op de bouwstenen om bovenstaande te faciliteren. Gelet op het belang van data voor de samenleving en de overheid, zijn er ook infrastructurele aspecten te onderkennen. Data kan als publiek goed worden gezien, waarbij het beschikbaar stellen en faciliteren van het gebruik van data vraagt om (meta)standaarden, technische infrastructuur, beheer en ontsluiting.
In het Verenigd Koninkrijk heeft de National Infrastructure Commission een ontwikkel-pad vastgesteld naar het creëren van een ‘digital twin’ (een digitale replica) voor de gehele nationale infrastructuur. Zeker wanneer derden hiermee aan de slag kunnen, is regie op tal van voorzieningen nodig, zoals op het gebied van autorisatie, authenticatie en beveiligde uitwisseling.