De achtergrond van het onderzoeksrapport wordt gevormd door enerzijds de beleids-context en anderzijds de maatschappelijke beleids-context.
De beleidscontext
De beleidscontext van het onderzoeksproject wordt allereerst gevormd door de Fraude-nota en daaropvolgende beleidsnotities en kamerstukken. In de FraudeFraude-nota wordt identiteitsfraude voor het eerst als zelfstandig speerpunt genoemd. Het ministerie van Justitie acht het van groot belang om inzicht te krijgen in de verschillende opvattingen van het begrip identiteitsfraude en de relatie tot bestaande delicten. De groeiende aan-dacht voor de aanpak van identiteitsfraude concentreert zich rond drie thema’s: de om-vang van fraude in het algemeen, de financiële schade die zij berokkent en de bedreiging die zij vormt voor de integriteit van de overheid, het betalingsverkeer en het bedrijfs-leven.4 De Fraudenota maakt duidelijk dat er geen harde gegevens beschikbaar zijn over de feitelijke omvang van identiteitsfraude in Nederland.5 Er is wel een vermoeden dat zij sterk is toegenomen, een vermoeden dat gebaseerd is op een aantal kwantitatieve indi-caties. Een voorbeeld daarvan is het stijgende aantal vermiste reisdocumenten.6 De Fraudenota pleit voor een structurele aanpak ter bestrijding van identiteitsfraude. In een latere notitie herhaalt de minister dit pleidooi en bepleit hij een ‘harde aanpak’,7 zonder overigens aan te geven waaruit deze structurele aanpak moet bestaan. Wel maakt hij duidelijk dat het ministerie van Justitie een coördinerende rol zal krijgen. Deze rol komt onder meer tot uiting in de jaarlijkse voortgangsrapportages ‘Fraude en Financieel-Economische criminaliteit’.8
De aandacht voor identiteitsfraude is niet alleen een Nederlands fenomeen. Ook inter-nationaal staat identiteitsfraude en de bestrijding ervan in de belangstelling. Naast aandacht in de Europese Unie (waarvan dit rapport verslag zal doen in Hoofdstuk 8), bestaat sinds enige jaren ook bij de Verenigde Naties belangstelling voor het fenomeen identiteits-fraude. In een resolutie uit 2004 stelt de Economische en Sociale Raad:-9
4 Zie ook: TK 2002-2003, 17050, 250, p. 3.
5
In een zeer recente publicatie is fraude in het algemeen in beeld gebracht. Zie: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Fraude in Beeld, Den Haag 2007. (Een gedegen analyse van dit Rapport was gelet op de publicatiedatum niet meer mogelijk.)
6
Fraudenota, p. 33, verderop, op p. 38 van de Fraudenota wordt gesteld: ‘ervaringsgegevens wijzen er tot nu toe op dat de daders vaak (illegale) vreemdelingen zijn’.
7
TK 2002-2003, 17050, 250, p. 3.
8
In het beleidsprogramma 2007-2011 ‘Samen leven, samen werken’, dat een concrete uitwerking van het coalitieakkoord behelst wordt onder de pijler ‘Veiligheid’ gewezen op ‘identiteitsdiefstal ‘als ‘sluipende criminaliteit’, die wereldwijd miljarden euro’s schade veroorzaakt. Al verwijst het programma niet direct naar de bestrijding van identiteitsdiefstal of van identiteitsfraude in het algemeen, wel neemt de regering zich voor om georganiseerde misdaad, fraude en cybercrime steviger aan te pakken. Zie:
http://www.regering.nl/Images/04%20Beleidsprogramma%20Pijler%205_tcm42-98247.pdf. (Geraadpleegd: 7 juli 2007.)
9
VN Resolutie van de Economische en Sociale Raad International co-operation in the prevention, investigation, prosecution and punishment of fraud, the criminal misuse and falsification of identity and related crimes, 2004/26.
23
Forms of criminal misuse and falsification of identity such as the taking and criminal misuse of personal identifying information and the assumption of false identities constitute a significant and increasing problem related to fraud.
En verderop:-
The criminal misuse and falsification of identity is commonly associated with other illicit activities, including money-laundering, of organized criminal groups, corruption and terrorism and that the proceeds of fraud are used to finance such activities.
In een latere notitie wordt ingegaan op de vraag hoe identiteitsfraude bestreden moet worden. De notitie stelt dat de bestrijding moet geschieden op basis van betere
internationale samenwerking onder gebruikmaking van de beschikbare technologische mogelijkheden. Doel is, aldus de notitie:-10
to improve international cooperation, including through technical assistance, to combat document and identity fraud, in particular the fraudulent use of travel documents, through improved security measures, and encourage the adoption of appropriate national legisla-tion’.
Ook binnen de Raad van Europa is er beleidsaandacht voor identiteitsfraude, zij het wat minder expliciet. De bestrijding van identiteitsfraude krijgt onder meer gestalte in het Cybercrime Verdrag. Dit verdrag beoogt strafbaarstellingen in de context van computer-criminaliteit te harmoniseren en internationale samenwerking op het gebied van de bestrijding van computercriminaliteit te bevorderen. Het Comité van Ministers van de Raad heeft, in het kader van de bestrijding van terrorisme, bovendien een expliciete aanbeveling gedaan met betrekking tot identiteit en reisdocumenten. In die aanbeveling wordt ‘the field of identity and identity and travel documents’ erkend als prioriteit als het gaat om de strijd tegen het terrorisme.11 De wereldwijde aandacht voor het fenomeen betekent niet dat er consensus is over wat onder identiteitsfraude moet worden verstaan. In een Nederlandse kabinetsnota wordt hierop gewezen:12 vele landen kennen
identiteitsfraude niet als apart delict waardoor er geen betrouwbare gegevens beschikbaar zijn. Ook zit identiteitsfraude vaak ‘verscholen’ in andere delicten.13 De minister stelt daarbij dat niet ‘iedere vorm van documentfraude identiteitsfraude [is]’.14
De maatschappelijke context
De maatschappelijke context van het besluit tot de ontwikkeling van een beleidskader wordt gevormd door de doelstellingen van het Hoofdlijnenakkoord van het tweede Kabinet Balkenende. De drie hierboven genoemde aspecten, te weten de omvang van fraude in het algemeen, de financiële schade die zij berokkent en de bedreiging die zij vormt voor de integriteit van de overheid, het betalingsverkeer en het bedrijfsleven,
10
The Implementation of the Bangkok Declaration on Synergies and Responses: Strategic Alliances in Crime Prevention and Criminal Justice (E/CN.15/2007/CRP.1). Zie:
http://www.unodc.org/pdf/crime/session16th/E_CN15_2007_CRP1(E).pdf. (Geraadpleegd: 17 mei 2007)
11
Council of Europe Recommendation of the Committee of Ministers to Member States concerning Identity and Travel Documents and the Fight against Terrorism (Rec (2005)7).
12
TK 2005-2006, 30312, 7, p. 31. (Nota naar aanleiding van het verslag, met betrekking tot het wetsvoor-stel Burgerservicenummer).
13
Ibid. De minister verwijst later naar een EU-discussiestuk over ‘identity theft’, (EUR 21098 EN, European Communities, 2004). Deze wordt later in hoofstuk 8 besproken.
14
den in het Jaarverslag van het ministerie van Justitie van 2004 geplaatst tegen de achter-grond van de doelstellingen van dit akkoord: ‘een veiliger samenleving, een bruikbare rechtsorde en een betere integratie van nieuwkomers en oudkomers’.15 Identiteitsfraude valt onder de eerste doelstelling: gestreefd wordt naar ‘een professionalisering van de bestrijding van fraude en financieel-economische criminaliteit’,16 door onder andere de ontwikkeling van een beleidskader ‘om te bevorderen dat de gevoeligheid van identiteits-maatregelen en identiteitscontroles voor identiteitsfraude in de toekomst vermindert’.17 De maatschappelijke context wordt tevens gevormd door het belang van het gerecht-vaardigd vertrouwen. Daarbij gaat het zowel om gerechtgerecht-vaardigd vertrouwen van de burger in de overheid – die de distributie van collectieve gelden en diensten aan de daartoe gerechtigden dient te realiseren – als om het waarborgen door de overheid van gerechtvaardigd vertrouwen tussen burgers onderling. Dit belang lijkt in het geding te komen door nieuwe ontwikkelingen op het gebied van technologie,18 veiligheid en mobiliteit. Deze gebieden hangen met betrekking tot identiteitsfraude nauw met elkaar samen.
Op een meer abstract niveau wordt de maatschappelijke context mede bepaald door de betekenis van identiteit en identificatie in de huidige maatschappij. Vanuit een sociaal-theoretisch perspectief kan worden gesteld dat het belang van informatie, waaronder informatie omtrent personen, is toegenomen en dat tegelijkertijd de digitalisering van deze informatie en van de informatieverwerking heeft bijgedragen tot een zekere anoni-misering.19 Illustratief daarvoor is bijvoorbeeld het digitale loket, symbool bij uitstek van de anonimisering van dienstverlening. Deze anonimisering heeft een impact op de bete-kenis van identiteit (waar in hoofdstuk 2 nader op wordt ingegaan) en op het belang van de bescherming van identiteit en identiteitsgegevens. Dat dit niet slechts een nationale ontwikkeling is maar een globale spreekt voor zichzelf. In de sociaal-theoretische litera-tuur worden deze ontwikkelingen nader belicht. Zo stelt Solove dat:-20
We are increasingly living with what I call ‘digital dossiers’ about our lives, and these dossiers are not controlled by us but by various entities, such as private-sector companies and the government. These dossiers play a profound role in our lives in modern society.
Solove stelt verder dat deze dossiers onvoldoende zijn afgeschermd om misbruik te voor-komen. Hij wijt dit aan een ‘an architecture that does not […] afford us with a sufficient degree of participation in the collection, dissemination, and use of that information’.21 Het is een architectuur van kwetsbaarheid in die zin dat de personen van wie gegevens zijn opgeslagen geen macht hebben om controle over die gegevens, en de opslag ervan, te
15
TK 2004-2005, 30100 VI, 1, p. 12. (De doelstelling van een veiliger samenleving komt in het Beleids-programma 2007-2011 ‘Samen leven, samenwerken’ tot uiting onder het motto ‘veiligheid, stabiliteit en respect’; zie: http://www.regering.nl/Images/04%20Beleidsprogramma%20Pijler%205_ tcm42-98247.pdf. (Geraadpleegd: 7 juli 2007.)) 16 Ibid., p. 17. 17 Ibid., p. 65. 18
Zie bijvoorbeeld TK1999-2000, 26800 VI, 2, p. 17. Met name het gebruik van smartcards en biometrie wordt genoemd. Zie ook TK 2000-2001, 27400 VI, 2, p. 8.
19
In het Rapport Fraude in Beeld wordt ook gewezen op het fenomeen ‘informalisering’, die fraude in de hand zou kunnen hebben gewerkt; zie: Fraude in Beeld (Deel 1), op. cit., p. 7.
20
Daniel J. Solove ‘Identity Theft, Privacy, and the Architecture of Vulnerability’, Hastings Law Journal, Volume 54, 2003, p. 24.
21
25
kunnen uitoefenen. Het gevolg daarvan is dat een slachtoffer geen vat heeft op wat er met zijn gegevens gebeurt en geen mogelijkheden heeft om gemaakte fouten te herstellen. Een dilemma voor het ontwerpen van een architectuur die deze kwetsbaarheid opheft is dat enerzijds informatie afgeschermd moet worden ten einde misbruik te voorkomen, terwijl anderzijds die informatie niet opgeslagen wordt als geheime informatie maar juist bedoeld is om een efficiënte en door de personen in kwestie gewenste dienstverlening mogelijk te maken.22
Zo bezien wordt de maatschappelijke context mede gevormd door de neveneffecten van wetenschappelijke ontdekkingen en technologische toepassingen: de digitalisering van informatie heeft niet slechts geleid tot efficiënte (en dus goedkopere) dienstverlening maar tevens tot de anonimisering van identiteit en daarmee tot een grotere gevoeligheid voor frauduleuze praktijken. Slechts indien deze neveneffecten centraal worden gesteld, is het mogelijk misbruik, zoals identiteitsfraude, structureel en efficiënt te
problematiseren en vervolgens te bestrijden.
1.3.A
FBAKENING EN ONDERZOEKSVRAGENDit onderzoek betreft een inventarisatie en evaluatie van omschrijvingen van identiteits-fraude en aanverwante begrippen, zoals identiteitsdiefstal, identiteitsverwisseling, identiteitsverwarring, alsmede documentdiefstal, documentfraude, persoonsfraude, persoonsverwarring en persoonsverwisseling. De inventarisatie en evaluatie ten behoeve van een betere begripsvorming is gebaseerd op een onderzoek van de beleids- en
wetenschappelijke literatuur in Nederland, de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk en België, alsmede de Europese Unie/Europese Gemeenschap.
In dit onderzoek naar identiteitsfraude wordt uitsluitend gekeken naar identiteitsfraude begaan door natuurlijke personen. Rechtspersonen als daders van identiteitsfraude blijven in dit onderzoek buiten beschouwing. De identiteit die voorwerp is van identiteitsfraude, betreft de identiteit van natuurlijke personen maar kan ook de identiteit van rechts-personen betreffen. Zowel natuurlijke rechts-personen als rechtsrechts-personen kunnen slachtoffer zijn van identiteitsfraude. Slachtofferschap bestaat er in twee vormen: als slachtoffer kan worden aangemerkt, de persoon wiens identiteitsgegevens zonder diens toestemming zijn gebruikt en die als gevolg daarvan ten onrechte als verdachte van een misdrijf kzouden kunnen worden aangemerkt. Ook de identiteitsgegevens van een rechtspersoon kunnen worden misbruikt, bijvoorbeeld in het kader van witwassen.23 Daarnaast kan als
22
Vgl. Lynn LoPucki ‘Human Identification Theory and the Identity Theft Problem’, Texas Law Review, Volume 80, 2001, p. 94. (Dit artikel is ook verschenen in de University of California, Los Angeles School of Law Research Paper Series; zie: Research Paper No. 01-1; zie: http://ssrn.com/abstract=263213. (Geraadpleegd 28 mei 2007.)
23
Zie bijvoorbeeld de Memorie van toelichting bij het Voorstel van wet ter voorkoming van witwassen en financiering van terrorisme, p. 12: ‘De eigenschappen die het een rechtspersoon mogelijk maken op relatief eenvoudige wijze deel te nemen aan het rechtsverkeer - het optreden onder een handelsnaam, het snel kunnen wisselen van bestuur, de verhandelbaarheid van aandelenkapitaal – kunnen personen met kwaad in de zin in staat stellen om op anonieme wijze opbrengsten verkregen uit misdrijven veilig te stellen. Zo komt het met regelmaat voor, dat criminelen hun vermogen proberen te verhullen door gebruikmaking van een keten van rechtspersonen, die in een ver buitenland eindigt: denk aan de oprichting van een Neder-landse BV als dochteronderneming van een Engelse Limited Company, die op haar beurt weer de dochter is van een vennootschap gevestigd in Bermuda. De vraag wie de aandelen houdt van de vennootschap in
offer worden aangemerkt diegene die bedrogen wordt met behulp van identiteitsgegevens en daardoor bijvoorbeeld financieel wordt benadeeld.
Het onderzoeksproject omvat zowel identiteitsfraude tussen overheid en natuurlijke personen (‘verticale identiteitsfraude’), als tussen natuurlijke personen onderling en tussen natuurlijke personen en rechtspersonen (‘horizontale identiteitsfraude’).24 Het onderzoek beperkt zich tot identiteitsfraude als opstap voor het plegen van andere delicten. Met andere woorden identiteitsfraude bestaat niet louter uit het frauduleus verkrijgen van identiteitsgegevens en/of het creëren van een valse identiteit maar omvat ook de intentie om deze aan te wenden voor het begaan van fraude of andere weder-rechtelijke gedragingen of voor het daadwerkelijk plegen van deze gedragingen. Op grond van de algemene probleemstelling zijn een aantal onderzoeksvragen geformuleerd. Deze zijn onder te verdelen in twee categorieën:-
A. Inventarisatie en analyse van de begripsvorming omtrent identiteitsfraude. Deze categorie bestaat uit vier onderzoeksvragen:-
1. Welke begrippen en benamingen worden nationaal en internationaal gehanteerd? 2. Welke cijfers zijn er betreffende de omvang van identiteitsfraude?
3. Welke maatregelen zijn of worden genomen ter bestrijding van identiteitsfraude? 4. Wat is de verhouding tussen de gebruikte begrippen? Wat zijn de overeenkomsten
en verschillen, ook van de genomen en voorgestelde maatregelen? B. Strafbaarheid van identiteitsfraude
5. Wat is de verhouding van gebruikte begrippen tot bestaande, aan identiteitsfraude gerelateerde delictsomschrijvingen? Wat zijn de verschillen en overeenkomsten? 6. Wat zijn de kenmerken die identiteitsfraude uniek maken in vergelijking met
bestaande, aan identiteitsfraude gerelateerde delicten?
7. In hoeverre bestaan er lacunes in de bestaande delictsomschrijvingen waardoor deze ontoereikend zijn voor de strafrechtelijke handhaving?
Deze onderzoeksvragen leiden tot een antwoord op de algemene probleemstelling: ‘Wat is een werkbare afbakening van het begrip identiteitsfraude, gelet op nationaal en inter-nationaal gehanteerde begrippen en bestaande delictsomschrijvingen?’
Bermuda kan door opsporingsautoriteiten vaak slechts met grote moeite worden beantwoord.’; zie (de memorie is ten tijde van schrijven nog niet opgenomen als kamerstuk):
(http://www.minfin.nl/binaries/minfin/assets/pdf/dossiers/financi-le-markten/consultaties/witwassen-en-terrorismefinanciering/mvt-integratievoorstel.pdf (Geraadpleegd 25 juni 2007).
24
In het recent verschenen rapport Fraude in Beeld wordt ook verwezen naar ‘diagonale fraude’. Dit ver-wijst, aldus het rapport naar ‘daar waar mengvormen ontstaan of het onduidelijk is welke partijen betrok-ken zijn’. Deze term is in dat rapport geïntroduceerd, gelet op de rol van handhavingsinstanties bij verticale en horizontale vormen van fraude. Zie: Fraude in Beeld (Deel II), op. cit., p. 24. In dit onderzoeksrapport wordt met deze derde categorie geen rekening gehouden.
27
1.4.W
ERKWIJZE EN VERANTWOORDINGAnalysekader
Voor een werkbare afbakening van het begrip identiteitsfraude, dienen er onvermijdelijk keuzes gemaakt te worden: welke elementen vallen zeker buiten het begrip, welke elementen vallen er noodzakelijkerwijs en mogelijkerwijs onder? Aanknopingspunten voor het maken van de keuzes worden geleverd door een theoretische analyse van het begrip identiteitsfraude en vervolgens door een inventarisatie en analyse van het begrip identiteitsfraude in de wetenschappelijke en beleidsliteratuur uit de hierboven genoemde zes jurisdicties. Op basis hiervan is een analysekader ontwikkeld, dat ons in staat stelt na te gaan hoe deze jurisdicties ‘scoren’ op de in dat kader onderscheiden elementen. Dit kader helpt ons de vergelijkende analyse van de begripsvorming omtrent identiteitsfraude te vereenvoudigen. Aan de hand van de theoretische analyse uit hoofdstuk 2 en de
vergelijkende analyse, en gebruik makend van gezichtspunten ontleend aan de interviews die in het kader van het onderzoek zijn afgenomen (waarvan in dit rapport overigens geen verslag wordt gedaan), ontwikkelen we inzichten die bijdragen aan een werkbare
begripsafbakening.
Literatuurstudie en interviews
Het rapport richt zich op de studie van primaire bronnen, zoals (voorgenomen) wet-geving, jurisprudentie, officiële overheidspublicaties en wetenschappelijke publicaties. Deze primaire bronnen worden gevonden in Nederland en elders op nationaal niveau, alsmede op Europees niveau. Op nationaal niveau worden primaire bronnen bestudeerd uit Nederland, de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk en België. Ook Europese primaire bronnen worden bestudeerd. Deze primaire bronnen worden aan-gevuld met gegevens die zijn verzameld uit secundaire bronnen. Hierbij moet gedacht worden aan de meer informele of populair-wetenschappelijke bronnen zoals kranten en internetsites, die informatie over fraude en vervalsing geven. Het spreekt voor zich dat er veel meer is geschreven over identiteitsfraude dan de informatie die in het rapport is verwerkt. Selectie was dan ook onvermijdelijk.
Selectie kent het gevaar van arbitraire keuzes. In het rapport is getracht de selectie te verantwoorden. Ten eerste door steeds die bronnen te selecteren die een centrale rol blijken spelen in de discussie en begripsvorming omtrent identiteitsfraude in de
verschillende landen. De bronnen hanteren verschillende definities van identiteitsfraude (en aanverwante termen). De definities komen in verschillende hoedanigheden voor. Zo zijn er wettelijke definities, die normatief van aard zijn. Ze zijn daardoor (vaak) nauw-keurig geformuleerd. Definities uit andere bronnen, zoals uit de wetenschappelijke bronnen, zijn over het algemeen beschrijvend van aard. Ze zijn veelal geformuleerd met het oog op het (specifieke) doel van de publicatie. Dit brengt zich mee dat ze niet altijd even nauwkeurig zijn omschreven maar meer indicatief zijn voor het probleem. Andere definities, uit de secundaire bronnen, zijn zeer concreet van aard nu zij een meer
informatievervullende functie hebben. Daarnaast zijn er definities geselecteerd die meer conceptueel-analytisch van aard zijn en die de basis vormden voor het theoretische perspectief op identiteitsfraude in hoofdstuk 2.
Naast het gebruik van deze geschreven bronnen is er ook geput uit kennis van experts die zijn geïnterviewd. Naast dat deze interviews een ‘check’ vormden op onze selectie van de geschreven bronnen, leverden deze interviews relevante gegevens op die zijn verwerkt in het rapport. De interviews zijn in maart en april afgenomen met personen, werkzaam bij een particulier recherche bureau, de Koninklijke Marechaussee, de Nederlandse
Vereniging van Banken en het Functioneel Parket.25
1.5.O
PBOUW VAN HET ONDERZOEKSRAPPORTNa het inleidende hoofdstuk, doet het rapport in hoofdstuk 2 verslag van een theoretische beschouwing van de twee constituerende begrippen van identiteitsfraude, namelijk ‘iden-titeit’ en ‘fraude’. De reden hiervoor is dat uit de analyse van de literatuur blijkt dat de betekenis van identiteit en fraude verondersteld wordt maar niet geëxpliciteerd. Deze theoretische beschouwing wordt gevolgd door een beschouwing over het begrip identi-teitsfraude, waarbij een lijst van onderwerpen (items) wordt ontwikkeld. Deze items zullen gebruikt worden voor de analyse van de diverse definities uit de landenanalyse en van de relevante delictsomschrijvingen.
Vervolgens wordt het rapport opgedeeld in twee delen.
In Deel A staat de inventarisatie en analyse van definities en omschrijvingen van het begrip identiteitsfraude centraal. Vijf landen alsmede de EU/EG vormen het onderzoeks-gebied: Nederland, de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk en België. Per land is de inventarisatie steeds als volgt vormgegeven. Na een korte
achter-grondschets, volgt een inventarisatie van de meest gebruikte en relevante omschrijvingen. Deze omschrijvingen worden steeds een voor een besproken. Bij de afzonderlijke