De constitutie van de sociale huursector

2.1 Toelating en toezicht

Woningcorporaties zijn private instellingen die op non profit basis wer- ken, met in ieder geval als kerntaak het bouwen, beheren en verhuren van woningen voor huishoudens met een bescheiden inkomen. Woningcorporaties zijn voor wat hun sociale activiteiten betreft vrijge- steld van de vennootschapsbelasting en omzetbelasting.1

Woningcorporaties zijn door de Kroon toegelaten instellingen. De basis daarvoor wordt door de Woningwet gevormd, die op dit punt sinds 1901 niet wezenlijk is veranderd. Voorwaarde voor toelating was destijds de statutaire bepaling dat de middelen uitsluitend voor dat doel ‘verbete- ring van de volkshuisvesting’ bestemd worden; er is dus een bestem- mingsplicht van het non profit vermogen. Die bestemmingsplicht is nu verankerd in de formule: uitsluitend werkzaam op het terrein en in het belang van de volkshuisvesting. Uitkering van winst aan huurders of der- den is verboden. Gevolg van de toelating is dat de instelling onderwor- pen is aan rijkstoezicht (het rijk laat immers ook toe), een toezicht dat betrekking heeft op de rechtmatigheid van het handelen van de woning- corporaties (met name de vraag of de middelen uitsluitend op het terrein van de volkshuisvesting worden besteed), op de financiële continuïteit van de instellingen (is er op instellingniveau voldoende vermogen en is de verwachte vermogensontwikkeling positief?), en op de volkshuisvestelijke

prestaties (in het belang van de volkshuisvesting). Het rechtmatigheids-

toezicht vloeit uit de wetshandhaving voort, het financiële toezicht uit het collectieve belang het vertrouwen van de financiële sector te behou- den en de overheidsrisico’s te beperken, het volkshuisvestelijke toezicht uit de wens een ‘goede besteding’ van het non-profit vermogen te bor- gen. Het laatstgenoemde toezichtmotief is overigens het meest omstre- den: een sturing van het gedrag van corporaties door middel van toe- zichtarrangementen is al snel door de hoge reguleringskosten doel- treffend noch doelmatig. Detailsturing verhoudt zich bovendien slecht met het concept van maatschappelijk ondernemerschap; dat concept brengt beleidsvrijheid op instellingniveau met zich. Dit ‘toezichtdilem- ma’ wordt in de praktijk zo niet opgelost, dan wel beheersbaar gemaakt door van rijkswege een aantal beleidsvelden te benoemen, waarover de corporatie zich in het jaarlijkse verslag dient te verantwoorden. Deze ‘verantwoording-’ of ‘prestatievelden’ zijn in de grondwet van de corpo- ratiesector, namelijk het Besluit Beheer Sociale Huursector (BBSH, een AMvB op basis van de Woningwet) omschreven; ook zijn nadere regels gesteld over de verslaglegging. Het rijk (MVROM-DGW) toetst in de praktijk de formele beleidsverantwoording marginaal; wel is er steeds een intensief politiek debat over wat de corporaties zouden moeten doen of laten. Het rijkstoezicht kent een aantal sancties, in uiterst geval intrek-

king van de toelating. Bij intrekking van de toelating wordt het non profit vermogen aan de betreffende toegelaten instelling onttrokken. Op rijksniveau zijn er twee instellingen belangrijk: het Waarborgfonds Sociale Huurwoningen en het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting. Het Waarborgfonds is een stichting, privaat van karakter, dat de lenin- gen aan corporaties van financiële instellingen borgt. Het garantievermo- gen is deels door stortingen van rijk en gemeenten tot stand gebracht. Er is ook een rijksachtervang voor het geval het garantievermogen van dit fonds tekort zou schieten. Voordeel van dit Waarborgfonds is een mak- kelijker toegang tot de kapitaalmarkt van woningcorporaties, ook als het vermogen bescheiden is. Zo geldt er een minimum solvabiliteit van 0% bij herfinanciering van leningen en van 5% bij nieuwe investeringen (Bij toepassing van de minimum waarderingsregel). Voordeel van de borgstel- ling is ook een lager rentetarief dan in de vrije markt. Dit rentevoordeel wordt doorgaans op 0,5 procentpunt geschat. Het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting is een ZBO (wettelijke basis de Woningwet), dat verantwoordelijk is voor het financiële toezicht, voor eventuele sanering van noodlijdende woningcorporaties, en voor projectsteun aan instellin- gen met een te laag eigen vermogen voor de noodzakelijke investeringen. De verhouding tussen woningcorporaties en gemeenten is vanouds een onderwerp van heftige discussie. De gemeenten hebben thans geen direct financieel belang bij het wel en wee van de instellingen en zij oefenen geen toezicht uit. Wel zijn veel lokale politici van mening dat de corpo- raties de lokale volkshuisvestingsagenda, zoals door de gemeenteraad vastgesteld of vastgelegd in een beleidsprogramma van het college van B&W, zouden moeten dienen. Men kiest dus vaak voor een rol als prin- cipaal. Maar die rol past in het bestel niet goed. Gemeenten hebben immers ook specifieke belangen, zoals een hogere grondopbrengst of ver- huur ver onder de kostprijs uit electorale overwegingen. Van rijkswege is dus steeds een politiek van evenwichten gevoerd: de corporaties dienen het lokale volkshuisvestingsbelang te dienen, maar zijn vrij in de wijze waarop ze dat doen. Bij hooglopend conflict kan het rijk interveniëren, maar doet dat zelden door inzet van het toezichtinstrumentarium. Eind 2005 zijn er naar schatting ca 500 toegelaten instellingen. Het aan- tal is vooral de laatste jaren door fusies sterk gedaald. In 1990 waren er ca 820 instellingen. In totaal bezitten zij ca 2,4 mln verhuureenheden, overwegend woningen. Dat aantal is al geruime tijd constant, doordat nieuwbouw en aankoop ongeveer gelijk zijn aan het aantal verkoop of sloop van woningen. Het marktaandeel zakte van 42% in 1990 tot 35% in 2005, omdat de groei van de woningvoorraad vooral in de koopsector plaatsvond. Het woningbezit per instelling steeg van 1.500 woningen in 1990 tot 4.800 woningen in 2005.

De opbrengsten bestaan voor ca 78% uit huur (totaal 10,5 mld euro, per woning 6.250 euro per jaar) en vergoedingen, voor 10% uit verkoop en voor ruim 11% uit ‘overige’. Minder dan 0.5% van de opbrengsten bestaat uit overheidsbijdragen. Het resultaat uit gewone bedrijfsvoering is ultimo 2004 bijna 2,8 mld euro. Daar komen nog de opbrengsten van verkoop bij, de onrendabele top van investeringen gaat er van af. De overheidsbijdragen zijn buitengewoon gering in relatie tot omzet èn exploitatieresultaat. Het directe rendement uit verhuur bedraagt in 2004 ruim 6%.

De afgelopen jaren groeide het vermogen van de woningcorporaties, vooral doordat de rente daalde (de netto kasstromen nemen dan toe, de disconteringsvoet daalt). Vroeger werd dat op historische kostprijs gewaardeerd, nu wordt een waardering tegen bedrijfswaarde steeds meer gebruikelijk. De huidige bedrijfswaarde (bij voortzetting verhuur) bedraagt volgens opgave van de woningcorporaties bijna 95 mld euro. De marktwaarde van de woningen is overigens veel hoger, naar schatting 180 mld euro. Het weerstandsvermogen wordt op basis van de opgaven van de woningcorporaties op ca 27 miljard euro geschat, ofwel ca 11.200 euro per woning (dus bijna twee maal de jaarhuur). Dit vermo- gen is voor een normale bedrijfsuitoefening ruim voldoende. De schat- ting van het Centraal Fonds is dat, na correctie van de opgaven van de woningcorporaties en alle risico’s van de woningexploitatie in acht nemende, er een vermogensovermaat is van bijna 15 mld euro (CFV, 2005a).

3 De verzelfstandiging van de woning-