Sterk consulting heeft in opdracht van de Unie van Waterschappen een onderzoek uitgevoerd naar de juridische consequenties van de Omgevingswet op het Waterbeheerprogramma. Hieronder volgende de belangrijkste conclusies.
Vraag 1: verschillen Wbp met huidig waterbeheerplan en minimale eisen
Onder de Ow verandert het waterbeheerplan in een waterbeheerprogramma (Wbp). Gezien de functionele taak van de waterschappen geven de wbp’s (net als nu) aan op welke wijze in de planperiode werk wordt gemaakt van het watersysteembeheer teneinde hun bij wet
(Waterschapswet en Omgevingswet) opgedragen taak uit te voeren. Kijkend naar wat het Rijk heeft geregeld doen zich hier geen veranderingen voor; de wetgever heeft geen inhoudelijke wijzigingen beoogd. Onduidelijk is op dit moment wel of er in de provinciale omgevingsverordeningen Wbp-instructieregels opgenomen zullen worden. Die mogelijkheid is er immers wel.
Een wezenlijke verandering is dat het onder de Ow verplicht is omgevingsvisies te maken.
Waterschappen hebben die verplichting niet, maar het is wel van belang ervoor te zorgen dat de eigen visie op de plek van het watersysteembeheer een plek krijgt in de omgevingsvisies van, in relatie tot het regionale waterbeheer, met name provincies en gemeenten. Onderlinge afstemming is hierbij verplicht en inhoudelijke borging is voorstelbaar door:
in elk van de omgevingsvisies kort de hoofdlijnen van de waterschapsvisie op het watersysteembeheer op te nemen en daarbij verder te verwijzen naar het wat concretere beleidsdeel uit het Wbp en de concreet te treffen maatregelen;
in het eigen Wbp (als bijlage) een dwarsdoorsnede op te nemen van de verschillende
omgevingsvisies van de mede-overheden. Dit veronderstelt wel dat die visies er (in concept) zijn als werk wordt gemaakt van het Wbp.
Vraag 2: beleidsmatige beschrijving van de doelen en de taakopvatting
Zolang het binnen de taken en bevoegdheden van het waterschap valt o.g.v. de Waterschapswet en de Omgevingswet, is het ook onder de Omgevingswet mogelijk in het Wbp een uitgebreide
beleidsmatige beschrijving van de doelen en de taakopvatting. Wel moet hierbij worden bedacht dat de hoofdlijnen van het watersysteembeleid – samen te vatten in hooguit een paar A4-tjes –
neergelegd (moeten) worden in de omgevingsvisies van Rijk, provincie(s) en gemeenten. Een eigen visie helpt om het waterbelang steviger te verankeren in omgevingsvisies, programma’s en
verordeningen van andere overheden.
Vraag 3: programma op hoofdlijnen en plancyclus
Het blijft voor een waterschap mogelijk om op hoofdlijnen, op tactisch niveau het waterbeheer voor de komende 6 jaar te formuleren in het Wbp en jaarlijks aan de hand van de begroting te
concretiseren.
Wel is van belang dat de in het Wbp op te nemen Krw-maatregelen SMART worden geformuleerd.
Ook tussentijdse bijstelling is, in lijn met de beleidscyclus, mogelijk. De enige eis op dit vlak is dat het Wbp de Krw-/Ror-cyclus en de rapportageverplichtingen die hierbij horen (SGBP’s en
overstromingsrisicobeheerplannen) volgt. Het Wbp moet hierdoor elke zes jaar worden
geactualiseerd. Waterschappen zijn dus (net als nu) vrij om binnen deze 6-jaarscyclus te variëren.
Voor tussentijdse herzieningen geldt ook de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure gelden, tenzij het gaat om wijzigingen van ondergeschikte aard die niet leiden tot grotere nadelige gevolgen voor het milieu.
Gezien de wettekst, doen waterschappen er verstandig aan het gehele Wbp ten minste elke 6 jaar te actualiseren, ook al is verdedigbaar dat die termijn enkele de ‘Europese onderdelen’ betreft.
22 2018-Z17757 / 2019-D22418
Vraag 4: Wbp en MER-(beoordelings)plicht
Een waterbeheerprogramma kan plan-mer-plichtig zijn. Of hiervan sprake is hangt af van het antwoord op de vraag of het waterbeheerprogramma voldoet aan de criteria voor de bepaling van de mer-plicht (art. 16.36 Ow). Het is nodig om een Plan-MER op te stellen voor het Wbp, indien:
Het plan een kader vormt voor m.e.r.-plichtige activiteiten. Dit kan bijvoorbeeld aan de orde zijn bij een streefpeilwijziging.
Een passende beoordeling (natuur) verplicht is voor een (zeer) concreet omschreven project in het Wbp of maatregelenprogramma.
Of aan deze criteria wordt voldaan hangt sterk af van de voorgenomen maatregelen in het Wbp en de wijze waarop deze zijn geconcretiseerd. In de praktijk zal het maken van een plan-MER hierom veelal niet nodig is. Raadzaam is wel de motivatie hiervoor op te nemen in het Wbp.
Hoewel er interpretatieruimte is, menen wij dat het opstellen van een Plan-MER in ieder geval van zorgvuldigheid getuigt, omdat de milieueffecten van het voorgenomen beleid tijdig in beeld worden gebracht. Dit geldt temeer als er aanzienlijke (belangrijke negatieve) milieugevolgen te verwachten zijn. Het niet opstellen van een plan-MER is weinig risicovol omdat het Wbp niet vatbaar is voor beroep.
Vraag 5: doorwerking omgevingswaarden en overschrijding
Omgevingswaarden binden alleen het bestuursorgaan dat ze vaststelt. Wanneer andere overheden nodig zijn voor het bereiken van de omgevingswaarden, moet gebruik worden gemaakt van andere instrumenten van de Ow zoals het waterbeheerprogramma en/of instructieregels. Waterschappen stellen zelf geen omgevingswaarden vast, maar hebben door doorwerking via instructieregels in onder meer het Bkl wel de plicht deze omgevingswaarden te bereiken. Van doorwerking van omgevingswaarden naar het Wbp is in die zin sprake dat het Wbp de maatregelen zal moeten bevatten om aan de gestelde omgevingswaarden (in relatie tot het beheer van watersystemen zoals dat door waterschappen wordt uitgevoerd) te voldoen.
Als een omgevingswaarde niet wordt gehaald, of dreigt niet te worden gehaald, moet een programma worden opgesteld (art. 3.10 Ow). Voor de omgevingswaarden over watersystemen worden dergelijke programma’s vastgesteld door de waterbeheerder ofwel het waterschap als het om regionale watersystemen gaat. Als een programma niet wordt aangepast of maatregelen uit een programma niet worden uitgevoerd, is het aan het verantwoordelijke vertegenwoordigende orgaan om het uitvoerende orgaan hierop aan te spreken.
Met het oog op de Krw- en Gwr-termijn van 2027 lijkt het ons verstandig in het komende Wbp expliciet aandacht te besteden aan de ingrijpende maatregelen (zoals het aanpassen of zelfs intrekken van omgevingsvergunningen voor lozingsactiviteiten) die het waterschap mogelijk moet nemen om aan de Europese verplichtingen te voldoen in 2027.
Vraag 6: participatie en afstemming Wbp met de omgevingsvisies en het regionale waterprogramma
Bij de totstandkoming van het Wbp is voorafgaand (bestuurlijk) overleg en betrokkenheid van burgers, bedrijven en organisaties volgens de wetgever van groot belang. Hiertoe is een motiveringsplicht voorgeschreven. De vorm en wijze waarop het waterschap participatie
voorafgaand aan de vaststelling van een programma inricht, is niet wettelijk geregeld. Dat laat de wetgever aan het desbetreffende bestuursorgaan. In ieder geval is geregeld dat een ieder
zienswijzen kan inbrengen op het ontwerpWbp.
Geconcludeerd kan worden dat het open planproces zoals waterschappen dit wel hanteren bij grote besluiten (zoals het Wbp) prima past bij de bedoeling van de Omgevingswet om aandacht te
besteden aan publieksparticipatie. De huidige werkwijze kan dus onder de Omgevingswet gewoon worden voortgezet. Mutatis mutandis geldt hetzelfde voor het afstemmingsritueel met de andere overheden. Wel wordt aanbevolen in het Wbp aan te geven op welke wijze aan bovenstaande inhoud is gegeven.
23 2018-Z17757 / 2019-D22418
Vraag 7: verbinding van het Wbp met de overige regelgeving binnen het waterschap
Hoe verbinding moet worden gelegd tussen het Wbp met de overige regelgeving in keur, leggers, beleidsregels e.d. is niet anders dan nu het geval is. Beleid, uitvoering en regelgeving moeten op elkaar zijn afgestemd (conform de beleidscyclus). Hoe de verbindingen moeten worden gelegd is niet eenduidig aan te geven, dat is een kwestie van interne bedrijfsvoering die per waterschap anders georganiseerd kan/zal zijn.
Vraag 8: digitalisering en de plek van het Wbp in het DSO
Het waterbeheerprogramma is een omgevingsdocument en heeft daarom de vorm van een elektronisch bestand. Dit wordt ontsloten via het digitale stelsel bij de Omgevingswet (art. 16.2 jo art. 20.29 en art. 20.28 Ow). Op de vraag wanneer het waterschap verplicht is het Wbp in het DSO te zetten is nog geen antwoord te geven. De belangrijkste eisen bij het opstellen van
omgevingsdocumenten zoals het Wbp zijn te lezen op de website van ´Aan de slag met de
Omgevingswet´. Zo zijn er kennelijk afspraken gemaakt over de wijze van ordenen van de inhoud, het visualiseren van teksten en kaartmateriaal, de werking van de zgn. Viewer. Ook is er een standaard vastgesteld voor officiële publicaties (STOP) waartoe het Wbp gerekend moet worden. Wat de structuur voor het Wbp betreft is van belang dat er hiervoor geen aparte toepassingsprofiel (TPOD) is ontwikkeld. Dat duidt erop dat er geen vormvereisten gelden.
24 2018-Z17757 / 2019-D22418
BIJLAGE V Evaluatie opstellen Waterbeheerplan 2016-2021
Inleiding
In 2013 is gestart met het opstellen van het Waterbeheerplan 2016-2021(WBP) door Waterschap Peel en Maasvallei en Waterschap Roer en Overmaas. Het WBP is in oktober 2015 vastgesteld door beide besturen en sinds 21 december 2015 van kracht. In januari 2016 heeft een evaluatie van het project plaatsgevonden met het kernteam en tussen projectleiding en ambtelijk opdrachtgevers. Onderstaande is een korte samenvatting van de belangrijkste resultaten van deze evaluatie opgesplitst in “Wat volgende keer anders doen?"
en “Wat volgende keer weer zo doen?”. Wat volgende keer anders doen?
1. In een project met twee organisaties met een verschillende cultuur, andere manier van
aansturing en verschillen in de rollen van management en directies is het van belang hier vooraf langer bij stil te staan en duidelijke afspraken te maken over de aanpak van het project en ieders rol daarin. Projectplan niet zien als verplichting vooraf , maar als leidraad tijdens het project. Het zou goed zijn dit periodiek met elkaar opnieuw te bespreken om te voorkomen dat gaandeweg het project rollen en aanpak impliciet verschuiven.
2. De contacten met/relatie tussen bestuur, directie, opdrachtgevers en projectleiding verdiende meer aandacht. Zo was een periodiek overleg tussen opdrachtgevers en directie om met name de relatie en verwachtingen van het bestuur ten aanzien van inbreng en besluitvorming tussen deze drie partijen achteraf gezien zeer wenselijk geweest.
3. Voor aanvang van het project had er meer aandacht moeten zijn voor de verwachting ten aanzien van de projectdeelnemers. Wat verwacht de projectleiding van een bepaalde deelnemer en kan de betreffende deelnemer die verwachting ook waarmaken? Hoe halen we het beste uit ieders competenties? Nu zijn de medewerkers voornamelijk op basis van functie en kennis ingezet en is er te weinig naar competenties gekeken.
4. De stakeholdersanalyse aan het begin van het project had uitgebreider gemoeten en met meer aandacht voor het belang van de betreffende stakeholder, het belang om op één lijn te komen en de “what if” mogelijkheid als dat ambtelijk niet lukt. Indien gedurende de looptijd van het project opgeschaald wordt naar bestuurlijk niveau moeten we er zorg voor dragen dat
betreffende vraagstukken op de bestuurlijke agenda blijven tot het is opgelost. Hierbij is het van belang de knelpunten goed te bespreken met alle betrokkenen en samen de aard van het probleem, de keuzemogelijkheden en de consequenties goed in beeld te brengen. Zo is
bijvoorbeeld in de discussie met de provincie de discussie van ambtelijk naar bestuurlijk heen en weer blijven gaan zonder concreet tot oplossingen te komen op alle punten.
5. Bij de start van het project in de definitiefase hadden concretere afspraken gemaakt moeten worden over wat het eindproduct en de inhoud van het WBP had moeten zijn en de
betrokkenheid van de organisatie, management, directie en bestuur daarbij. Vooraf en
gedurende de looptijd hadden opdrachtgevers en projectleiding meer aandacht moeten hebben voor de verwachtingen rondom het op te leveren eindproduct, de consequenties van bepaalde keuzes, de impact van tussentijdse beslissingen op het eindresultaat en tussentijdse project- en proces evaluaties. Het projectplan had na tussentijdse beslissingen hierop bijgesteld moeten worden en met de projectdeelnemers had helder gecommuniceerd moeten worden over de aanpassingen in product en proces. Hiermee blijft de betrokkenheid van de medewerkers beter geborgd en de herkenbaarheid in en acceptatie van het eindproduct wordt hoger.
6. Het was beter geweest om, gezien de omvang van het document, eerst één hoofdstuk te schrijven of een paar paragrafen, daar commitment over te krijgen en dan pas verder te gaan.
Zonder een voorbeelduitwerking van het product blijkt het namelijk lastig te zijn om op basis van het Projectplan beelden over bijvoorbeeld abstractieniveau en toonzetting gelijk te schakelen tussen projectleiding, projectmedewerkers, opdrachtgevers, directies en besturen.